桂梦美：未成年人犯罪检察案件集中管辖模式研究 | 河南社会科学202009

　　2019年1月3日，国务院新闻办公室在以“最高检改革内设机构全面履行法律监督职能”为主题的新闻发布会上公布最高人民检察院按照新的职能和办案机制正式运行，十个内设检察厅进入公众视野，其中第九检察厅即未成年人案件检察厅特别引人瞩目。未成年人违法犯罪是我国的社会痛点问题，各界人士高度关注未成年人犯罪的司法保护模式。2019年12月最高人民检察院修订的《人民检察院刑事诉讼规则》四百五十七条规定：“人民检察院办理未成年人刑事案件，应当贯彻‘教育、感化、挽救’方针和‘教育为主、惩罚为辅’的原则，坚持优先保护、特殊保护、双向保护……”未成年人犯罪检察（以下简称“未检”）工作是人民检察院的一项独立的业务类型，创设最适宜未成年人司法保护属性的工作模式，其重心就是把审查逮捕、审查起诉、法律监督、犯罪预防、社会支持等融为一体，构建对未成年人全面、系统的集中管辖司法保护模式。

　　2013年12月最高人民检察院修订的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，要求“未检”工作实行集中管辖模式，即设立集中的专门机构，省级、地市级检察院和“未检”案件较多的基层检察院开设独立的未成年人刑事检察部门；地市级检察院视案件情况可以指定某基层检察院设立独立的“未检”部门，统一办理地市辖区内的犯罪案件；条件暂不具备的检察院也应当成立专门办案组或者指定专人办理“未检”案件。创设秉承客观公正立场之“未检”工作集中管辖模式，促进涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝衔接，以最少的诉讼投入来获取最大的诉讼效益并顺应司法体制改革的正确方向，努力提升“未检”工作专业化、规范化、社会化水平，进而实现对未成年人全面、综合司法保护的新突破。2019年2月最高人民检察院发布的《2018—2022年检察改革工作规划》指出，以全面、综合司法保护为导向，规范“捕、诉、监、防”一体化集中办案工作机制。2019年《最高人民检察院工作报告》则进一步强调用心做好“未检”工作，构建中国特色的少年司法检察集中管辖工作模式。因此，研究“未检”工作集中管辖模式的本体表述、逻辑基础与图景写成等，对深化司法体制改革与完善检察制度具有重要意义。

　　集中管辖并不是我国刑事诉讼管辖制度的法定概念和种类，它出现的时间不长，却成为司法改革特别是审判管辖模式演进中的热点词语。2012年最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《2012年刑诉法解释》）第三百九十三条明确规定，在必要时中级人民法院可以在自己的司法管辖区内指定若干基层人民法院集中管辖初审涉外刑事案件，也可以根据《刑事诉讼法》二十三条的规定审理基层人民法院管辖的初审涉外刑事案件。因此，集中管辖是指“有关法院为了优化司法资源配置、改善司法环境、增强司法统一性、提高审判质量而探索实行的一种新的案件管辖办法，核心内容是将通常应由不同法院管辖审理的某类案件交由若干特定的法院集中管辖和审理，具体表现为一部分法院管辖权的缩小和另一部分法院管辖权的扩大”。可以说，集中管辖是指定管辖的制度产品。

　　目前，实行集中管辖模式主要是在审判阶段。最高人民法院决定实行集中管辖的案件主要包括涉外民商事案件、部分知识产权案件、涉及金融商事案件、海事案件等。对于刑事案件，主要是地方司法改革中针对未成年人犯罪案件、环保案件、涉台案件以及外国人犯罪案件等实行集中式审判管辖。例如，关于未成年人犯罪案件，2006年安徽省规定指定地级市下辖某一区县法院集中管辖；2010年上海市出台未成年人犯罪案件由长宁、闵行等5个区法院实行集中管辖的规定；针对环境污染犯罪问题，2007年贵州省贵阳市法院设置专门环境保护法庭；关于与台湾地区有关的案件，由厦门市海沧区统一行使集中管辖权。另外，2013年最高人民法院等部门、单位联合发布《关于外国人犯罪案件管辖问题的通知》，规定对于外国人犯罪可以指定由辖区内某一法院集中审判管辖。由此，我们发现，集中管辖最初主要是以法院审判管辖为主的司法改革的结果。

　　（一）集中管辖的通常理解

　　刑事诉讼理论认为，侦查、起诉等审前阶段服务于审判程序。由于程序性管辖权系属审判权，故许多国家的刑事诉讼法只规定了法院的审判管辖制度。关于集中管辖，立法中没有规定，而司法实践中的法院审判程序却存在民事集中管辖、刑事集中管辖与行政集中管辖之事实。就案件类别而言，集中管辖模式主要应用于金融、知识产权、涉外、未成年人犯罪等案件领域。通常认为，刑事集中管辖是指针对某类犯罪案件，由上级法院统一指定辖区内某法院集中审判管辖。实行集中管辖，使案件类型与司法资源得到集中配置，有利于增强判决的统一性、提高诉讼效率。理论上，如海事、军事法院等专门法院的设置，可以理解为审判集中管辖最为典型的模式。国外设立的跨区域法院（如美国联邦地区法院）实质上就是一种集中管辖模式的体现。

　　就我国《刑事诉讼法》规定的法定管辖制度而言，集中管辖模式就是对法定管辖权进行重新调整的结果。集中管辖模式的出现必然会带来部分法院管辖权限缩而使得其他法院管辖权范围扩张，其属性在于管辖跨地区性，即集中管辖法院对于本来不属于自己管辖区域内的案件行使了因指定而获得的管辖权。当然，集中管辖过程中往往存在提级管辖的情形。集中管辖模式的设立依据有两种情形：一是被指定集中管辖法院的管辖权来自司法解释或司法文件的授权，如涉外民商事案件、知识产权案件是通过最高人民法院的司法文件授权而确定集中管辖法院的。二是指定个案集中管辖法院。这种模式比较常用，形式上符合法律规定，此时由上级法院通过指定管辖，将案件指定给已经确定的法院集中管辖。该方式的理论根据在于指定管辖实质上是法定管辖的变通，即对地区管辖进行了裁定管辖（变通管辖）。审判集中管辖的成功实践为“未检”工作集中管辖模式生成提供了范本和正当性。2019年《人民检察院刑事诉讼规则》二十二条首次明确规定，对于“需要集中管辖的特定类型的案件”，上级人民检察院可以指定管辖。

　　（二）集中管辖的性质辨析

　　根据实践中集中管辖的运行情况以及司法改革的动机可见，集中管辖实质上就是指定管辖的制度产品，是指定管辖后的一种管辖变更方式。集中管辖在形式上好像符合《刑事诉讼法》以及司法解释中的有关规定，然而执行集中管辖可能会导致法定管辖制度功能紊乱。为了避免由行政权决定案件由何人审判及影响审判结果，现代国家的法律都要求管辖制度法定性，即法律应当事先规定案件的管辖权限，避免事后决定管辖。为此，德国、意大利等在其刑事诉讼法中均事先规定法定法官制度，其宗旨在于保障当事人的程序性权利。理论上，任何管辖制度均应当被立法者在个案发生之前制定出具有普遍性、抽象性的法律规则，以便在案件发生后赋予法院审判管辖的具体权属。“法院审理权的分配不被外界所操纵，应为宪法原则并必须被遵守。”所以，法定管辖制度必须是刑事诉讼管辖制度的核心，只有存在特定情形时，有管辖权的法院因“不宜”或者“不能”管辖，才能发生事后裁定管辖，即因指定管辖而出现变更管辖。如果把管辖权视为审判权，那么实施集中管辖，就是上级法院对下级法院的审判管辖权进行了直接干涉，使下级法院失去应有的管辖权。

　　指定管辖属于裁定管辖，对于管辖界限模糊或者因案件的特殊性导致不能按照管辖范围进行管辖时，上级法院可以裁定的方式来指定相应的法院进行案件审理。国外法律规定指定管辖的形式各不相同，如德国和日本用“裁定”、韩国使用“决定”。无论何种方式，对于指定管辖只是适用于某一个案件的规定是一致的。即使管辖权明确，由于受到法定管辖制度的约束，指定管辖只能是基于更为公正的处理而对个案管辖权的一种调整。当然，类案是由具有相似属性的两个以上的个案构成的，集中管辖类案可以使用“一案一指”的方式来实现集中管辖的目的。我们认为，没有必要对所有的诉讼行为都规定有“程式”之形式要求。如果集中管辖的“程式”是法律规定的要件行为则不得不遵守，倘若仅为抽象性规定，“程式”诉讼行为则不足以影响集中管辖的效力。事实上，国外很多法律规定，对于某类案件集中管辖权的确定需要法律明确授权。如对于恐怖袭击案件，《法国刑事诉讼法》明确规定由巴黎大审法院集中管辖。法国学者认为，这是基于法国地域管辖之上的例外规定。我国刑事诉讼集中管辖的案件有两种类型：一种是基于纯身份的类案，如外国人犯罪案件；另一种是权利保护型的类案，如知识产权、环保以及未成年人犯罪案件。前一种类型因涉及我国与外国的政治关系，需要谨慎对待，集中管辖模式能够实现特定目的。后一种类型属于对特殊权利的保护，采用集中管辖更有利于案件的公平审理和法律标准的统一适用。理论界对我国司法实践中存在的多种法律统一适用机制进行了说明，集中管辖模式的使用越来越多，被视为司法程序标准统一适用于实践机制的体现。

　　（三）集中管辖的正向作用

　　创设和实施集中管辖模式具有现实性，其正向作用有：一是使司法资源得到重新优化配置。集中管辖的目的是将某类案件交给审判优势比较强的法院进行管辖，从而实现司法资源的重新优化配置。如最高人民法院规定对涉外民商事案件采取集中管辖制度，认为这是“优化案件管辖，充分发挥审判效能所作出的一项重要决策”。二是有益于司法环境改善和司法公信力提升。集中管辖属于一种跨地区管辖，能够很好地消除地方保护主义的影响以及隔断地方行政权对法院审判的干扰，更益于司法公平正义的实现。三是有利于同案同判的裁判标准获得统一。集中管辖将同类案件集中在同一法院审判，其判决结果必然会更加统一。实践中因为被不同的法院审理，同类案件可能会被作出不同甚至相反的裁判结果，故提升裁判标准统一性尤为必要。如2008年浙江省高级人民法院出台《关于资金链断裂引发企业债务重大案件的集中管辖的通知》，其目的在于“平等保护当事人的合法权益，统一司法尺度”。四是有利于培育和建设专业司法队伍。集中管辖中的类案一般属于专业性很强的案件，需要专业知识素养高以及生活知识、社会阅历丰富的司法人员来办理。“现代法律制度的变迁以及法官基于专业知识素养的培育，并将社会知识、生活知识比较理性地提升为一种法律思维，使得法官的知识得到更好完善。”实行集中管辖，有益于司法队伍的培育和建设。同理，“未检”工作集中管辖模式的创设亦具有上述相同现实性和重要意义。

　　（四）指定管辖的实践范畴

　　集中管辖属于指定管辖制度产品的范畴，有必要对指定管辖制度的适用基础进行说明。指定管辖一般只是作为例外情形而适用，作为管辖确定性原则的重要补充与辅助，其适用会发生法定管辖权的转移。实践中，指定管辖已被广泛使用，特别是在高官职务犯罪案件中甚至出现被过分滥用的情形。我们应当准确定位指定管辖制度的功能与价值，努力谦抑适用，防止法定管辖权遭到侵扰。对于个（类）案实行集中管辖，打破了地域管辖或者级别管辖原有确定性，其正当性曾经遭到学界质疑。有学者认为，在一定区域范围内把某类案件搁置在某一法院集中审判管辖甚至出现提级管辖，违反了法定管辖制度，与指定管辖相比存在很大的差异。所有的法律解释都必须服务于法律规定本身的目的。对指定管辖的解释，对个案或者类案适用，彰显了对法定管辖制度本身的补充或者纠正功能。将上级法院指定类案集中管辖权，理解为指定管辖或者指定管辖的制度产品，则属于对法律解释的正确认识。其实，确立集中管辖旨在整合类案的司法资源，增强类案的统一适用标准，提高办案质量。考虑到案件的复杂性以及保证对个（类）案的公正审理，《2012年刑诉法解释》亦明确规定通过指定管辖的方法来解决法院间司法能力的差异问题。对于并案管辖，因管辖权规则与适用情形不同，其管辖权争议不得通过指定管辖方式予以解决。

　　（五）检察产品的时代要求

　　以检察机关精细化管理的新理念为视角，“检察机关实现全面精细化管理，就是运用各种现代管理手段，在对检察机关内部结构进行科学分析的基础上打破原有层级管理的界限，依据职能不同对检察机关部门进行科学的划分，充分发挥专业部门的职能优势，以实现检察机关管理水平整体提高、核心能力不断增强和优质检察产品更多的目的”。张军检察长提出：“为人民群众提供更好、更优、更实在的法治产品、检察产品，是检察机关必须回答的时代课题。”基于“未检”案件的特殊性以及以帮助教育和预防重新犯罪为目的，集中管辖一体化模式是精细化管理新理念的时代最强音。对检察机关部门进行科学划分，确立“未检”案件集中管辖职能，专设“未检”部门以发挥专业优势，创新集中管辖模式，力求未成年人刑事案件的办理更细致、管理更规范、相关检察产品更优质。

　　健全社会公平正义的法治保障，需要进一步深化司法体制综合配套改革、完善检察制度以及全面落实司法责任制。“未检”工作坚持优先保护、特殊保护、双向保护，以帮助教育和预防重新犯罪为目的。“未检”工作集中管辖模式的生成要素主要包含“国家亲权”思想、儿童最佳利益原则、程序正义理论、诉讼经济因素、属人管辖原则等逻辑基础。

　　（一）“国家亲权”思想

　　W. L.斯科特指出：“家长的亲权是神圣的，不应当受到干涉。但是它也可能由于滥用而被剥夺。每个少年儿童应有公平的机会成长为诚实、高尚的公民，他们的这种权利高于家长的亲权。”“国家亲权”思想是指国家是所有公民的保护者，可以代替父母对公民予以保护。“国家亲权”思想源自拉丁语“parens patriae”，1838年在美国宾夕法尼亚州的判例中首次出现。这一思想对各国少年法的制定产生了深远的影响，如美国的《全美检察准则》（National Prosecution Standards）就是基于“国家亲权”思想而设计少年检察制度的。我国检察机关作为国家的法律监督机关，在少年罪错的处理中或代表国家行使公诉职能，或对整个少年司法活动履行法律监督职责。立足于“国家亲权”思想，人民检察院对罪错少年进行司法保护与集中管辖，体现了国家、社会利益与罪错少年个人利益的统一。

　　（二）儿童最佳利益原则

　　儿童最佳利益原则是未成年人刑事司法活动的重要理论根据。参照法国学者马克·安塞尔的新防卫思想，对儿童利益的保护应建立一个全新的刑事政策体系，旨在消解报复性惩罚并平衡儿童利益和防卫社会之间的关系。儿童最佳利益原则已被国际公约确认，并体现在各国的法律规定和司法实践中。建构独立的未成年人案件集中管辖制度有助于保护未成年人的最佳利益，未成年人司法保护实践的正当性亦在于此。2013年最高人民检察院修订的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》二条强调：“在严格遵守法律规定的前提下，按照最有利于未成年人和适合未成年人身心特点的方式进行，充分保障未成年人合法利益。”该文件回应了儿童最佳利益原则的要求，是新时代防卫运动背景下优先保护未成年人利益的重要体现。

　　（三）程序正义理论

　　为防止检察权滥用，近现代不论是大陆法系国家还是英美法系国家，都在其刑事司法中建立了权力制约程序机制。美国学者萨默斯认为：“制约程序机制应当包括10项基本内容：程序参与性、程序正统性、程序和平性、人道性及尊重个人的尊严、保护个人隐私、协议性、程序公平性、程序法治、程序理性、及时性和终结性。”但是，“少年司法保护原则多以非公开的职权主义模式进行，这种为了保护少年权利而使在法庭受审之少年处于无权的做法，能否真正保护少年一直存在争议”。基于对罪错少年特殊保护的目的，不论给予其教育处分、保护处分抑或刑事处分，检察权集中介入少年犯罪案件行使裁量权，以附条件不起诉或不起诉结案，还是将案件起诉到法院，均应遵循严格正当的程序而不得滥用权力，“未检”工作集中管辖模式的正当性显然离不开程序正义理论。

　　（四）诉讼经济因素

　　“人类任何活动无不是受经济性原则支配，意图以最小的支出获得最大效果并达到资源的最优配置。”西方学者认为，法律价值除秩序、公平、自由之外，还包括实用性和效益性。一般认为，诉讼经济的基本要素包括诉讼成本、诉讼周期、程序的繁简、裁判的质量等。波斯纳曾经说过，正义的第二种含义就是经济效益。刑事诉讼制度的目的并非只是惩罚犯罪和保障基本人权，其程序运行中还应当遵循诉讼效益原则。刑事诉讼经济原则是指行使管辖权的有关司法机关以及其他诉讼主体，应尽量以最少的人、财、物与时间等成本投入刑事诉讼，并以实现司法公正为其基本价值追求。“未检”工作集中管辖模式不仅与西方国家的“接近正义运动”（即以意大利法学家卡佩莱蒂为代表提出的“各国政府有义务保护当事人集中地、有效地接近正义运动”）密切关联，而且与美国学者主张的社会“回应型法”（即司法集中模式所蕴含的实质正义与诉讼经济的价值诉求）有相通之处。

　　（五）属人管辖原则

　　集中管辖模式的生成是刑事诉讼管辖制度设计与运行规律的时代召唤。作为属地管辖的例外情形，属人管辖是根据受追诉主体的身份而确定审判法院。实践中，采用属人管辖原则进行审理的案件比较常见。如《法国刑事诉讼法》专设最高特别法庭，专司总统犯下的叛国罪，即只有总统才能被最高特别法庭专属管辖。理论上，因主体身份的特殊性而确定管辖法院并不违背宪法。事实上，因为主体身份而实行专门法院集中管辖的模式在我国法律或规范性法律文件中已有明确规定。如对于军人犯罪，《刑事诉讼法》规定由军事法院管辖。再如针对未成年人犯罪案件，2007年山东省出台《山东省法院少年法庭工作规划》，要求对未成年人犯罪案件实行集中管辖，实质上确立了未成年人身份的属人管辖原则。对于职务犯罪案件，特别是高官腐败犯罪案件，在我国实行属人管辖原则是必要的、可行的。

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