秦天宝：中国履行《生物多样性公约》的过程及面临的挑战 | 武汉大学学报（哲学社会科学版）202101

【作者】秦天宝（法学博士，武汉大学环境法研究所教授、博士生导师）

【来源】北大法宝法学期刊库《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2021年第1期（文末附本期期刊法学要目）。本文为摘编版，全文请登录北大法宝法学期刊库查阅。

　　传统思维中经常将意愿和能力作为衡量一国履约的标准。中国的履约态度和角色的转变很难通过传统的履约分析框架予以解释。首先，“履约意愿+履约能力”的评价标准过于简单。意愿即缔约主体甘愿接受包含相关义务的条约的束缚，之所以甘愿接受束缚通常缘于缔约主体能够以此获取更多的利益，无论是现实的还是潜在的，也无论这种利益将以何种方式实现。现实中的情况则更为复杂。其次，“意愿”与“能力”的高度概括性导致其无法彰显可能影响履约行为的各种要素的动态变化。最后，“履约意愿”与“履约能力”在大多数情况下呈现出一种相互促进、相互成就的关系，强行将二者分开讨论既不现实也不科学。

　　为了解决传统分析框架的诸多问题，本文拟提出一个新的分析框架，以期能够把时间性的纵向维度和阶段性的横向维度相结合，以分析一国履约的情势，特别是其在履约过程中的角色转变。新的分析框架所包含的要素有：发展理念和模式，国家环境利益认知，经济和科技水平，以及全球环境治理态度。履约分析框架更新后将主要呈现三个方面的理论优势：首先，本框架的分析要素相对多元化，将传统分析范式中的“意愿”与“能力”进行拆解，并细化为更加周延且具体的要素。其中发展理念是履约意愿的深层来源；国家环境利益认知是履约意愿的现实驱动因素。反映经济与科技的发展水平的要素是对履约能力的进一步深化。全球环境治理态度则是国家履约与国际环境共同作用的结果，旨在拓展履约评估视角，对“意愿+能力”二元框架下的国内评估的局限性做出修正与完善。其次，本框架以国家的发展理念与发展模式作为分析的基础背景，以一种动态的观察方式审视国家的履约行为。动态性的视角不仅更贴合持续变化的国情，还能提升评估结论的科学性。最后，本框架下的各要素都具有相对自成一体的叙述语境，同时彼此又存在有机关联。发展理念与模式具有基础性地位，一定程度上决定了各种社会指标之间的关系以及资源配给方式。其中，通过对发展理念的总结与提炼，可以形成对某一时期的主流环境利益的认知；而发展模式则制约着与环境、生物多样性保护相关的经济与科技投入；全球环境治理态度属于发展理念与模式的延伸，是国内发展理念国际化的过程。环境利益认知、经济科技水平和全球治理态度之间的关系，则呈现出一种纵深发展的递进式关联：环境利益认知层次的提升刺激着经济与科技投入，在治理能力不断提升之后，方能实现国际层面的价值输出。

　　在新的分析框架之下，中国在履行《生物多样性公约》过程中呈现出追随者、参与者和贡献者三种角色定位。（一）1992-2000年：作为追随者的履约阶段。第一，发展理念和模式方面。可持续发展理念已被引入中国，并且成为一项国家战略得到高度肯定。然而，尚未对中国的社会实践造成显著影响。第二，国家环境利益认知方面。此阶段的国内环境政策侧重于污染防治领域，但是多部新制定和修改的环境资源法律法规和行政规章均在一定程度上涉及对生物多样性的保护。现有立法呈现出明显的分散性和碎片化特征。第三，经济科技水平方面。在“八五”和“九五”期间，中国环境保护领域的资金投入在GDP中的比重逐步提升。国家开展了诸多旨在对履行《生物多样性公约》进行支持的研究。第四，全球环境治理态度方面。中国早期对于全球环境治理的态度相对保守被动，实行以外促内的政策，主要采取接受国际援助和借鉴国外经验等方式，带有明显的事后应对性和临时性特征。中国对参与国际合作有着较高的主动性，但是参与的方式及能力还缺乏全方位的支持。（二）2000-2012年：作为参与者的履约阶段。第一，发展理念和模式方面。中国结合自身发展国情和国际上可持续发展理念，于2003年提出了中国化的可持续发展战略——科学发展观。无论是宏观层面的国家战略，还是相对微观层面的领域战略，都已经继承了可持续发展理念，使得中国的生物多样性保护拥有良好的大环境。第二，国家环境利益认知方面。生物多样性保护逐渐受到了国家的重视，政府出台了专门的行动计划。第三，经济科技水平方面。在这一时期，中国的经济发展承袭了，环境保护也能够得到更加充裕的资金支持。国家首次将“211环境保护”科目纳入政府收支分类体系。确立了“重点研究生物多样性保护技术和国家履约对策”的目标。全球环境治理态度方面。国务院于成立了“生物物种资源保护与管理部际联席会议制度”，同时建立了“中国生物多样性保护国家委员会”，标志着中国生物多样性保护机构从原来低级别、临时性的机构转变成高级别、常设性的部门。中国采取了多边、双边和南南等多种合作形式来促进生物多样性保护进程。（三）2012年至今：作为贡献者的履约阶段。第一，发展理念和模式方面。中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局进行统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地，环境战略政策改革进入加速期。生物多样性保护不仅是生态文明建设的重要内容，而且也是推进其发展的重要举措。生物多样性作为一个内部相互联系的有机整体和生态系统，与“山水林田湖草是生命共同体”所体现的整体系统观相契合，同时，中国履行《生物多样性公约》的举措也符合共赢全球观的核心要求。第二，国家环境利益认知方面。国务院出台的社会发展规划和生态环境保护规划对生物多样性保护的规定经历了从无到有、从原则到具体的发展过程。第三，经济科技水平方面。中国对生物多样性保护的经济支持除了国家重点生态功能区转移支付的直接资金投入外，还包括制定和完善生态补偿和生态损害赔偿两大重要制度。利用网络科技的高度发展对生物多样性进行摸底调查，运用先进技术手段进行生物多样性监测，运用生物技术的发展对生物多样性各领域进行保护。第四，全球环境治理态度方面。随着履约机制的不断完善、机构职能分工的不断明晰，中国生物多样性履约机制在中央层面实现了从决策到执行的良好衔接。地方保护机制也在逐步建立与完善。生物多样性保护的全球治理中，中国外交政策也在发生外向型的转变。中国不仅参加该公约的缔约方大会、相关议定书会议、附属执行机构会议和预备会议等多类型会议，而且在生物安全、遗传资源获取和惠益分享、资讯交换机制、传统知识产权、外来入侵物种、土地、森林、山脉、内陆水等领域建立合作。中国借助COP15的契机，在更深层次上推动国内、国际的合作。

　　中国未来履约之路还很漫长，依旧需要面对与国内经济建设和其他生态环境问题的博弈，以及增强把握国际议题的能力等诸多挑战。（一）发展理念与模式的挑战：社会惯性短期内难以克服。经济发展与环保之间张力的缓和需要一个较长的过程，经济与环保冲突的惯性仍然存在。绿色发展模式被正式提出，旨在在加强环境治理的基础上推动经济发展，从而实现经济又好又快发展。不过，两者的磨合难以一蹴而就。同时，地方政府还未实现生态环境保护与经济发展和政治建设的有机结合。地方政府仍旧未能利用环境保护推动经济发展，尚未重视环境保护的重要政治意义。（二）国家环境利益认知的挑战：生物多样性保护主流化进程仍需推进。长久以来中国对生态环境，特别是对大气环境、水环境、固体废弃物等比较重视，但对生物多样性保护则关注不足，治理投入的比重也相对较低。与大气、水和土壤等治理相比，生物多样性保护效果呈现出时间周期更长、形式更加隐蔽的特点。（三）经济与科技水平的挑战：环保投入还应不断增加。在未来一段时间内，继续沿袭传统经济发展模式将进一步累积更加高昂的治理成本和环境问题，相应的，需要更多资金投入以应对水涨船高的治理成本。现有经济发展水平仍旧制约着生物多样性保护力度，二者的协调还有待进一步探索。（四）全球环境治理态度的挑战：国际议程设置的能力尚属薄弱。目前中国在议题设置和引领谈判进程的能力方面仍存在短板。其一，中国提出的人类命运共同体理念目前尚无明确的定义，也尚未成为国际社会在全球治理时的公认理念。其二，作为COP15的东道国，中国尚未对“2020年后生物多样性框架”提出“中国方案”。

　　本文提出的国家履约分析与评价框架不仅适用于分析中国对《生物多样性公约》的履约进程，同样具有一定的迁移价值。一方面，对于中国履行环境保护与发展相关的其他领域的国际条约而言，由于依赖的是同质的评价要素，因此也可通过前述框架进行考察。另一方面，对于和中国国情具有共同特征的发展中国家，本文提出的框架亦具有阐释意义。虽然各国所面临的主要环境问题或许不尽相同，但是它们的履约进程却遵循着一般性的规律。