终止调查的突出问题及规范做法
The following article is from 法青苑 Author 首都公安法制
公安执法实践中，对于不属于公安机关管辖的警情以及经过调查认为不需要作出行政处罚的情况较为常见，结合情况分别可以做出不予调查处理、终止调查与不予处罚的决定。但是，部分基层单位在适用过程中存在许多问题，极易导致在行政复议、诉讼以及涉法信访投诉中被认定为执法问题，甚至影响公安机关的执法公信力。本文旨在通过梳理公安机关终止调查的概念、常见问题及规范做法，以期为广大基层公安机关执法民警提供参考，共同提高公安执法规范化的水平。
一、概念与法律规定
终止调查是指经过公安机关受理后调查，确认调查工作已没有必要或者无法进行下去时，及时终止行政调查程序的决定。
法律依据主要是《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条：经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：
（一）没有违法事实的；
（二）违法行为已过追究时效的；
（三）违法嫌疑人死亡的；
（四）其他需要终止调查的情形。
适用阶段
终止调查适用于调查结案阶段。
适用情形
终止调查适用于经过调查后认为案件具备办结条件的情形，既包括没有违法事实，也包括嫌疑人死亡、已过追究时效等情形。
终止调查针对的是案件。
决定时限
终止调查是在行政案件调查结束后，治安案件一般30日，经延长后最长为60日，一般违法案件90日，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
二、适用中的突出问题
01
一是应当出具不予处罚，而出具终止调查决定
结合上文的分析可以看出，终止调查主要针对案件经过调查后认为没有违法事实或者超过追究时效、违法嫌疑人已死亡等情形。而不予处罚针对的是特定违法嫌疑人经过充分调查后仍未达到事实清楚、证据充分的处罚标准而做出不予处罚决定。实践中，部分单位往往混淆终止调查与不予处罚的适用情形，将两者混用。
如：季某诉某所一案。
季某与沈某等人因琐事发生纠纷，后双方发生肢体冲突。派出所于当日接到季某报警后受理并开展调查。同年8月4日，派出所以“办案期限届满”“证据不足”为由作出终止调查决定并于次日送达季某。季某不服提起行政诉讼。法院经审理后认为，“办案期限届满”并非终止案件调查的合理理由，而“证据不足”也不应产生终止案件调查的效果。
根据依法行政原则，在没有充分的证据证明涉案人员违法事实成立的情况下，派出所应当按照《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十七条第一款第（三）项（注：根据2019年1月1日起施行的最新《公安机关办理行政案件程序规定》，应为第一百七十二条第一款第（三）项）的规定，对涉案人员作出不予处罚决定。最终，法院判决撤销该所所作的终止调查决定，并责令该所限期依法重新作出处理决定。
02
二是对无违法事实的理解和适用不当
终止调查中最主要的适用情形就是无违法事实，是指经过充分调查认为不存在治安违法行为或者其他公安管辖的违法行为。执法实践中，部分单位对于民事纠纷或者自力救济的理解存在偏差，尤其是对于超过民事维权范畴的行为，以无违法事实为由出具终止调查导致被责令履职。
如：吴某某诉某所不履行保护公民财产权法定职责案。
2016年6月22日，刘某义在租赁吴某某所有的大中型拖拉机施工的过程中，毁坏了刘某占等人承包的林地及耕地。刘某占等人阻止刘某义继续施工，要求先解决毁坏草原、土地问题，并将施工车辆扣留。同年6月29日，刘某义到派出所报案。派出所受案后进行调查，认定该案是由施工毁损耕地及林地而引起的民事纠纷，以应依法提起民事诉讼为由，作出了终止案件调查决定。
该案经过行政复议、一审、二审均支持公安机关的决定，但省高院再审认为，民事纷争不构成公安机关履行法定职责的阻却事由。当事人之间存在民事纷争与公民要求公安机关履行保护财产权的法定职责，分属不同的法律关系，不影响公安机关依法对侵犯财产权的行为进行查处。刘某义在合法财产被他人强行扣留的情况下，可以向公安机关寻求保护，也可以要求他人返还财产。当刘某义选择向公安机关寻求保护的情形下，公安机关对非法侵犯财产的行为不予处理，显属不当。当事人可以通过私力救济来保护自己的合法权益，但不应超过必要的限度。刘某占等人为防止损失扩大，可以将施工车辆开出承包地，商谈赔偿，协商不成，应依法通过民事诉讼解决。但刘某占等人以私力强占的方式擅自将车辆长期扣留，明显超出私力救济范畴。据此，判决撤销一、二审行政判决及派出所作出的终止案件调查决定及县公安局作出的行政复议决定；责令派出所于判决生效后三十日内对刘某义的报案依法处理。
03
三是未能充分调查即出具终止调查结论
此问题主要体现在调查期间未能全面客观调取证据、查明不存在公安管辖的违法行为，即匆忙做出终止调查决定。尤其是，对于政府拆迁、村民自主腾退等对违章建筑进行拆除引发的报案，要在调查中充分核实拆除行为的实施主体以及拆除的具体过程，证明系政府行为或者村民自治组织的自治行为后，不是治安违法行为，才能出具终止调查决定。
04
四是做出终止调查决定未附带告知诉权
与不予调查处理一样，终止调查亦属于对当事人权利义务产生不利影响的具体行政行为，当事人有提起行政复议诉讼的权利。因此，公安机关在做出终止调查决定的同时，要依法告知其诉权。执法实践中，办案单位常常忽略通过口头或者笔录的方式告知当事人复议诉讼的权利、途径和期限，客观上侵犯了当事人的复议诉讼权利，也延宕了公安机关的复议应诉期限。
三、规范做法
适用情形
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条的规定，终止调查的情形有四种：
1
没有违法事实的
经调查后，认为不存在违反公安管辖的违法事实的，应当对案件决定终止调查。
办案中，尤其要准确把握“没有违法事实”与“违法事实不能成立”的区别：
“没有违法事实”是指有证据证明违法事实根本就不存在，或者当事人控告的事实不构成违法行为，应做终止调查决定；“违法事实不能成立”是指办案单位穷尽调查手段后，现有证据仍无法证明违法事实成立，应做不予处罚决定。
两者的核心区别在于，“没有违法事实”是指有充分的证据证明违法事实不存在，而“违法事实不能成立”则是根据充分调查后获取的现有证据不足以认定违法事实存在，只能按刑法上的疑罪从无原则，认定“违法事实不能成立”，从而对当事人做不予处罚决定。
2
违法行为已过追究时效的
根据相关规定，治安案件超过 6 个月，其他行政案件超过两年未被公安机关发现的，不再处罚。涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追究期限延长至五年，法律另有规定的除外。违法行为已过追究时效的，应当对案件决定终止调查。
没有被公安机关发现，包括两方面核心要求：
一是客观上未发现。公安机关没有通过报案、控告、举报以及违法行为人主动投案等被动途径发现案件，也没有在工作中主动发现违法行为。当然，如果公安机关接到报案后未及时受理，则不属于没有被公安机关发现。
二是发现的对象是违法事实，而不是违法行为人。许多时候，需要根据案件线索，进一步调查取证，才能确定违法行为人。
因此，即便查获违法行为人时已过追究时效，只要公安机关发现违法事实时未过追究时效，仍然要对违法行为人作出处罚。
3
违法嫌疑人死亡的
本条款原则上只针对独立实施违法行为且证据充分的情况，如果存在多个违法嫌疑人共同实施违法行为的，不能简单对全案出具终止调查决定，而应当对其他违法嫌疑人继续开展调查工作。
4
其他需要终止调查的情形
这属于兜底条款，原则上不能扩大解释，目前司法实践中认可的情形主要是报案人表示不再追究的，可以做出终止调查决定。
如：李某诉某派出所一案。
某日20时许，李某报警称在小区内取快递时没戴口罩，被社区工作人员陈某某及院内居民查某辱骂。民警现场调解，查某、陈某某二人对原告进行道歉。李某当场表示不接受道歉。后派出所于当日将案件受理为治安案件进行调查。后派出所电话回访询问李某，李某表示“不需要公安机关调查处理”，派出所遂作出《终止调查决定书》，并于当日向陈某某、查某送达，向李某送达时其拒绝开门接收，派出所在见证人见证下将《终止调查决定书》留在李某住处。后李某对《终止调查决定书》不服，提起行政诉讼。
法院经审理认为，原告李某在电话回访中向民警表示不需要公安机关继续调查处理该案件，故被告根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（四）项之规定终止案件调查，于法定期限内作出《终止调查决定书》并送达给原告及相关当事人，该处理结果符合法律规定，并无不当，故判决驳回原告的诉讼请求。
规范程序
规范的终止调查决定程序分为三个方面：
1
充分调查取证
终止调查决定意味着公安机关对案件终止了调查程序，不再追究违法行为人的责任，因此，要经过充分的调查取证，尤其是，对于政府拆迁、村民自主腾退等对违章建筑进行拆除引发的报案，要在调查中充分核实拆除行为的实施主体以及拆除的具体过程，证明系政府行为或者村民自治组织的自治行为后，才能出具终止调查决定，避免因调查工作不充分被复议诉讼等机关撤销《终止调查决定书》、责令履职。
2
书面出具《终止调查决定书》
根据规定，终止调查需经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，也就是说派出所的所长、副所长都可以审批终止调查。经过审批同意后，开具《终止调查决定书》并送达报案人（报案人不是被侵害人的，要送达被侵害人）。
3
告知行政复议诉讼权利、途径和期限
结合上文论述，送达《终止调查决定书》时，应当告知当事人可以在六十日内向属地区政府提出行政复议或者六个月内向人民法院提出行政诉讼。
注意事项
需要注意以下三个方面：
01
注意区分没有违法事实和违法事实不能成立的区别，前文已经表述明确，不再赘述。
02
必须在办案期限内出具终止调查决定，否则，超过办案程序会被确认程序违法。
03
对于存在各个报警诉求的情况，尤其是涉法涉诉类警情，要高度重视，对报警诉求逐一研究，依法出具结论，切忌笼统对待。
作者：昌平分局法制支队支队长 任强锋
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