记者丨杨玉华 程士华 王珏玢

　　《瞭望》新闻周刊记者在多地调查发现，在城市快速长高变大、高楼摩登、道路宽阔的背后，空气污染、交通拥堵、公共资源承载不足的“城市病”正在越来越多的城市上演，千城一面、内涵不足等问题不断暴露、饱受诟病。

城市内涵捉襟见肘

　　采访中，记者了解到，2013年国家发改委对全国新区新城建设状况进行调查，抽查的12个省会城市全部提出推进新城新区建设，共规划建设新区55个，平均每个城市要建4.6个新城新区。在中部城市合肥，短短十多年时间，城市面积扩张到一万平方公里。然而，土地城市化的同时，一些新城区的公共服务远未跟上，美丽城市下的美好生活存在诸多不足。2016年，合肥部分幼儿园上演的“报名大战”引发关注。数百家长为了争报几十个入园名额，冒雨彻夜排队、摇号抽签，抽中的欣喜若狂，落选的泪流满面，民生痛点令人唏嘘。

　　不止合肥，近年来，西安、上海等多地曝出排队摇号入园问题。有的一个小区住户近千，配套的幼儿园却只有每学期几十人的招生名额；有的两三个小区只配建一个幼儿园，僧多粥少让不少孩子面临“无园可上”的窘境。不仅公共服务设施严重不足，而且服务能力和水平也较低，入园“摇号”、入学“大班”、就医“扎堆”等现象普遍。新城越建越大，居民越来越多，公共服务配套建设却成“短腿”。

　　公共服务存在软肋，凸显一些城市管理者规划理念重“面子”轻“里子”，对教育、医疗等合理民生需求重视不够。一些地方政府甚至因为这些公共服务设施要大量“赔钱”，而将其交由开发商配建，但“一配了之”导致开发商为了节约成本搞低标准建设，“小马拉大车”，造成公共服务资源紧缺，影响百姓居住幸福感。

　　“土地城市化”快于“人口城市化”，带来一些城市产业空心化问题。记者在中西部地区调查发现，一些官员心中，大手笔建设商务办公楼、CBD就代表“退二进三”、“升级换代”，这导致有规模、无内涵成为新城普遍存在的问题。记者发现，不少新城中，办公楼和厂房大面积闲置，有的开发商打着产业城的旗号将写字楼打造成“类住宅”出售，一些地方政府直接改规划，将企业厂房改建成酒店式公寓。

　　东南大学建筑学院教授周琦说，一些地方政府主观愿望过于强烈，导致规划和建设过剩。一地政府换届后，新领导往往不愿“填充”前任的发展蓝图，而一定要重新扯开摊子，造成烂尾新城。

　　新城建设与发展实际脱节，投射到规划实践就是过分重视土地、建筑等“硬规划”，忽视人口、产业、资源、区域协调等“软规划”。周琦说，地方报批新城建设时，常只注重描绘美好愿景却少研究地区人口流向、当地资源禀赋，过度考虑供给，少注重需求，理想与现实脱节。

以人为本意识不足 顾此失彼

　　采访中记者发现，造成上述问题的原因主要在于过去一段时间里，一些地方的城市发展片面追求建设速度、淡化发展质量。不少规划学者批评，一些地方领导来不及评估当地产业基础和资源禀赋，就争着喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一个样，三年大变样”的口号搞开发，违背了城市发展规律。

　　同济大学建筑与城市规划学院教授张尚武说，城市需要积淀、生长和逐步繁育，难以“速成”。一个地方出于政绩需要盲目追求短期规模，会带来供需失衡。

　　中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，中国当前处在城市化快速发展的中后期，必须同步提升发展的质量。建设家园城市，让人有认同感和归属感。然而，目前许多城市并未达到这一点。

　　记者调研了解到，四面建新城的发展模式表面光鲜，却容易“拖累”老城品质的提升。一些省市既要争建航空港、高铁新城，又要抢抓一批高新区、产业园区，“不得已”只能搁置老城改造、历史文化保护。中国建筑标准设计研究院城规所顾问总规划师韩秀琦说，这种管新不管旧、保政绩轻民生的做法，实质反映了少数干部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨头的心态。

　　此外，多硬件建设规划，少区域特质、资源分析的“软研究”也是主因。张尚武认为，目前工作实践中，已经出现不少新区新城的审批变成争取土地和建设指标捷径的事例，一些省市报批的新区项目表面看来目标宏大、前景可期，实际是不讲地区分工、一味强调自己做大。而且在城市规划中，也存在着画图纸、搞设计的规划师“吃香喝辣”，评估人口、资源的规划师“坐冷板凳”的现象。这造成一些城市建设中公共服务配置的严重滞后。合肥市教育局相关负责人告诉记者，合肥市去年摸底发现，在该市政务区、经开区、滨湖新区等新城区都不同程度存在着教育资源特别是幼儿教育资源配置不足的问题，而且有的地方即便补建，也面临场地空间不足的硬伤。归根到底在于前期城市规划对这些公共服务资源的规划不足、没留余地。

　　安徽省住建厅规划处相关负责人表示，目前城市发展中对教育、医疗、健康等多种公共服务规划往往是部门主导相互割裂，没有形成一盘棋的统筹，这也导致出现城市外表靓丽而内涵品质不足。

提升治理水平迫在眉睫

　　多位规划界专家指出，中国新城疾风暴雨式的增长期已经过去，城市建设管理已经进入从粗放扩张到精细管理、从贪大求全到注重内涵的转型阶段。在这种情况下亟待提升城市治理水平。

　　一是扭转观念，从主抓增量建设走向提升存量品质。事实上，在我国城市快速发展的情况下，从1990年开始，几乎每年都会有城市、项目或个人获得联合国人居署颁发的“联合国人居奖”。其中包括日照、张家港、南宁、扬州等地政府和部门，及成都、上海、绍兴等地的城市改造和古城保护项目。这在一定程度上显示了一些地方为解决城镇化问题，为居住者提供更好居住环境所做的努力。

　　当前城市发展的重点应从单纯追求规模扩张转变为强调现有设施的整合利用。周琦说，新城要去库存化，应就现有的产业调整布局，以渐进、修补、改良的方式对接需求、实现再生。通过建筑业的升级换代重新利用空置设施不仅有利于消化存量，也为城市发展贡献新特色。

　　一些专家谈到，当前城市发展应该在重“软件”和“特色”上下功夫，让城市走出盲目规划、超需求建设的循环。硬件建设前，应该先把地理、人口、社会等软件资源摸清楚、规划好。同一地区内的城市定位要契合特点、互相节制，区域间的布局要有所分工、突出特色。强化“软规划”地位，规划设计不能再只盯着传统画图的研究所，而要让地理、社会研究为特色的院所在城乡规划中扮演重要角色。此外，城市建设不能追求三五年内画满图纸盖满楼，而应当根据发展实际前置规划好承载能力建设，特别是做好事关老百姓切身利益的公共服务配置。LW

刊于《瞭望》2017年第8期

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