吕忠梅：论环境法典的“行政领域立法”属性

作者 | 吕忠梅，中国法学会副会长

中国法学会环境资源法学研究会会长

来源 | 北大法宝法学期刊库

一、问题的提出

二、环境法典属性之缘

三、环境法典属性之核

四、环境法典属性之辨

　　2021年全国人大常委会立法工作计划提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作，”将环境法典归于“行政立法领域的法典编纂”。在明确环境法典不同于民法典的私法属性的同时，也带来了新的问题：一方面，理论上的环境法具有跨学科、跨部门特征，是典型的“第三法域”，无法完全归属于传统的部门法。另一方面，在《中国特色社会主义法律体系》白皮书中，与环境保护相关立法主要存在于行政法、经济法两个法律部门中，民商法、社会法、诉讼法等法律部门中也有一些内容。尤其是在可能同时启动环境法典、行政基本法典编纂时，如何处理两者之间的关系或者以何种理论来缓解两者之间的张力，也成为更加迫切的问题。这使得如何理解环境法典的“行政立法领域”基本属性，成为环境法典编纂的“破题”之问。如何认识和体现“行政立法领域”基本属性，则是环境法典编纂成败的关键。回答好这些问题，是环境法典编纂研究的基本目标。

　　在环境法学理论研究和立法实践中，编纂环境法典并不是中国进入新时代才提出的课题。早在上个世纪七十年代，中国环境立法起步之初，立法机关就提出了先制定环境保护基本法，然后制定单行法的体系化构想。九十年代初，学者们明确提出制定环境法典的主张。但当时对环境保护的认识主要限于“防治污染和其他公害”，进而将新设立的环境保护行政部门职责定位于此。国家进行了几轮机构改革，环境保护部门的地位不断提升，但并未改变环保部门与资源部门分设且分工的格局。因此，环境保护行政部门提出的相关法律草案主要集中于污染防治，而自然资源管理行政部门提出的相关法律草案主要内容是资源确权及开发利用管理，最初很少涉及甚至没有资源保护的内容，逐渐走上了污染防治与资源开发利用和保护分别立法的道路。

　　2011年，吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第四次会议上宣布：“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”《中国特色社会主义法律体系》白皮书载明，截止到2011年8月底，我国现行有效法律240件，与环境保护有关的法律，分别归于行政法、经济法两个部门。大致上看，《环境保护法》及污染防治类立法放在行政法部门，这类立法以“保护环境”为单一目标；资源利用和保护类立法则放在经济法部门，这类立法以“确定资源权属和促进开发利用”为主、以“资源保护”为辅，典型如《野生动物保护法》也只保护“三有”动物。在理论上，环境法与资源法也有不同旨趣，环境法内部则存在部门法、领域法的性质争论。

　　2012年，《环境保护法》的新一轮修订之际，党的十八大报告将生态文明建设提升到“五位一体”战略高度，有学者从加强生态文明建设、提升国家法律衔接性的高度提出按照环境法典总则思路修改《环境保护法》的建议。新修订的《环境保护法》虽然按照编纂法典总则的方式进行，但专门增加了生态环境保护内容来体现生态文明理念，规定生态红线、生态补偿等基于环境承载能力的绿色发展制度，更明确了《环境保护法》的环境保护领域综合法地位，标志着中国对环境法属性“从污染防治——可持续发展”的认识飞跃。

　　中国进入新时代，加强生态文明建设成为全面建设中国特色社会主义现代化强国的重要内容，生态环境保护已经大大超越了以“污染防治”为主的“小环保”，但在构建“大环保”格局的过程中出现了诸多新情况、新问题，迫切需要实现从事理到法理的转变。但是，将环境法典纳入“行政立法领域法典编纂”的立法计划，在把环境法典与行政基本法典并列的同时，并未明确“行政立法领域”的涵义。而从中国生态文明建设的法治要求看，无论学科意义上的部门法还是立法体系意义上的法律部门，都难以解释环境法典的“行政领域立法”属性，必须通过理论创新为环境法典编纂提供基础支撑。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在党和国家工作的突出位置，从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有。推动“我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。”在中国迈向社会主义现代化强国的新征程上，必须充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,以“最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”，这既是环境法典编纂研究启动的时代背景，也是必须进一步明确环境法典性质的根本原因。

　　（一）生态文明入宪，建设“美丽中国”新目标提出新课题

　　2018年通过的《宪法修正案》，对《宪法》序言第七自然段进行了修改，增写“贯彻新发展理念”，增加“生态文明”“美丽”的表述,调整充实了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容，提出“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。同时，还将《宪法》第89条“国务院行使下列职权”中第六项修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，明确了国务院领导和管理生态文明建设的职责。这些修改与《宪法》第9条第二款、第22条第二款、第26条共同形成了由国家目标、国家任务、国家职责共同构成的环境宪法条款。

　　生态文明入宪，将“五位一体”总体布局明确为“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明建设协调发展”，彰显了中国特色社会主义总体布局的文明指向，使富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国建设具有了可靠的法治根基。在“五位一体”总体布局中，五大建设互为条件、相互促进，形成了内在的互动关系。作为一个有机整体，经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。习近平总书记强调：“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。”明确提出了新时代生态文明建设必须要有系统性思维、协调性方法、整体性举措的要求。适应生态文明治理系统性、整体性、协调性需求的环境法典，既不是已经宣告建成的法律体系中的法律部门，也不是行政法学意义上的部门法，而是一个全新命题。环境法必须直面这一时代课题，在环境法典编纂研究中做出回答。

　　（二）生态文明体制改革，促进环境治理体系和治理能力现代化带来新挑战

　　“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”意味着在改革必须于法有据的同时，法律也必须与时俱进。党的十八大以来，加强生态文明制度体系建设是生态文明体制改革的重要内容。近十年来，建立健全了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度、生态补偿制度、河湖长制、林长制、环境保护“党政同责”和“一岗双责”等制度，基本形成了生态文明“四梁八柱”性质的制度体系。这些在改革实践中建立的制度，迫切需要及时进行法律立、改、废、释予以保障。这既是环境法典编纂研究的现实需求，也是必须进一步明确环境法典性质的直接原因。

　　党的十九大提出到2035年基本实现社会主义现代化，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。针对“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”等问题构成对生态文明建设的最大制约，2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确要求，到2025年，“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”。表明现代环境治理体系是由多元主体、多种行为、多个环节、多类举措共同构成的复杂系统，必然涉及不同利益关系调整、不同法律手段运用、不同法律规范配置，传统的部门法理论对于建构这样一种新型治理体系，难免力有不逮。

　　十九届五中全会明确提出了“十四五”期间“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的新发展目标。“十四五”时期，生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境治理改善由量变到质变的关键时期。意味着生态文明体制改革还将继续向纵深推进，环境法治也必须按照“山水林田湖草沙系统治理”的原则，统筹协调经济社会发展与生态环境保护的关系，构筑全面保护生态环境要素、空间、功能、服务等所构成的生态系统的法治体系。但无论是将生态环境立法分列于行政法、经济法的划分方法，还是将环境法归于部门行政法的思维，都难以为各种环境要素、空间、功能、服务交织所形成的静态秩序与动态关系提供治理规则，也缺乏根据不同自然区域的社会属性及特点制定的相应规范，这对传统部门法理论提出了新挑战。只有通过创新法学理论，才能为构建适应现代环境治理体系需要的环境法典提供理论支撑。

　　（三）生态环境执法省级以下垂管，生态环境综合执法现状提供新机遇

　　经过近40多年的努力，我国生态环境领域立法工作取得显著成效，相关法律达到31件，还有100多件行政法规和1000余件地方性法规，初步形成了生态环保法律体系。这些法律的有效实施，对于建设“美丽中国”目标的实现，意义自不待言。但目前的生态环境执法现状表明，由于生态环境立法的模式以及40多年的不断修订，导致生态环境立法的“历时碎片化”与“共时碎片化”共存现象，虽然经过生态环境综合执法体制改革，但依然难以彻底改变生态环境执法质效问题，迫切需要在可持续发展价值理念指导下，整合生态环境法律制度，统一生态环境执法标准和程序，有效避免对同一环境的行为由不同法律加以规制而需要相互参照的问题，改善环境法的适用。这是环境法典编纂研究的实践需求，也是必须进一步明确环境法典性质的客观原因。

　　党的十八大以前，根据《环境保护法》规定的“统分”结合模式，原环境保护部门与“相关部门”共同执法，少的涉及20余个部门，多的涉及50余个部门，导致横向上的多头执法、交叉执法，纵向上的多层执法、重复执法。为此，生态文明体制改革的一项重要任务就是推进生态环保综合执法改革。2019年，中办、国办印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知，明确将原环境保护、国土、海洋、农业、水利、林业等6个部门工作职责进行整合，由生态环境保护综合执法队伍依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。2020年国务院办公厅印发《关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》，随后，生态环境部、农业农村部、交通运输部发布了综合行政执法事项指导目录；2021年自然资源部办公厅发布了《自然资源部行政处罚事项清单》。据统计，目前的生态环境综合执法改革涉及15部法律、22部行政法规、33部部门规章，共计248项行政执法事项，其中行政处罚事项228个、行政强制事项20个。但这并未整合所有的执法事项，还不是完整意义上的生态环境综合执法，可见生态环境保护法律的分散性、碎片化之严重。

　　值得注意的是，生态环保综合执法改革实践中，也出现了各部门根据其职责权限和对法律的理解出台目录，虽然都以国务院名义发布，但规定重复且不一致的情况同时存在。指导目录更新不及时，跟不上法律的立、改、废、释的情况，对于一些执法部门待定的执法事项尚未纳入环保督察。同时，机构改革后综合行政执法机构的主体资格，尤其是设区的市级生态环境分局、县级综合执法机构执法权的法律依据等，也还没有理顺。实际上，环境司法领域也存在同样的问题，其根源都在于立法的分散性、碎片化。实践需求为生态环境立法体系提供了新机遇。通过编纂环境法典，从源头上实现执法权限、执法事项、执法尺度统一，提升执法司法质效，是环境法有效实施的必由之路。

　　恩格斯指出，“在事物及其互相关系不是被看作固定的东西，而是被看作可变的东西的时候，它们在思想上的反映，概念，会同样发生变化和变形；它们不能被限定在僵硬的定义中，而是要在它们的历史的或逻辑的形成过程中来加以阐明。”为我们理解并把握环境法典的“行政立法”属性提供了方法论指引，即从法律概念的历史变迁和内涵丰富过程中来把握“环境行政”与“环境立法”的内核。从中国特色社会主义国家目的、国家目标、国家任务不断发展和国家治理体系不断演进的过程中，我们可以更好地把握“环境行政”与“环境立法”的本质特征和核心要义。

　　（一）成为现代国家目的的生态安全拓展国家形态和功能

　　国家目的作为国家存在的最根本理由，是证明国家存在以及管理国家的公权力存在的合法性基础。人类文明迄今为止的历史表明，现代国家莫不以实现人的价值为最终关怀，以维护安全和秩序、增进公共利益、保障人民基本权利、落实公平正义、维护文化传统和生态环境为目的。我国宪法虽然没有对国家目的予以直接表述，但自现行宪法实施以来，不断丰富中国宪法内涵，将私人财产权、市场经济、法治国家、人权保障、生态文明等不断纳入宪法之中，体现了中国特色社会主义“以人民为中心”的根本立场和维护国家安全、尊重和保障人权、增进公共福祉、实现社会公平正义、弘扬传统文化、保护生态环境的国家目的。

　　相比而言，将维护生态环境或生态安全作为国家目的，是20世纪70年代以后的事情。在传统国家理念中，自然资源取之不尽、用之不竭，法律需要保护的是人们通过开发利用自然资源而获得的财产权利，自然本身并不在法律的视阈之内。人类进入20世纪，工业革命在促进物质文明飞速发展的同时，也带来了“寂静的春天”，世界范围内爆发了大规模的反污染、反公害的社会运动，要求承认人民在良好环境中生存的权利、要求政府承担相应职责、要求对环境污染受害者以充分救济，不仅威胁到政权的稳定，也对法律秩序提出了极大挑战，各国开始将应对环境问题纳入国家治理议程。联合国也号召各国讨论公民在良好环境中生存的权利的法理基础，一些国家开始制定专门的环境保护法律。1972年联合国人类环境会议明确提出了“环境保护”的概念，强调“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任”。1992年联合国环境与发展大会提出了“可持续发展”战略，并通过制定行动计划推进世界各国实现可持续发展转型。环境问题关乎国家安全和秩序、人民权利保障、公共利益增进、公平正义实现等根本问题，是当代国家存在的重要理由，应成为国家目的。

　　中国以宪法修正案方式确立国家生态环境目标、国家生态环境保护职责，明确环境保护的基本国策地位，完善国务院管理生态文明建设职能。从价值上看，国家目标是为实现国家目的而确定的更为具体的目标，两者之间是目的与手段的关系。习近平总书记强调：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。”“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替。”充分体现了生态文明建设对国家的根本意义。

　　2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出系统的“总体国家安全观”，强调“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。2015年全国人大常委会通过《中华人民共和国国家安全法》，确立了包括国民安全、领土安全、主权安全、政治安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、生态安全、信息安全在内的完整的国家安全体系。2020年，中共十九届五中全会决议明确提出：“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。”标志着生态安全对国家未来发展的基础性作用。

　　国家安全是国家生存的基础，宪法上的国家目标、国家政策、国家基本制度与国家机构的规定是为国家生存服务的。《国家安全法》第2条规定：“国家安全指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展的国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁状态，以及保障持续安全状态的能力”。生态安全是人类在生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，尤其是指生态系统完整性和健康的整体水平反映。可以概括为海洋生态系统、森林生态系统、草地生态系统、农田生态系统等四大生命系统和大气、水和其他资源等三大环境系统的安全性，是支持地球生命、支持人类生存和社会经济发展的七大生态要素。这些要素，关乎中华民族的生存与发展、关乎人民福祉，也关乎国家政权，在一定意义上可以说是其他各项安全的前提，是现代国家治理体系不可或缺的组成部分。

　　为了维护生态安全，宪法在确立美丽中国建设目标、明确国家生态环境保护任务的同时，赋予国务院及其各级人民政府以领导和管理生态文明建设的公权力，以为人民提供良好生态环境，保障人民在清洁健康的环境中生活的权利。本质是拓展了国家形态与功能，可以为更好理解环境法典“行政立法领域”属性提供宪法基础。

　　（二）保护生态环境的国家任务赋予环境行政内涵

　　人类进入21世纪，西方国家经过从形式法治到实质法治的发展，形成了现代法治国家原则。在“法治国家，必须是民主的法治国家，同时必须是社会法治国家、福利法治国家”的认识下，行政权的内涵与行使方式已经与19世纪、20世纪大不相同，随着经济社会和科学技术的飞速发展以及生态环境问题日趋严重，国家事务、社会生活更加纷繁复杂，人与自然的紧张关系如何通过国家治理体系现代化加以缓解，成为现代国家必须解决的重大课题。一方面，现代国家由原来的消极形态和功能向积极形态和功能转变，国家对社会生活介入的范围日益扩展，行政权不再是对社会生活进行管理控制这一单一目的，逐渐呈现出为社会生活提供服务和满足社会多样性需求的多元目的，出现了“服务行政”“给付行政”等新的行政方式，提供良好生态环境成为这种新行政方式的重要内容。另一方面，行政权向社会生活的全面介入，打破了原有的政府与市场之间的平衡，日益膨胀的行政权出现“失灵”的可能性增加，迫切需要形成新的控权方式；生态环境问题的特殊性还对如何处理行政权与自然规律的关系提出了新课题。由此，产生了许多新的法治行政理论，环境行政是新法治行政理论的重要组成部分。但是，一些国家在法治行政理论发展过程中，尤其是行政法典制定或编纂过程中，对于如何处理行政法典与环境法典的关系，也面临困惑。在德国，因为担心编纂环境法典会使行政程序法失去部门特定的影响和优势地位，导致建立第四个行政程序法的支柱，进一步造成法的分裂和不确定性，成为否定环境法典的一个重要理由。

　　中国虽然选择了一条不同于西方国家的现代化道路，但在生态环境保护这个全球性问题应对上，也同样面临着妥善解决行政权介入生态环境保护领域的范围与程度等基本法律问题。西方国家关于环境法典属性的论争，不仅表明环境法对行政法理论带来的冲击现实存在，而且提示我们在启动环境法典与行政基本法典编纂时，必须从理论上进行充分论证，找到妥善解决问题的方案。实际上，国家立法机关在启动法典编纂研究的重要关头，将环境法典、行政基本法典均定性为“行政立法领域”，为我们深刻理解现代国家形态与功能，重新认识学科意义上的环境法与行政法的关系，促进环境法学者与宪法行政法学者达成共识，共同推进中国特色社会主义法律体系的完善提供了良好机遇。

　　从解释学角度看，我国宪法文本中的“国家”有不同的表现形式与功能。维护生态安全作为国家目的，是当代和后代中国人赖以生存和发展基本物质条件。为维护生态安全，宪法以确立“美丽中国”目标、明确保护和改善生态环境和生活环境国家任务、授予国务院领导和管理生态文明建设国家职责等予以落实，体现了生态文明时代的国家表现形式与功能。建设美丽中国的国家目标，必然要求国家公权力介入生态环境领域，以环境行政方式为人民提供良好生态环境这样一种专门公共服务、保障人民在清洁健康环境中生活的权利。在这个意义上，生态环境保护的国家任务必然赋予环境行政不同于其他行政行为的内涵。

　　首先，环境行政的对象是社会系统与生态系统的融合。生态环境问题的表现形式是人与自然关系的高度紧张，根本原因在于代表人类文明的国家、社会建立在将自然排除在治理系统之外，国家治理体系无须考虑生态规律的制约。当我们将生态安全作为国家目的、生态环境保护作为国家目标和任务时，必然产生在国家治理体系中如何安放自然的问题。以“人与自然生命共同体”理念来观察世界，就不难发现“人”具有自然与社会双重属性、生活在两种世界中。作为地球生态系统中一个生物种群的人，我们生活在自然世界，依靠自然提供的物质、能量和服务才能生存；同时，作为人类文明世界的人，我们会发明创造、积累财富、追求高品质生活。一定意义上可以说，人的身体属于生态系统、思维属于社会系统。因此，现代国家治理体系必然要求在重新认识人的自然属性与社会属性基础上，将生态系统与社会治理系统进行整合，形成全新的“人—自然—社会”复合生态系统。国家公权力的作用对象也不再仅仅是单纯的社会系统，环境行政是国家治理介入“人—自然—社会”复合生态系统的主要形式。

　　其次，环境行政的范围是经济、政治、社会、文化、科技领域的聚合。生态环境问题是自然与社会中的经济、社会、科技、文化等因素交织作用的结果，生态环境保护只有落实到经济、政治、社会、文化、科技等国家治理体系的全过程和各环节，才能真正得到解决。虽然现代国家治理结构决定了环境治理必须采取委托适当的国家机关对生态环境进行规划、管理或监督，以为人民提供良好生态环境、维护生态安全，催生环境行政，但“人—自然—社会”复合生态系统”呈现的人与自然的共生性、社会关系的广泛复杂性决定了环境行政既不是“环境管理部门的行政”、也不是传统“分工负责”意义上的行政。“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”因此，环境行政是必须采取“山水林田湖草沙冰统筹治理”的“中医”方法，而不是“只见树木不见森林”的“西医”方法。

　　再次，环境行政的方式是消极行政与积极行政的整合。在生态环境问题爆发之初，人们认识到“市场失灵”是主要原因，要求政府伸出“看得见的手”，主动介入环境保护领域，承担环境管理职责，服务行政、给付行政迅速发展，但是，随着政府“头痛医头脚痛医脚”式的介入，不仅环境问题未得到很好解决，反而出现了“以环境保护对抗环境保护”的现象，使人们认识到“政府失灵”同样可以成为导致生态环境问题的根源。实际上，面对生态安全风险，政府具有双重责任：一方面要促进经济社会发展，满足人民群众对美好生活的向往；另一方面，要守住自然生态安全底线，保证经济社会在自然生态承载能力范围内的发展。为此，国家实施可持续发展战略，强调“坚持统筹发展和安全”，而“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外”。在这样的治理体系中，政府必须按照“环境与发展综合决策”的方法推进环境行政主体、对象、范围、内容的重构，完成“既扩权又削权、放权。既限权、控权又参权、分权、还权的复杂演变”。

　　可见，生态文明时代的环境行政内涵丰富，既体现了现代法治行政的发展趋势或者说是现代法治行政的重要“推手”，也因其所特有的人类观、自然观而对法治行政提出了新的挑战。

　　（三）履行国家生态环保责任促进环境立法变迁

　　环境法的产生缘于国家公权力介入环境保护领域的需要，无论在西方发达国家还是在发展中国家，都是不争的事实。中国的专门环境立法与世界同时起步，经过40多年的努力，基本形成了生态环境保护法律体系。

　　1973-1979年，是中国环境立法的起步阶段。1972年中国派出恢复联合国合法席位后的首个代表团出席斯德哥尔摩人类环境会议。1973年召开第一次全国环境保护会议，会议通过《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，制定《关于加强全国环境监测工作意见》和《自然保护区暂行条例》，会议确定我国首个环境保护工作方针，同年，中国首次成立国家环境保护机构——国务院环境保护领导小组办公室，标志着环境保护成为政府职能。环境保护办公室开始主持制定环境标准，先后发布有关工业“三废” 排放、饮用水、渔业水质、农田灌溉水质等标准。1978年修订的《宪法》第11条第三款规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”首次以国家根本法方式确认国家环境保护职责并明确环境保护领域。1979年颁布《环境保护法(试行)》确立政府环境管理以“督企”为主、以“谁污染、谁治理”为原则的末端控制模式，还规定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理等制度。随后制定的《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律，主要是针对不同环境要素进行的规定，其立法理念与制度设计没有变化。客观地说，这一时期，“照搬”国外立法比较多，尤其是借鉴美国《国家环境政策法》和日本《公害对策基本法》。也因如此，环境立法一开始也“移植”了不同于传统行政法的理念及制度，比如，环境标准进入法律并成为执法依据，使环境法具有了“科学技术性”特征，实际是是通过技术规范的法律化方式进行自然系统与社会系统的融合。再如，环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理等制度，为环境保护提供了预防性、强制性、经济性等不同规制“工具”，体现了“行政国家”的立法特征。

　　1979-2013年，是中国环境立法蓬勃发展期。在党的十一届三中全会开启的改革开放进程中，环境保护的“国策”地位得以确立，环境立法也走上了“快车道”。1982年修订的《宪法》首次确认“生态环境”的概念，明确了“保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”与“保护和改善生活环境和生态环境”的国家任务。从1979年到1989年的十年间，先后制定《海洋环境保护法》《水污染防治法》《草原法》《野生动物保护法》等近20部环境保护单行法。1989年《环境保护法》以正式法的方式确立了我国环境保护法的基本原则、监督管理体制和基本制度，其后，环境立法沿着制定单行法弥补立法空白、修订单行法完善法律制度的路径前行，同时加快了制定相关配套法规、规章和环境标准的步伐。到2013年，中国初步形成了由环境保护综合类法律、污染防治类、自然资源与自然（生态）保护类法律、清洁生产与循环利用类法律构成的环境立法体系，在立法中，大多规定了综合运用行政、民事、刑事法律手段防治环境污染与环境破坏，体现了明显的跨越公法、私法样态。与此同时，我国制定的民法、刑法、诉讼法中也都规定了环境保护条款，进一步呈现以法律方式对国家治理体系多领域、多环节进行聚合，共同实现国家环境保护任务的特质，环境立法的中国特色日益鲜明。值得关注的是，1992年联合国环境与发展大会提出推动可持续发展国家转型呼吁后，中国接受并开始实施可持续发展战略，在环境立法上注重污染防治从末端治理向全过程转变，注重建立清洁生产、循环利用等具有预防理念的法律制度，很大程度上体现了逐步面向“风险社会”的立法特征。

　　2013年至今，是中国环境立法的成熟期。党的十八大以来，在习近平同志“最严法治观”指引下，环境立法在保障统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局新使命过程中趋于成熟定型。2014年修订《环境保护法》，明确了其在生态环境立法中的基础性地位，明确将“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法目的和“人与自然和谐发展”“经济社会发展与环境保护相协调”的价值取向，构建政府主导、企业主责、公众参与的多元共治新格局。2018年，“生态文明”入宪，“美丽中国”建设的国家目标和任务更加明确。按照补短板、强弱项的立法思路，制定7部、修改17部环保法律，第十三届全国人大常委会先后制定《土壤污染防治法》《生物安全法》《长江保护法》《湿地保护法》，修改《噪声污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》《环境影响评价法》等多部生态环保法律。目前，正在推进《黄河保护法》《黑土地保护法》《青藏高原生态保护法》等立法。在生态环境立法体系基本建成的同时，《民法典》在确立“绿色原则”的基础上，在物权编、合同编、侵权责任编中均规定有“绿色条款”。《刑法修正案（11）》对污染环境罪，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪，非法狩猎罪等进行了修订，还增加了破坏国家公园、非法引入外来物种罪等新罪名。《行政诉讼法》《民事诉讼法》均为建立环境公益诉讼制度进行了修订。经过40多年的努力，中国的环境立法完成了历史性飞跃。实现了立法价值取向从“工业三废控制”到可持续发展、立法范围从“污染防治”到“生态安全”、规制对象从“城市企业”到经济社会全方位全过程的根本性转变，“统筹兼顾、整体施策、多措并举”，更加全面地体现中国生态文明建设实践的法律需求，体现了“人类文明新形态”的生态国家立法特征。

　　简要回顾中国环境法发展史，不难发现，环境立法不仅与国家环境保护责任的演变相伴随，而且自始就有着不同于行政法乃至传统法律的新内容。其旨趣在于建立“人与自然和谐共生”的“生命共同体”规则，调整的是地球空间内的“人—自然—人”关系，为实现可持续发展而追求代际公平、种际公平、区际公平，等等。无论是学科意义上的部门法理论还是立法体系中的法律部门，都无法将其完全收入麾下。

　　全国人大常委会立法计划将环境法典作为与教育法典、行政基本法典相平行的“行政立法领域”法典，宣示了其不应当是《中国特色社会主义法律体系》白皮书所列举的宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法之七大类部门法的“部门型”法典的属性，为生态环境立法在中国特色社会主义法律体系中重新“定位”提供了契机，也为将现存于行政法、经济法等法律部门中的生态环境立法“归位”提供了途径。

　　（一）完善法律体系分类方法

　　近年来，学者们对法律部门理论进行了深入研究并取得不少成果。比如，有学者在反思法律体系理论基础上，提出了“多次多维立体层面式”划分法律部门的观点。在环境法学研究中，有学者认为环境法是独立的法律部门，并非遵循调整对象说；也有学者提出，环境法是领域法而非部门法。观点虽有不同，但强调环境法具有不同于行政法的特殊性却是共识，只是对如何重新“定位”环境法有分歧。学者们还在纠结不已，中国的法治建设实践却远远地跑在了前头。党的十八届四中全会确定全面推进依法治国的总目标，描绘了建设法治中国的总蓝图，十八届四中全会《决定》明确提出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强对涉及到公民权利、经济、政治、文化、社会、国家安全、生态文明等七个重点领域的立法。党的十九届四中全会《决定》再次提出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治。2020年，习近平同志在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话，强调要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，提出要总结民法典编纂经验，适时推动条件成熟领域的法典编纂。深刻指出了新时代立法的目标任务和重点方向。2021年，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。……统筹解决食品药品、生态环境、安全生产等领域法律法规存在的该硬不硬、该严不严、该重不重问题。”中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出：“积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、文化教育、民族宗教、生物安全、生态文明、防范风险、反垄断、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”

　　事实上，十二届、十三届全国人大正是按照这些部署推进中国的立法进程。在迅速推进的立法实践中，我们看到了两个明显变化：一是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，立法更加关注“重要领域”而非“法律部门”；二是在法治政府建设纲要中提出立法要求，这里的“政府”显然不是单指“行政机关”。尽管不同文件对于“重要领域”立法的表述有所不同，但“生态文明”立法始终稳居其中，从未变化。

　　中国的法治实践迫切需要创新部门法理论，重新认识“行政立法”。“领域性学科”及其“领域法学”的认知，可以为我们提供一个不同的视角。随着人类进入信息时代，知识经济发展促进知识生产方式的变革，传统的基础学科与应用性学科分野被打破，出现了一种“应用引起的基础研究”学科类型。美国科技政策专家司托克斯认为：基础研究与应用研究之间并非界限分明，而是呈现一种“非线性的交互模式”，当今时代，新知识产生于应用情境已然成为科学发展的重要趋势。英国学者齐曼指出，科学正从“学院科学”走向“后学院科学”时代。“后学院科学”是基于“应用语境”、以问题为导向的一种新的“知识生产形态”或者学科类型。与传统学术性学科不同，领域性学科是一种以问题领域为导向、以应用为目的、以协同创新为核心的跨学科知识生产方式。它“所包含的知识、理论与方法，很难简单地归结为某一个知识性学科，也不是以某一个学科为主而吸收其他学科而形成，而是以某一个现实领域为基础而形成的学科。”从本源上看，学术性学科与领域性学科都是一种知识生产分类方法，但两者有很大不同。学术性学科强调各特定学科形成内在统一，深度链接但相对封闭，具有树状相应；领域性学科强调不同知识集成汇聚，横向交叉并开放融合，具有网状效应。在世界范围内，生态环境学科都是领域性学科的发轫。

　　类似“学术性学科”与“领域性学科”的现象，在法学发展中已大量存在。中国进入新时代，社会结构正向更高现代性演变过程中，经济、政治、社会、文化诸问题的交叉性、整合性和动态性十分明显，需要有越来越多的综合、复杂和更具公共价值的新型法律创生，环境法是这种法律的典型。这些法律通常由特定问题束集聚而成，内在理念与观察视角难以嵌入传统话语，不能也不宜将其截然纳入部门法的精密分类和既定框架中。当然，领域法的出现，并非要取代部门法，而应共存于现代社会和法律系统中，以不同的价值和理路作用于不同的社会关系，分工协作又相互成就，共同以推动法律体系的革新。在这个意义上，包括环境法在内的“重要领域”立法应该也可以成为我国立法体系中一种新的分类方法，在认真总结我国立法实践基础上、探索领域法的规律与特征，合理确定领域法下的“重要立法领域”。形成由《中国特色社会主义法律体系》白皮书确定的法律部门和“重要立法领域”的二层法律结构，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。环境立法当然应成为“重要立法领域”中的独立一支，不再“寄生”于行政法、经济法部门之中。

　　（二）明确环境法典“领域型”特性

　　传统法律部门如民法、刑法、行政法等遵循“主客二分”理念，以调整一定范围内的社会关系为圭臬，将自然作为单纯的客体，致使自然在被物化的过程中过度利用和破坏，造成严重的环境问题，由此引发各部门法对环境问题的应对。在宪法层面，将生态安全纳入国家目的，规定国家环境保护公共职责及公民的环境权利。在行政法层面，通过积极的国家干预和行政法律管制以应对日益突出的环境危机。在民法层面，开始顺应社会法理的要求修正所有权绝对自由、契约自由、过失责任三大原则，以环境保护限制民事活动，并对环境损害进行救济。在刑法层面，将保护法益扩展到生态环境，增设相关罪名、加重刑事处罚。在诉讼法层面，修正诉讼规则、确立新的诉讼形式，以满足生态环境公共利益保障需求。尽管传统部门法面对环境问题都做出了回应，但由于其价值理念、调整方式等不能应对人与自然关系的紧张导致的环境问题，也由于不能将传统法律部门已建立的法律秩序彻底破坏，于是产生了专门环境立法。一方面，专门环境立法以生态学、环境科学等自然科学为基础，为缓解人与自然关系紧张将科技、政策引入法律，成为了环境科学与法学的交叉学科；另一方面，专门环境立法与传统的法律部门有着渊源上的密切联系，其采取的行政、民事、刑事法律手段脱胎于传统法律，形成了环境法和传统法律部门间的交互作用。但是，环境法并非要排斥调整“人—人”关系的传统法律规范，而是要将“人—自然—人”关系纳入法律调整视阈。生态环境问题的多重性和复杂性，决定了环境法的跨学科、跨法域属性，形成法律与科学相互嵌套、法律与社会政策相互转化、不同法律手段相互融合的格局，具有明显的不同学科汇聚、横向交叉、开放包容的“领域性”学科特征。

　　环境法典编纂是将不同学科知识、不同法律手段因解决生态环境问题需要糅合而成的“领域型”法典，与民法典、刑法典、行政法典等“部门型”法典有着根本的不同。从上个世纪末期开始出台的各国环境法典看，因为缺乏像“部门型”法典那样成熟的概念性思维、法典化技术，不同国家的环境法典的名称各异、体例结构完全不同、内容差别巨大，但在聚焦本国环境问题、推动国家可持续发展转型的理念上高度一致，在综合运用行政、经济、科技、教育等不同手段保障生态安全上高度一致。使我们认识到环境法典编纂与国情的密切联系，与本国国家发展战略的密切联系。

　　法典编纂是“发现单个的法规范相互之间和规则体相互之间，以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络”，实现同类法律规范体系化的过程，广泛运用于各国法典编纂的“提取公因式”方法，也是我国成功编纂民法典的一条重要经验。传统民法典以权利为主线、以“自由”为核心价值，将主体假定为高度抽象的“平均人”，赋予其能够决定自己的行为的“意思自治”，认为在自由选择的同时必须自负其责。21世纪的中国民法典作为中国特色社会主义市场经济条件下社会经济生活的基本规则，在选择以“民事权利”为基础概念、以保障适度“自由”为核心价值，围绕民事权利的确认、行使和保障进行体例建构的同时，进行了确立“绿色原则”等重大创新，但这并不能改变民法典的“权利法”属性和追求形式正义的本质。与此不同的是，环境法典是一种新型法治模式，要求以目的（或价值）作为法治评价标准，将实质正义与形式正义在一定制度之内予以统合。为此，“制度有必要由目的来引导。……。同时，如果真心实意地贯彻目的，那么目的也自然可以制约行政裁量，从而也可以缓和制度屈服（于社会压力）的危险。”这决定了环境法典必须以目的或价值为主线，形成不同于民法典的“意义脉络”。

　　世界范围内的行政法典编纂以行政程序法为主，鲜见实体性行政法典。在中国，全国人大常委会提出编纂“行政基本法典”计划后，学者们对如何编纂行政法典还存在一些争议。从各国行政法典编纂形式和内容看，基本上是以“权力”为主线，以依法行政为核心价值，以行政行为及其运作为主要内容，也可归属于“部门法典”类型。环境行政作为当代国家权力介入环境问题的主要方式，具有传统行政法的基本特征，但其综合社会系统与生态系统融合的行政对象，聚合经济、政治、社会、文化、科技领域行政范围，整合消极行政与经济行政的行政方式；加之环境法律关系主体是所有当代人和后代人，客体是相关要素、空间、功能、服务等所构成的生态系统整体，这些都决定了“环境行政”的“领域性”涵义。环境法典编纂必须在可持续发展价值指引下，立足生态系统整体性，采取公权与私权沟通与协调方式，建立基于自然生态规律的跨部门和跨地区统筹协调、基于生态系统服务功能的监管模式，促进经济社会绿色低碳发展。由此，“领域型”环境法典必然呈现与“部门型”行政法典的不同面貌，也可以将基于生态国家形态与功能的“环境行政”、为实现美丽中国建设目标与履行国家生态环境保护责任的“环境立法”纳入统一的环境法律规范体系。

　　（三）提出环境法典编纂方案

　　基于对“领域型”环境法典的认知，中国环境法典编纂应采取适度化模式，以可持续发展为价值主线展开法典逻辑、以生态环境基石概念界定调整范围、以法教义学和类型化为编纂方法，形成由“总则+污染控制编+自然生态保护编+绿色低碳发展编+生态环境责任编”的法律规范体系。在环境法典编纂过程中，亦应从“部门法”与“领域法”分工协作与相互成就的角度，处理好环境法典内外部关系，其中，最重要的是环境法典与民法典、行政法典的关系。

　　环境法典编纂，需要以可持续发展价值为主线，对现行环境立法和生态环境法治实践进行梳理和重新整合，既“编”又“纂”。可持续发展作为推动人类社会走向未来的全新发展理念，为世界各国所广泛认同。以可持续发展为核心价值展开环境法典编纂，是世界各国环境法典编纂的共同选择。通过以立法形式确认国家符合国家生态文明建设目标的法律价值观，形成能够体现可持续发展理念、提升生态环境治理体系和能力的法律体系。可持续发展价值目标要求国家对当代人、子孙后代以及自然承担广泛的责任，强调法律更好体现共同的利益、保护充满健康与福利的环境，使得环境法典必须对现行法律结构进行必要改革，重新构建逻辑体系；可持续发展“自带”的环境与发展综合决策方法要求政府承担生态环境保护主要职责的同时，形成共建、共治、共享的社会动员机制，使得环境法典必须承担重构社会关系、塑造治理体系的功能，突破部门利益、地方利益藩篱。因此，可持续发展既可以成为彰显环境法特性、凝聚环境法律关系的精神内核；也可以通过环境法典在国内实现自然生态系统综合治理，促进经济、社会、环境的协调发展，在国际上实现其引领功能，促进中国与世界的对话与交流。具体而言，环境法典以可持续发展核心价值“提取公因式”形成“总则”；以可持续发展三大核心要素——经济增长、社会包容和环境保护构建分编，形成以控制环境污染保障社会可持续的“污染控制编”、以自然生态保护促进环境可持续的“自然生态保护编”、以绿色低碳发展实现经济可持续的“绿色低碳发展编”，体现可持续发展保障公众健康、保护生态环境、促进绿色转型的具体价值；最后为保障可持续发展实现而形成“生态环境责任编”。

　　鉴于当前生态文明体制改革正在进行，环境立法还在不断健全与完善，环境法典编纂必须考虑在确保体系稳定的同时保持一定的开放性，“适度法典化”是基于这种考虑的选择。这意味着，并不是将所有现行的生环保相关立法都纳入环境法典，而是通过整合环境法律规范的核心价值、共性原则，消除单行法之间的冲突和重叠，形成具有基础涵盖力与综合协调力的环境法典；同时保留一定的单行法回应处于复杂、变动状态的局部领域，补充、完善和细化环境法典。“适度法典化”是适应“领域型”法典需求，适当降低“部门型”法典的条件和逻辑要求，增强环境法典适应性和灵活性的技术方法。通过确定环境法的总目标和基本原则、建立基本制度和治理工具统一运用规则，使历史起源不同、立法目的各异、立法技术和政策工具混合的现行环境法律从分离、分散变为内部协调一致，提升制度效率和效能，降低执法司法成本。

　　在《民法典》已经建立了以“绿色原则”为核心的绿色民事法律条款体系的情况下，环境法典编纂应充分考虑与民法典的有机衔接。在环境法看来，《民法典》“绿色条款”体系在将生态环境保护理念纳入民法、建立民法与环境法双赢机制的基础上，建立了限制民事主体不利于环境保护行为的约束机制、激发民事主体自觉保护环境主动性的动力机制、对民事主体遭受的损害予以填补的保护机制、为公共利益保护建立可操作救济途径的诉讼机制。环境法典与《民法典》的衔接，应以实现对生态环境的“共治”为目标，针对民法典已经建立的绿色条款，按照普通法与特别法的关系，通过转介、引致等技术方法，设置与民法典总则、物权编、合同编、侵权责任编相关条款相互衔接的法律规范，既提升《民法典》绿色条款的适用性；也有效发挥民法的社会动员机制，促进环境法典构建“多元共治”的现代治理体系。

　　目前，尚未见到十分明确详细的行政法典编纂方案情况下，考虑环境法典与未来可能出现的“行政基本法典”如何衔接问题，难以周全。可以预见的是，环境行政作为生态文明时代公权力行使的一种重要方式，按照法治政府建设的基本原则，行政法典必然会对其进行实体和程序两个方面的规范。环境法典与行政法典的衔接，亦应以实现对生态环境的“共治”为目标，从环境行政权力赋予和行使程序两个方面进行衔接。如《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》规定的相关制度纳入行政法典后，在环境法典编纂中也需按照普通法与特别法的关系加以处理，通过设置相应的转介、引致条款，既增强环境行政的法治化程度，也充分发挥环境法体系性调整功能，有效保障生态安全、促进“美丽中国”建设国家目标的实现。

责任编辑 | 吴晓婧

审核人员 | 张文硕 

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