建党百年重点图书 |《消除贫困》：讲好中国脱贫攻坚故事

消除贫困：中国的承诺

● 建党百年重点图书，教育部“全国高校出版社主题出版选题”

● 系统了解中国的扶贫事业和减贫成就，了解中国未来的减贫之路

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大规模减贫彰显了中国的制度优势

文 | 汪三贵

一

组织动员

集中力量办大事是社会主义制度优势的重要体现。习近平总书记指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”中国大规模的减贫成就与中国共产党的领导力密切相关，从中央出台减贫政策到地方各级各部门落实减贫措施，从省、市、县、乡、村五级书记抓扶贫到层层签订责任书，从扶贫考核到乡村扶贫治理，中国政府的组织动员体系严密高效。

1. 中国五级扶贫体系及其责任分工

中国的行政体系分为五级，分别是中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州、盟）、县（区、旗、县级市、行委）、乡（镇、街道）。村民自治委员会虽然不属于行政单位，但是村民委员会对于中国行政体系发挥着至关重要的作用。中国的扶贫开发按照行政体系实行分级负责制。中国大规模有组织、有计划的减贫行动从 1982年“三西”地区扶贫开始，到 1986 年成立国务院贫困地区经济开发领导小组，以及实施《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、脱贫攻坚和精准扶贫等重大扶贫决策，中国政府始终关注扶贫事业，将扶贫开发纳入国民经济和社会发展规划中。自1997年开始，中国确立了扶贫开发省（区、市）负责制，党政一把手负总责，明确了“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的“四到省”原则，所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，扶贫项目审批权原则上下放到县，省市履行监管责任。

同时，中国政府依托行政体系建立了自上而下完整的扶贫开发机构，以政府为主导高效开展减贫行动，在中央层面成立由相关行政职能部门组成的国务院扶贫开发领导小组，负责统筹国家扶贫开发工作（见图 2-3）。

国务院扶贫开发领导小组下设办公室，即国务院扶贫开发领导小组办公室（简称“国务院扶贫办”），负责承担领导小组的日常工作。各级地方政府也成立了相应的扶贫开发机构，统一领导和协调本地区的扶贫开发工作。自脱贫攻坚以来，中国政府针对农村基层扶贫治理相对薄弱的现象，向贫困村派驻第一书记和驻村工作队，专责脱贫攻坚。

2. 脱贫攻坚责任体系：中央统筹、省负总责、市县抓落实

中国政府全面落实脱贫攻坚责任制，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，制定了驻村工作队、第一书记、帮扶责任人等因村因户帮扶措施，构建了责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，实现了省、市、县、乡、村五级书记一起抓扶贫、层层落实责任制的治理格局。同时，层层签订脱贫攻坚责任书，立下军令状，确保坚决打赢脱贫攻坚战。

党中央、国务院主要负责统筹制定脱贫攻坚大政方针，出台重大政策举措，完善体制机制，规划重大工程项目，协调全局性重大问题、全国性共性问题，组织实施对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核。省级党委和政府对辖区内脱贫攻坚工作负总责，并确保责任制层层落实，建立扶贫资金增长机制，加强对贫困县的管理。市级党委和政府负责协调跨县扶贫项目，对项目实施、资金使用和管理、脱贫目标任务完成等工作进行督促、检查和监督。县级党委和政府承担主体责任，县级党委和政府主要负责人是第一责任人，负责精准识别、精准帮扶、精准脱贫等工作。村两委、驻村工作队、第一书记站在脱贫攻坚战的最前线，向贫困群众宣传扶贫政策，落实扶贫措施，组织扶贫工作。

3. 县级干部的考核、任免和脱贫攻坚责任

中国在脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定，实行不脱贫不调整、不摘帽不调离的干部管理制度，保证了贫困县扶贫开发的延续性，引导了贫困县党政领导班子树立正确的政绩观，促进了贫困县转变发展方式。根据《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》，从贫困县经济社会发展滞后的实际出发考核县级干部，不简单考核经济增长速度，注重对与减贫脱贫紧密关联的民生改善、社会事业发展实绩的考核。通过把脱贫攻坚的成效作为选拔使用干部的试金石，引领各级领导干部积极投入脱贫攻坚的事业当中。

4. 构建“三位一体”大扶贫格局

扶贫开发事业是一项综合性的工作，中国政府构建了“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”的“三位一体”扶贫开发工作格局。除了政府主导，中国大规模的减贫成效的取得离不开社会力量的贡献。政府主导主要分为专项扶贫和行业扶贫两块，专项扶贫主要是国家安排财政专项扶贫资金，由扶贫部门负责组织实施的扶贫项目，直接帮助贫困地区和贫困群众，例如整村推进、以工代赈、易地扶贫搬迁等一批专项扶贫政策。行业扶贫主要是农业、水利、交通、住建、教育、卫生等行政职能部门按照职能分工，承担相应的扶贫任务。改革开放以来，行业部门实施的诸如危房改造、道路建设、农村饮水安全工程、学生营养改善计划、教育扶贫、健康扶贫、生态修复工程等行业扶贫措施极大改善了贫困地区和贫困群众的生产生活条件。同时，中国政府积极动员、倡导和部署社会力量参与扶贫事业，1979年便开始组织六省（市）对口支援边境地区和民族地区，1986年就启动了中央和国家机关定点扶贫工作，更有社会各界爱心人士、企事业单位、社会团队始终为中国扶贫开发事业默默贡献力量。改革开放以来，世界银行、亚洲开发银行、联合国等国际机构也一直关注中国的减贫进程。值得一提的是，中国政府一直和国际机构保持良好的合作，积极学习先进的经验，而不是简单接受援助，从而避免像其他国家一样落入“援助陷阱”。

二

资源动员

扶贫的主要物质基础是资金，资金使用效益的大小直接关系减贫成效的大小，因此扶贫资金必须管好用好。脱贫攻坚之前，在项目制“专款专用”的背景下，涉农资金各自为政，“资金碎片化安排”“打酱油的钱不能买醋”的现象始终存在，地方政府知道当地农村经济社会发展短板在哪儿，但是没法“开方抓药”。为解决涉农资金分散、使用效益不高的问题，国务院颁布《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，通过试点形成“多个渠道引水、一个龙头防水”的扶贫投入新格局，支持贫困县围绕突出问题，以摘帽销号为目标，以脱贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用财政涉农资金，撬动金融资本和社会资金投入扶贫开发，提高资金使用精准度和效益。此外，《意见》还要求资金使用方案与脱贫攻坚规划相衔接，并建立严格的资金绩效评价机制，要求干扰资金整合的相关部门和对整合方案落实不到位的政府主体进行整改，严格压实各级政府责任。《意见》出台以后，县级政府高位推进，根据当地脱贫攻坚工作短板“开方抓药”，将不同渠道、不同用途的财政涉农资金归集捆绑、统筹使用，充分发挥了资金的规模效益，保障了贫困县产业发展和基础设施建设的资金规模，为有效缓解财政资金沉淀和滞留开辟了道路，为顺利打赢脱贫攻坚战提供了保障。

除了财政资金统筹动员外，社会扶贫中的定点扶贫和东西部协作也动员了大量的社会资源参与扶贫。据国务院国资委统计，截至2020年3月，中央企业2015 年以来共投入和引进各类帮扶资金206亿元。据央视新闻报道，仅2019年，东部地区投入财政援助资金229亿元，动员社会捐助物款65亿元，帮助销售贫困地区农特产品483亿元，中央单位向定点扶贫县直接投入帮扶资金67亿元，引进帮扶资金63亿元，帮助贫困地区销售农特产品154亿元。东西部协作和定点扶贫全力以赴投入脱贫攻坚，不仅直接投入资金帮助贫困地区发展，而且立足自身的优势通过各种方式打通贫困地区农产品销售“最后一公里”。

以产业基金扶贫为例，国投创益产业基金管理有限公司（简称国投创益）通过支持贫困地区企业促进贫困地区发展。国投创益是以管理国家民生类基金为主的基金管理人，目前主要管理贫困地区产业发展基金和中央企业贫困地区产业投资基金两只国家级产业扶贫基金。国投创益通过对龙头企业进行投融资，吸引龙头企业在贫困地区发展产业，提高贫困地区产业开放程度，着力构建企业与贫困地区共赢的发展模式，增强企业发展能力和贫困地区内生发展动力。截至2020 年底，国投创益共在贫困地区投资160余个项目，投资金额超340亿元，首期资金已完成全部投资。投资项目涉及全国 27个省（区、市）、159个市（地、州、盟）、349个县（市、区、旗），投资覆盖了全部14个集中连片特困地区，其中，在“三区三州”等深度贫困地区投资决策项目71个，金额120亿元。引导撬动社会资本2 800亿元；已投项目将直接或间接带动63万人就业，每年为就业人口提供收53亿元、为地方政府提供税收39亿元。

三

基层治理

作为扶贫政策的基层实施单位，贫困村经济社会发展相对滞后，部分村两委干部缺乏高效扶贫治理能力，出现了一批基层组织软弱涣散的贫困村。为了打通脱贫攻坚“最后一公里”，驻村帮扶制度应运而生。根据《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，县级党委和政府根据贫困村的实际情况选派驻村工作队和第一书记，把精准扶贫、精准脱贫成效作为驻村工作队和第一书记的考核依据。同时严格管理，要求每个驻村工作队一般不少于 3 人，每期驻村时间不少于 2 年。干部驻村期间不承担原单位工作，党员组织关系转接到所驻贫困村，确保全身心专职驻村帮扶。脱贫攻坚期内，即便贫困村退出的，驻村工作队也不得撤离，脱贫不脱政策，坚决防范返贫，确保脱贫攻坚质量。

除了驻村工作队制度以外，为了让贫困户更好地知晓和享受扶贫政策，国家还为建档立卡户选派了帮扶责任人，全国建档立卡户基本实现了帮扶责任人全覆盖。帮扶责任人职责主要包括：一是落实入户联系和动态管理要求，准确了解帮扶对象家庭情况，填好帮扶手册，做到“人清、事清、财清”。二是落实“两不愁三保障”相关要求，介绍好相关政策，协助核查就学状态、劝学返学工作，帮助贫困户看病及报销，帮助搞好危改申请、鉴定、实施和验收工作。三是落实贫困户增收和脱贫户巩固提升要求，结合实际情况，帮助贫困户搞产业，帮助促进有劳动能力的贫困人口稳定就业，提升贫困户发展的内生动力；脱贫后帮扶不脱钩，帮助脱贫户做到有稳定收入，不返贫。帮扶责任人制度的建立不仅让在城市工作的干部深入基层，充分了解基层状况，培养了大批优秀干部，而且发扬了党员干部吃苦耐劳的精神，改善了干群关系。

四

监督考核

1. 监督机制

监督考核是脱贫攻坚组织体系的特色，有效保障了脱贫攻坚的顺利进行。监督机制包括三类：督查巡查、民主监督和社会监督。

督查巡查是党内监督的重要形式，督查工作坚持目标导向，重点在于推动工作落实。督查工作包括综合督查和专项督查，督查的重点内容包括脱贫攻坚责任落实情况，专项规划和重大政策措施落实情况，减贫任务完成情况以及特困群体脱贫情况，精准识别、精准退出情况，行业扶贫、专项扶贫、东西部扶贫协作、定点扶贫、重点扶贫项目实施、财政涉农资金整合等情况。巡查工作坚持问题导向，重点在于解决突出问题。巡查的重点问题有：干部在落实脱贫攻坚目标任务方面存在失职渎职，不作为、假作为、慢作为，贪占挪用扶贫资金，违规安排扶贫项目，贫困识别、退出严重失实，弄虚作假搞“数字脱贫”，以及违反贫困县党政正职领导稳定纪律要求和贫困县约束机制等。

民主监督是中国特色社会主义民主政治的重要形式之一，主要是各民主党派对8个全国贫困人口多、贫困发生率高的中西部地区开展监督：民革中央对口贵州，民盟中央对口河南，民建中央对口广西，民进中央对口湖南，农工党中央对口云南，致公党中央对口四川，九三学社中央对口陕西，台盟中央对口甘肃。民主监督的内容包括贫困人口精准识别情况、贫困人口精准脱贫情况、贫困县摘帽情况、落实脱贫攻坚责任制情况、重大政策措施执行情况、扶贫资金项目管理使用情况等。民主监督有效发挥了民主党派参政议政的功能，各民主党派立足于在智力、人才、经验、渠道方面的优势，充分发挥专家学者的作用，有效助力了贫困地区的脱贫攻坚工作。

社会监督主要是媒体、个人和社会其他力量对脱贫攻坚的监督，主要是通过脱贫攻坚重大政策公示公告制度、信访监督以及新闻媒体监督三个渠道来进行。比如，脱贫攻坚重大政策公示公告制度让人民群众充分了解到涉及自身利益的政府各项决策，有问题可以随时反映，保障了信息知晓率的高覆盖。2017年，《国务院扶贫办信访工作办法（试行）》明确机关各司、机关党委（人事司）轮流负责信访接待工作。国务院扶贫办信访渠道主要包括党中央国务院等领导同志交办、国家信访局等部门转办、主任信箱、举报电话、群众来信来访等。这些渠道有效扩展和畅通了群众监督的渠道。

2. 考核机制

考核机制是以目标为导向，考查脱贫攻坚目标是否完成以及成效如何的机制。总的来看，脱贫攻坚考核机制引入了很多社会力量，有利于推动地方脱贫攻坚工作的落实和完善。一是省级党委和政府扶贫开发工作成效考核。2016—2020年，该考核每年一次，由国务院扶贫开发领导小组组织进行，考核内容主要涉及精准识别、精准帮扶、扶贫资金管理等内容。脱贫攻坚以来，省级党委和政府扶贫开发工作成效考核是推动工作的重要方式。二是东西部扶贫协作考核，考核对象包括东部地区和西部地区，考核内容都是组织领导、人才支援、资金支持、产业合作、劳务协作、携手奔小康等六个方面的内容，但是东部地区主要有22项指标，西部地区只有14项指标。三是中央单位定点扶贫工作考核，主要是对定点扶贫事业单位和央企进行考核，考核内容主要涉及帮扶成效、组织领导、选派干部、督促检查、基层满意情况、工作创新等六大内容11项指标。四是贫困县退出专项评估检查，该考核以第三方评估的方式进行。评估检查的主要内容指标包括综合贫困发生率，脱贫人口错退率、贫困人口漏评率和群众认可度，还包括脱贫攻坚部署、重大政策措施落实、基础设施和公共服务改善、后续帮扶计划及巩固提升工作安排情况等。2018年之前退出的贫困县，由国务院扶贫办组织进行检查，2018 年省负总责后，由省扶贫办组织专项评估检查，中央对贫困县退出进行抽查。

本书目录

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01

02

03

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了解中国未来的减贫之路

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