专题丨大美新疆60年，筑牢民族地区发展之基

　　作为我国“块头”很大的一个自治区，新疆维吾尔自治区即将迎来成立60周年华诞。

　　新疆是中国领土不可分割的组成部分，是一个多民族聚居、多宗教共存和多文化并存的地区，更是我国西北的战略屏障、对外开放的重要门户、西部大开发的重点地区。

　　回首60年的发展历程，新疆发展的每一步，都离不开党中央的远见卓识、执政智慧与亲切关怀，离不开全国的大力支持与全体新疆人的团结奋斗。

　　从2010年中央新疆工作座谈会部署对口援疆全面展开，到2014年第二次新疆工作座谈会充实和完善治疆方略，新疆，这个曾经的祖国大后方，已经站在了一个新的历史起点上，成为中国向西开放的重要窗口。

　　

　　9月24日，国务院新闻办公室发表了长达2.2万字的《新疆各民族平等团结发展的历史见证》白皮书。白皮书指出，新疆的发展进步，是包括新疆各族人民在内的全中国人民团结拼搏的伟大成果，是中国各族人民共同繁荣发展的生动体现，是中国民族区域自治制度在新疆的成功实践。

　　60年前，新疆维吾尔自治区的成立，标志着民族区域自治制度在新疆的全面贯彻实施。在中央政府的领导、关心和全国各兄弟省（区、市）的大力支持帮助下，新疆各族人民开展了大规模社会主义建设。1984年，国家颁布实施《中华人民共和国民族区域自治法》，将民族区域自治制度确定为国家一项基本政治制度，为新疆各族人民在维护国家统一的原则下充分行使自治权利提供了有力的法律保障。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家一致表示，坚持和完善民族区域自治制度，是维护新疆团结稳定，维护全国民族关系和谐稳定，夯实民族地区和全国其他地区发展稳定的重要制度保障和最佳实现途径。

新时期的坚持和完善

　　“在新的历史时期，我国的民族问题出现了一些新的特点和新的问题，这些都是民族区域自治发展进程中，因政治、经济、文化、社会等因素发生变化所引发的。”中国社科院民族学与人类学研究所民族理论研究室主任陈建樾指出，这要求民族区域自治制度必须适应新的阶段性特征。

　　事实上，民族区域自治制度自新中国成立以来就一直在与时俱进地巩固、发展与完善：

• 1952年，中央政府通过《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》全面规范民族区域自治制度；

• 1954年民族区域自治制度被写入首部宪法；

• 1984年颁行民族区域自治的专门法《中华人民共和国民族区域自治法》；

• 2001年重新修订颁行民族区域自治法。

　　新时期民族区域自治的发展与完善，是在民族问题上坚持“三个自信”的题中应有之意。中央多次强调，在改革问题上绝不能出现颠覆性错误。“坚持民族区域自治制度，就是在民族问题上不犯颠覆性错误。”陈建樾说。

　　他认为，“道路自信、理论自信、制度自信，具体落实到民族工作上就是坚持马克思主义民族理论的自信、坚持处理中国民族问题的区域自治的道路自信和坚持民族区域自治制度的制度自信。”

　　新时期民族区域自治的发展与完善，要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合。“这‘两个结合’既是民族区域自治制度的自身规范，也是时代与环境对民族区域自治制度的要求。”陈建樾表示。

　　“把统一和自治结合好，以前作为原则讲，现在作为因素讲，强调的是处理好两者关系的重要性。”中央民族大学教授金炳镐告诉《瞭望》新闻周刊记者，民族区域自治必须保证国家统一，团结统一是实现民族区域自治的前提和基础；国家统一也必须保证民族自治地方的自治权力，让少数民族真正的当家做主。

　　“没有一定的聚居地域，民族利益的呈现和实现都是无源之水、无本之木。民族区域自治就是将民族与其聚居区域相结合的制度安排。”陈建樾说，需要明确的是，民族区域自治是在少数民族聚居地区实施的区域自治，也是自治区域内各民族的共同治理，“是民族与区域的结合，也是自治与共治的结合。”

加快民族地区发展步伐

　　坚持和完善民族区域自治，必须加快民族地区发展步伐，促进各民族共同繁荣进步。“加快民族地区发展是民族区域自治的重要内容。”中央党校教授胡岩对《瞭望》新闻周刊记者表示。

　　邓小平同志指出，实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。习近平总书记去年在中央民族工作会议上也指出，落实民族区域自治制度，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。

　　当前，加快民族地区发展，核心是加快民族地区全面建成小康社会步伐。“要发挥好国家支持、发达地区支援与民族地区自力更生三个方面的积极性，增强民族地区自我发展能力。”胡岩表示。

　　“要加快民族地区发展，还必须要根据该民族和该地区的实际情况制定发展策略。”金炳镐说，以新疆维吾尔自治区为例，如果采取和内地省份一样的发展措施，就不能有效地结合当地实际，结果自然也不理想。

　　“也不能简单拿内地发达地区的标准作比较。民族地区发展既要横向比，也要纵向比，要根据各个地方的不同情况来定指标。”胡岩说。

　　同时，我国绝大部分边疆和民族地区在治理的现代化程度上与国家平均水平也有较大差距，社会治理能力也相对落后。

　　“民族地区的社会治理，是统一多民族国家社会治理体系的有机组成部分。民族区域自治制度，是民族地区社会治理体系的基本架构。”陈建樾表示。“坚持和完善民族区域自治制度，有利于提升少数民族和民族地区的治理水平和治理能力。”胡岩指出。

　　陈建樾认为，民族区域自治制度在民族地区的广泛设立，就是将广大民族地区纳入国家的治理体系，并有针对性地推进民族地区的治理体系现代化进程，让实施自治的少数民族与区域内的其他民族一起，参与社会治理并快速提高治理的能力和水平。

　　“要实现国家治理体系和治理能力现代化，在民族自治地方，必须充分发挥自治民族和其他民族的主动性和积极性，依靠当地民族的干部和群众，充分运用自治权管理内部事务。”金炳镐认为。

　　“民族区域自治是少数民族在本自治地方的政治、经济、文化、社会及生态诸方面的自治。惟其如此，才是真正有别于其他的‘民族的和区域的自治’”。陈建樾表示，加快民族地区各项事业的发展，就是让少数民族的自治具有扎实的基础和条件，让经济、社会发展相对落后的少数民族和民族地区逐渐赶上，使实施自治的少数民族越来越快地融汇于中华民族这个大家庭当中。

争取人心的制度保障

　　坚持和完善民族区域自治，必须坚持正确政治方向，切实维护国家统一和民族团结。习近平总书记指出，维护民族团结，反对民族分裂，要重视少数民族和民族地区经济发展，但并不是靠这一条就够了。民族团结是我国各族人民的生命线。

　　“我国的民族团结，最主要的表现形式就是民族区域自治制度。一个民族自治地方内的各民族之间比较团结，说明这个制度在这里发展得比较好。”金炳镐认为，民族区域自治制度真正完善了，少数民族真正感觉自己当家做主了，人心就好争取。

　　“坚持和完善民族区域自治制度，是搞好民族团结、争取人心的重要内容和制度保障。”陈建樾表示，主要表现在以下几个方面：

• 首先，按照我国现行宪法的原则规定和民族区域自治法的法律条文，少数民族在国家统一制度下施行的民族区域自治“体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”。

　　

• 其次，少数民族通过其自治机关依法享有的自治权，是少数民族依法参与地方管理和国家管理的权利，体现了统一多民族国家包容多样、统一有序的治理特色，也体现了民族权利与国家权力多元兼容、和谐一体的制度特点。

　　

• 第三，少数民族在自治区域内自主管理本民族内部事务和与其他民族共同管理本地方事务的制度安排，有助于充分发挥少数民族自我治理的积极性和各民族共同治理的协调性，让少数民族通过地方治理的有效参与实现本民族利益的呈现与实现。这有助于增进少数民族对多民族国家的政治认同，有助于多民族国家在少数民族地区政治合法性的建构。

　　

• 最后，民族区域自治制度为少数民族提供了一个展现民族利益和权利诉求的利益表达机制。民族区域自治制度的有效施行，有助于将民族之间的矛盾、冲突和事项置于合法的体制内进行协调、处理和解决。

民族区域自治体系仍待健全

　　坚持和完善民族区域自治，必须贯彻建设法治中国的要求，推进民族事务治理法治化。“坚持把民族区域自治制度作为国家的基本政治制度，把民族区域自治法作为国家的基本法，就要求与时俱进地发展和完善民族区域自治制度。”陈建樾建议。

　　首先应考虑修订和完善民族区域自治法。2001年修订颁行的民族区域自治法已实施14年，民族区域自治地方的经济、社会、文化等各方面已有巨大的发展与变化，重新启动修法有助于让民族区域自治制度始终在法治的道路上成为依法治国的重要内容。

　　在修法没有完成的当下，中央政府有必要重新制定民族区域自治法实施细则。“这既是自治法的规定，也是在法治轨道上及时完善民族区域自治制度的重要举措。”陈建樾表示。

　　“处理中国的民族问题，做好中国的民族工作，基本制度要长期坚持，具体政策应抓紧完善。只有坚持基本制度不动摇，才不会走上改旗易帜的邪路；而只有抓紧完善具体政策，才能避免走上封闭僵化的老路。”胡岩说。

　　正如习总书记所指出，无论是修订完善已有政策还是研究出台新的政策，要逐步更多针对特定地区、特殊问题、特别事项，尽可能减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异，让各族人民增强对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。

　　其次，在民族区域自治有法可依的情况下，民族自治地方应尽快出台相应的自治条例。“2001年颁行修订后的民族区域自治法之后，中央政府随即制定了民族区域自治的实施细则，但到目前为止，全国五大自治区都还没有出台本自治区的自治条例。”陈建樾指出。

　　民族区域自治制度在民族自治地方的落实与自治权的有效行使，是关系到党和国家民族政策能否深入少数民族人心的重大事项，是加强各民族对国家政治认同和政治合法性的重要议程。“必须予以高度重视和解决，不能让民族区域自治地方成为依法治国的空白区。”陈建樾表示。LW

文/《瞭望》新闻周刊记者 张程程 屈辰 实习生 甘兰蕙子

刊于《瞭望》2015年第39期

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