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新刊速递 | 华东师范大学学报（哲社版）2019年第6期目录

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特稿

特稿：高瑞泉 | 观念的力量及其实现

摘要：将基层党组织的组织力等同于其组织能力的观点，在理论界有相当的普遍性，但这种理解就科学性而言存在不足。习近平总书记在全国组织工作会议上的讲话为认识这一问题提供了重要的指导。基于理论分析和实践经验总结，基层党组织组织力的内涵，不仅包括结构上的组织能力，且表现为组织要素间"替代率"形成的合力，即治理能力。基层党组织组织力主要由结构性的组织能力与功能性的治理能力两方面构成。其中，组织能力是一种硬实力，受组织密度影响；治理能力，是一种软实力，受组织的功能密度影响。组织密度的评估系统有组织覆盖、工作覆盖和制度覆盖，功能密度的评估系统有功能覆盖和功能替代率。由此，在组织密度-功能密度框架下，两个维度、五大系统及其下属数十项基本项目和具体指标，构成了基层党组织组织力评估体系。该评估体系虽具有较强的理论与实践价值，但在指导基层党建与社会治理中，也有其适用的限度；如果盲目强调基层党组织组织密度与功能密度的提升，容易造成基层治理结构与功能的"内卷化"发展。

关键词：组织力；治理能力；组织密度；功能密度；评估体系    

作者简介

作者简介：齐卫平, 华东师范大学政治学系教授, 博士生导师; 金江峰, 华东师范大学政治学系博士研究生

基金项目：国家社科基金一般项目"国家治理现代化视域下的农村基层党组织组织力建设研究"（项目编号：18BDJ076）

原文载于《华东师范大学学报（哲社版）》2019年第六期

目录

一、基层党组织组织力的内涵

二、基层党组织组织力的影响因素：组织密度与功能密度

三、基层党组织组织力评估体系

四、小结与讨论

国家现代化进程，推动着基层社会的急剧转型与变革，促使这种变化的主要力量有两股：一是以建立市场经济为核心的经济体制改革，以及随之而来的社会结构变迁；二是以推行政治民主为核心的政治体制改革，以及由此衍生的治理结构变迁。二者相互作用，带来基层社会持续的解构/重组，影响着基层治理秩序的稳定。社区自治改革、协商民主实践和微治理实验等，都是出于稳定基层治理秩序的要求。但从现实情况看，治理权、决策权和治理单元等方面的调整，未能从根本上化解国家治理的“最后一公里”困境。以基层党组织建设引领社会治理，成为国家治理的新突破。党的十九大指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”由此，执政党通过顶层设计明确了新时代党的基层组织建设的新定位、新任务、新要求。然而，基层党组织组织力是什么？怎样评估基层党组织组织力？基层党组织组织力的提升路径若何？这些基本问题还未得到深入讨论。如果理论界与实务界对上述基本问题不能达成一致认同，构建稳定的基层治理秩序亦将面临新的困境。共识性的理论探索，需要建立在对基本概念的认知上。从组织力的基础理论出发，廓清基层党组织组织力的基本内涵与构成，成为本文研究的主要目的。在此基础上，本文将进一步探讨基层党组织组织力的评估体系，以提高研究的实践效用。

一、基层党组织组织力的内涵

经济学和管理学领域对组织力的研究较为充分，研究者的基本旨趣在于分析企业这一市场主体的组织能力。如新古典经济学理论的代表阿尔弗雷德·马歇尔(Alfred Marshall)认为，组织力作为第四种生产要素，决定着企业的产出能力。而经济学领域通常所认定的企业劳动力、资本力和资源禀赋力，因彼此间具有一定的替代性，往往不直接决定企业产出能力。具体而言，企业的产出能力受劳动力、资本力和资源禀赋力之间替代率的影响，更为关键的是，取决于这种替代率实现的“力”——组织力。在管理学领域，研究者倾向于将组织力(要素排序、聚集状态、联系纽带和活动方式等)视为企业产出能力的根本。如罗宾斯(Stephen.P.Robbins)在综合法约尔(Henri Fayol)和孔茨(Harold Koontz)等古典管理理论者研究成果的基础上，提出企业具有计划、组织、领导和控制四项基本职能。其中，组织职能决定着企业目标的实现、任务的落实和要素的科学配置等，具有关键性作用。

相对来说，政党政治学领域的组织力问题研究则要滞后一些，且研究者多偏重讨论政党组织结构、组织活动和组织类型等，较少从组织力视角讨论政党建设问题。在马克思主义思想史上，列宁是较早关注政党组织能力的革命家和理论家，他认为：“工人阶级的力量在于组织。不组织群众，无产阶级就一事无成。组织起来的无产阶级就无所不能。”这里的“组织”，是指政党组织社会的能力，不等同于组织力。在我国新民主主义革命时期，党的文件中多次提到“组织力”的概念，最早如《第一次全国劳动大会宣言》和《中国共产党第二次全国代表大会宣言》提出了无产阶级“组织力”问题；其后，毛泽东等人又从组织建设和社会动员等角度，提出了“政治组织力”和“组织起来”等概念，丰富了“组织”的内涵，但视角仍是在政党组织能力论阈。正是对革命范式的路径依赖，理论界对政党组织力内涵的把握，总体上未能跳出政党组织能力框架。如有研究者从组织建设角度出发，认为基层党组织组织力是组织内各要素调配、统合展现出来的整体合力，即内聚力。另有研究者从社会动员角度提出，基层党组织组织力是政党组织、凝聚、动员和影响基层社会各方面力量的能力，即外聚力。也有研究者综合政党组织建设和社会动员两种视角，指出基层党组织组织力是政党对内开展组织活动，对外联系群众的综合能力，是部分与整体、对内与对外、个人和组织的统一，即内聚力与外聚力的统一。

显然，从理论上说，将政党组织力等同于其组织能力，虽然保持了组织力的政治内涵，但就科学性而言并不完整。习近平总书记指出：“基层党组织组织能力强不强，抓重大任务落实是试金石，也是磨刀石。”这表明基层党组织组织力建设，不仅要提升基层党组织的组织能力，还需将基层党组织的组织能力落实到具体的治理任务，“确保基层治理正确方向”。这是基层党组织组织力建设的政治性与科学性的统一，也是工具性与理论性的统一，为研究者从学理层面准确界定基层党组织组织力概念的内涵提供了启迪。在政治性层面，基层党组织组织力是政党组织能力的体现，具有对内与对外的总体性、超越部分的系统性和厘定主体的结构性，是内聚力与外聚力的统一；在科学性层面，基层党组织组织力表现为其组织要素间“替代率”形成的合力，直接体现在政党科学配置组织资源、支配组织要素和达成组织目标的“产出能力”。这里的产出能力，就表现为基层党组织“抓重大任务落实”的治理能力。由此，本文从政治性与科学性双重视角，将基层党组织组织力的内涵界定为：基层党组织的组织能力及其“替代率”产生的合力，即组织能力与治理能力的统一。

二、基层党组织组织力的影响因素：组织密度与功能密度

组织能力与治理能力，是基层党组织组织力的基本内涵。其中，组织能力是其政治性表现，治理能力是其科学性表现。基层党组织的组织能力，是党的基层组织教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的能力，以及宣传和执行党的路线、方针、政策，领导工会、共青团等群团组织，不断自我净化、自我完善、自我革新和自我提高等方面的能力。简言之，基层党组织的组织能力，是其领导力、动员力、管理力、执行力、创造力和战斗力等内聚力与外聚力的综合体现。基层党组织的治理能力，是党的基层组织汲取、组织、配置和支配治理资源，领导基层经济与社会发展、推进基层民主建设、落实依法治理、提供公共服务、改善生态环境、稳定社会秩序和完善基层治理体系等的综合能力。也就是其统合能力、发展能力、协调能力、濡化能力、服务能力、适应能力和制度化能力等能力的综合体现。

基层党组织在组织和治理两方面的能力，构成其组织力的全部。组织能力是基础，治理能力是表现。缺乏组织能力，基层党组织的治理能力就成为“无本之木”，而忽视治理能力，基层党组织的组织能力也将软弱涣散。因此，提升基层党组织组织力，根本在于对其组织能力与治理能力的齐抓共管。只有厘清影响基层党组织组织能力与治理能力的关键因素，方可明确基层党组织组织力的提升路径。从基层党组织组织力的构成看，基层党组织的组织能力是一种结构性的硬实力，而治理能力是一种功能性的软实力。在此意义上，基层党组织组织力研究，可以在结构-功能主义框架下展开。具体而言，组织能力可以视为结构性能力，治理能力可以视作功能性能力。基层党组织的结构性能力受“组织密度”影响，功能性能力受“功能密度”影响。

本文对基层党组织组织密度与功能密度的认识，主要得益于艾伦·韦尔(Alan Ware)的“政党密度”理论。在韦尔看来，所谓政党密度，是指政党与民众的关系密度，包括正式党员数量、党内积极分子数量和政党支持的强度等。塞缪尔·亨廷顿(Samuel. P.Huntington)则从政党制度化视角，论述了政党密度问题。他认为衡量政党制度化水平有适应性、复杂性、自主性和内聚力等四个标准。其中，政党的复杂性，即下属党组织的复杂程度(如组织数量、制度规定)，指涉的就是政党密度问题。值得注意的是，韦尔和亨廷顿等意义上的政党密度，严格来说只是结构层面的政党组织密度，即政党组织的党员数量、分部数量、支持政党的分部和积极分子数量以及党内制度规定的数量等。而政党的组织密度能否作为政党支持、政党能力和合法性等的充分条件，在狄忠蒲(Bruce. J.Dickson)等人看来还值得商榷。至少有些国家的经验表明，高政党组织密度并不必然带来强社会支持，尤其是在政党功能难以满足其执政环境变化情况下，政党必将面临执政合法性困境。这表明，提升基层党组织组织力，不仅需要在结构上提高政党的组织密度，还需从功能建设角度提高政党的功能密度。基于基层党组织组织力的科学内涵，功能密度是基层党组织治理能力的客观体现，既包括功能体系的健全程度，如经济建设功能、政治建设功能、文化建设功能、社会建设功能、生态文明建设功能和法治建设功能等，也包括上述功能的配置、自主、耦合与嵌套程度。

三、基层党组织组织力评估体系

从结构-功能视角提出组织密度与功能密度概念，目的在于从基层党组织组织力构成角度，界定基层党组织组织力提升的影响因素，进而提出科学的评估体系。从基层党组织组织密度与功能密度的内涵来看，组织密度基本上是量化概念，是对党员、党组织、积极分子、党的组织制度、党的纪律，以及党的组织工作和组织文化等方面的评估。正如习近平总书记在全国组织工作会议上强调的：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，健全基层组织，优化组织设置，理顺隶属关系，创新活动方式，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖。”而党的制度建设，是贯穿于党的“五大建设”始终的。所以，考察基层党组织的组织密度，需要从制度和结构层面，综合考虑党的基层组织的组织覆盖、工作覆盖和制度覆盖程度。

功能密度则是质性概念，是对基层党组织各项治理功能的完善程度、自主程度、耦合程度和嵌套程度等的综合评估。2019年1月10日，中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》(简称《条例》)。在新修订的《条例》中，增写了“乡村治理”与“领导和保障”两章，强调了党的农村基层组织在领导基层治理，构建共建共治共享的乡村治理格局中的重要地位，这是对新时代党的建设伟大工程的明确定位。《条例》在“乡村治理”一章中，从自治、法治、德治、生态和民生等角度，系统阐述了农村基层党组织的治理功能，成为评判基层党组织功能密度的重要参照。具体而言，基层党组织组织力建设视角下的功能密度考察，可以操作化为功能覆盖和功能替代(率)两大系统。由此，组织密度—功能密度框架下的基层党组织组织力评估体系能够设计为“两个维度、五大系统、数十项基本考核项目和具体指标”。

(一) 组织覆盖及其基本考核项目与具体指标

2012年3月中央办公厅印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见(试行)》(下称《意见》)，明确提出“具备建立党组织条件的企业，实现党的组织覆盖；因条件暂不具备尚未建立党组织的企业，实现党的工作覆盖”。《意见》中党的“组织覆盖”有两方面内涵：一是对有3名正式党员、条件成熟，能够单独建立党组织的企业，需要单独成立党支部；二是对暂不具备单独组建条件的，需要依托园区、楼宇、市场和商业街等，组建联合党支部。《意见》虽是针对“非公”企业党组织建设，但其中组织覆盖概念，具有普适性。即，党的组织需要覆盖到经济、政治、社会和文化性组织，确保所有符合与暂不符合单独建立党支部的组织，都能够接受党的领导。组织覆盖的基本考核项目有党员增长率、组织覆盖率和单独组建率等；具体考核指标包括：党员数量、党委数量、支部数量、党组织健全程度、入党积极分子数量和党务工作者数量等。

(二) 工作覆盖及其基本考核项目与具体指标

《意见》同时指出：“对未建立党组织的非公有制企业，可通过选派党建工作指导员、确定党建工作联络员、建立工会和共青团组织等方式，积极开展党的工作，推动企业建立党组织。对兼并重组的企业，注意保持党的工作连续性，妥善做好职工群众的分流安置和思想稳定工作。积极协调有关职能部门，推动党的政策进企业、政府服务进企业、先进文化进企业。”这里提出了党的工作覆盖的三点内涵：一是组织覆盖尚未到位情况下，党建工作需要覆盖到；二是组织覆盖到的地方，党建工作需要配合组织的业务工作；三是基层党组织需要担负起宣传和执行党的路线、方针、政策，领导群团组织，组织、动员、凝聚和服务群众等工作。《意见》有关工作覆盖内涵的界定，能够推及所有领域的基层党组织。质言之，工作覆盖的基本考核项目有常规工作完成率、创建工作实现程度、领导工作实现程度等；具体考核指标包括：党员发展、党员教育与管理、党费收缴、红色阵地建设、档案、党会、党建+、联系服务群众、民主议事决策落实等。

(三) 制度覆盖及其基本考核项目与具体指标

“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”，建设好、管理好一个有461万个党组织、9059.4万名党员的执政党，离开党内法规制度是不可能的。加强党内法规制度建设，提升制度覆盖面与执行力，是关系党长期执政和国家长治久安的“根本性、全局性、稳定性和长期性”重大问题，是党的建设科学化、制度化、规范化的内在要求，也是提升政党组织力的重要保障。党的制度覆盖率是基层党组织组织密度的客观体现，是影响基层党组织组织力的关键因素之一。党的制度覆盖，总体表现为党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐倡廉建设等相关法规制度的完善与落实情况，基本考核项目有制度宣传、制度执行、制度监督、制度考核、制度创建与评比等；具体考核指标包括：党内法规和规范性文件宣讲、经费管理、民主评议、请示报告、党务公开、党风廉政、党员奖惩等。

(四) 功能覆盖及其基本考核项目与具体指标

2016年2月，习近平总书记在南昌市光明社区考察时指出：“社区工作很重要，一是要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方面工作带动起来。二是要抓好服务，人民群众的事情就是我们的牵挂，要以问题为导向，力争实现各种服务全覆盖，不断满足百姓提出的新需求。”这里的“服务全覆盖”，根本上是要实现基层党组织的功能全覆盖，即基层党组织的治理功能是否系统全面地覆盖到了基层经济、政治、文化、社会、生态和法治等建设的方方面面，是否能够满足党的执政、基层治理、社会发展和服务群众等需求。功能覆盖的基本考核项目有功能健全程度、功能创新能力和单功能作用效度等；具体考核指标包括：推动经济和社会发展、领导基层治理、维护社会稳定、利益综合与表达、政治社会化和组织、动员、服务群众等。

(五) 功能替代率及其基本考核项目与具体指标

这里的功能替代率，是指基层党组织各项功能之间的互补与替代情况。从经济学与管理学角度分析，组织的功能“替代率”，是影响组织产出能力的主要因素。在功能覆盖率和单功能之间“替代率”都高的情况下，会增强组织的功能“合力”(组织力)，提高功能产出能力(治理能力)。所以，功能替代率可以视为基层党组织组织力提升的关键，是其功能性能力的灵魂。从基层党组织领导社会治理实践看，衡量党的基层组织功能替代率的主要指标有以下四个：一是单功能开放程度，即各项功能是否存在明确的边界，能否进行自我增殖和接纳其他功能。如果功能开放程度高，则每项功能的自我增殖能力和对外包容性就强，反之亦然。二是单功能自主程度，即各项功能是否能够独立发挥作用，而无需依靠其他功能的补充。如果每项功能的独立程度高，则说明该功能的作用强度大，对提升基层党组织组织力的作用也大。反之，该项功能缺乏独立性，其作用的发挥始终需要依靠其他功能的支撑，则证明基层党组织存在功能缺陷，不利于基层党组织组织力的提升。三是各项功能间耦合程度，即各项功能边界嵌合的程度。最为科学的功能体系，应该是各项功能之间形成嵌合的互补状态，从而实现基层党组织的功能全覆盖。功能耦合是界定功能断裂程度的重要指标。如果各项功能间的耦合程度低，则说明功能之间存在覆盖漏洞，从而影响整体功能的协调，不利于提升基层党组织组织力。四是各项功能间嵌套程度，即各项功能相互重合的程度。各项功能的嵌套程度会影响功能独立性的发挥，但二者不存在必然联系，除非一项功能完全能够嵌套一项或多项功能，被包含的功能会缺乏独立性。而功能间的不完全嵌套(部分重合)，则不影响单功能的独立程度，因为在这种情况下每项功能都有其发挥作用的空间。相反，各项功能的(不完全)重合程度越高，说明功能体系越健全，功能的互补性和替代率越高，越有利于形成功能合力，提升基层党组织组织力。

综上所述，基层党组织组织力评估体系的“两个维度、五大系统、数十项基本考核项目和具体指标”简略如表 1：

四、小结与讨论

根据习近平总书记系列重要讲话精神，并引入经济学与管理学的相关理论，本文认为基层党组织组织力的内涵，是政治性与科学性的统一，综合表现为基层党组织的组织能力与治理能力。其中，组织能力是一种结构性能力，受组织密度影响；治理能力是一种功能性能力，受组织的功能密度影响。组织密度的评估系统有组织覆盖、工作覆盖和制度覆盖，功能密度的评估系统有功能覆盖和功能替代率。对组织密度与功能密度框架的科学界定，形成了包括有评估维度、评估系统、基本考核项目和具体指标的基层党组织组织力评估体系。

具体而言，基于组织密度—功能密度构建起的基层党组织组织力评估体系“理想模式”，其主要理论与现实价值在于：其一，拓展了基层党组织组织力研究的理论视野，使得“组织力”概念更加富有学理性。同时，该模式具有一定的概括性与逻辑自洽性，能够成为基层党组织组织力研究的独立概念框架，有助于充实党建研究的方法论基础，推动党建学科与其他学科的理论交流。其二，根据组织密度—功能密度构建的基层党组织组织力研究框架，从评估系统、基本考核项目和具体指标等方面，搭建起了基层党组织组织力评估体系，一方面有助于指导基层党建工作实践，另一方面对该评估体系的科学处理，还有利于形成具体考核量表和问卷等，帮助党务工作者或研究者科学地评判基层党组织组织力建设的效度。

当然，作为一种“理想模式”，组织密度—功能密度研究框架，在指导基层党建与社会治理中也存在一定的限度。最为突出的是，该理论框架主要服务于基层党组织组织力评估体系建设。如果将其作为基层党组织建设成效的主要参照，则具有一定的解释限度。尤其是不应以该框架切割基层党组织建设的丰富内涵，造成基层党组织建设政治性与理论性的双重弱化。此外，在社会治理层面，提升基层党组织的组织密度与功能密度，往往只能作为党的基层组织引领社会治理的路径与方向，而非全部。因为基层党建引领社会治理体系的构建，既需要发挥基层党组织的结构与功能作用，还应当注重基层社会其他内生性资源与嵌入性资源的作用，否则，将容易造成基层治理结构与功能的“内卷化”发展。

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