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新保障：全面推进依法治国筑牢国家治理之基

文/杨小军

作者单位：国家行政学院法学教研部

　　全面推进依法治国，是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务，也是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。落实好这项重大战略任务，对推动经济持续健康发展、维护社会和谐稳定、实现社会公平正义，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴，都具有十分重大的意义。

　　十九届二中全会高度评价了全面依法治国取得的成就。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进全面依法治国进程，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，抓住科学立法、严格执法、公正司法、全民守法关键环节，加快推进中国特色社会主义法治体系建设，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展，社会主义法治国家建设取得了历史性成就。

　　同时，党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国发表了一系列重要论述，立意高远，内涵丰富，思想深刻，为推进中国特色社会主义法治建设提供了基本遵循和行动指南。

▲ 中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议于2018年1月18日至19日在北京举行（谢环驰摄/本刊）

【法治是国家治理的重要依托】

　　法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。

　　要理解习近平新时代中国特色社会主义思想的“全面依法治国”篇，就要回答好法治对于中国特色社会主义的三方面重要意义。

　　第一，共产党的领导必须依靠社会主义法治。习近平总书记指出，依法治国是我们党提出来的，把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的，而且党一直带领人民在实践中推进依法治国。

　　党的十八届四中全会指出，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

　　“必须依靠”这个结论，是一个全新的表述和思想的发展。“必须依靠”，体现了法治与党的领导的必然联系和不可分割的关系。所以，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。党的领导，当然必须依靠法治这个基本方略和基本方式。

　　第二，完善和发展中国特色社会主义制度，必须在全面推进依法治国上作出总体部署。这揭示了法治与社会主义制度的必然关系和重要作用。

　　党的十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。换言之，中国特色社会主义本身就包含了对法治的本质要求。法治是中国特色社会主义的内在需求，也是其重要保障。没有这个保障，中国特色社会主义就难以坚持和推进。

　　第三，中国特色社会主义法治是人们的行为底线。社会中的每一个人，都必须遵守法治原则，践行法治。法律规定的标准，应当成为每一个人不可触碰的底线。

　　习近平总书记指出，要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来，否则还有什么法治可言呢？

　　对普通公民是这样，对领导干部更是这样。习近平总书记指出，领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。此外，他还针对各级领导干部指出，不管什么人，不管涉及谁，只要违反法律就要依法追究责任，绝不允许出现执法和司法的“空当”。

　　因此，坚持全面从严治党，法治是不可触碰的行为底线。

【全面推进依法治国总目标】

　　十九大报告明确提出，全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。“建设社会主义法治国家”是在党的十五大报告中提出，“建设中国特色社会主义法治体系”则是在党的十八届四中全会决定中提出的。如今，“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”已经成为习近平新时代中国特色社会主义思想在全面依法治国方面的总目标。

　　习近平总书记在作《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》时强调，全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。

　　“建设中国特色社会主义法治体系”这个总抓手包含五大内容：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。

　　第一，完备的法律规范体系。习近平总书记指出，新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是一个了不起的重大成就。同时，我们也要看到，实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。

　　十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展，为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。

　　完善中国特色社会主义法律体系任务，可概括为两个方面：一是立法数量完善，二是立法质量完善。

　　就完善立法数量而言，十八届四中全会决定，已经明确提出了要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款；加强企业社会责任立法；加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，等等。

　　另外，在立法层级方面，我们过去立法权只是赋予到地方较大市的人大和政府为止。现在提出设区的市也要赋予立法权，据此，《中华人民共和国立法法》新规定了设区的市有城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的立法权，等等。

　　就完善立法质量而言，十九大报告指出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这就提出了良法的完善目标，因为只有良法才能实现善治。

　　第二，高效的法治实施体系。十八届四中全会决定指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。

　　其一，把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置。

　　十九届二中全会指出，我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，明确坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，为保证宪法实施提供了强有力的政治和制度保障。

　　其二，法治体系的建设，一项重要的内容和目标，就是实施体系的高效建设。在这方面，行政机关的执法和司法机关的司法肩负着十分重要的实施任务。

　　一方面，对于行政执法来说，基本要求是严格执法，即严格规范公正文明执法，使行政执法能够做到统一、高效和权威，把法律的规定变成法治实践和法治结果。

　　这就要求，一是推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

　　二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　三是推进综合执法，理顺城管执法体制。

　　四是完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制。

　　五是加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。

　　六是全面推进政务公开。推行行政执法公示制度。

　　另一方面，对于推进司法来说，核心要求是公正。十八届四中全会决定指出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。十九大报告也明确，要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　第三，严密的法治监督体系。实践表明，信任和监督、自律和他律辩证统一，因此，需要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。比如，实行权力清单制度，公开权力运行过程和结果，健全不当用权问责机制，把权力关进制度笼子，让权力在阳光下运行；强化对权力的制约和监督；加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

　　第四，有力的法治保障体系。法治保障体系，是推进全面依法治国的前提与条件。法治不是悬空而治，而是在特定国家特定制度特定社会基础上的法治。在现阶段，这些保障主要是政治保障和体制机制的保障等。

　　就政治保障来讲，就是指党对依法治国的领导。习近平总书记指出，党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

　　第五，完善的党内法规体系。党内法规体系，是中国特色社会主义法治体系的重要内容之一。因此，全面推进依法治国，是要实现依法治国和依规治党的有机统一。

　　党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

　　党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。

　　必须明确的是，国法与党规都是中国特色社会主义法治体系的构成部分，二者关系主要体现在四方面：各司其职、高低不同、衔接一致、权利底线。

【走好全面依法治国的中国道路】

　　习近平总书记指出，全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。

　　中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。我国法治建设的成就很多，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。这向全社会释放清晰明确的信号。

　　首先，释放出依法治国关乎国家治理根本的信号。全面依法治国是着眼于实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。深化依法治国实践就要为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。正如习近平总书记指出，我们提出全面推进依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋。

　　十九届二中全会强调，要以这次宪法修改为契机，深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，把依法治国、依宪治国工作提高到一个新水平。

　　第二，释放出坚定不移地走中国道路的信号。十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。因此，必须在党的领导下，从我国实际出发，发挥政治优势、遵循法治规律，与时俱进提升理念观念、创新体制机制，全面深化依法治国实践。

　　中国道路就要解决中国问题，就要解决法治建设层面现实的、重大的问题，回应新时代的要求，迎战新时代面临的各种挑战。坚持党对法治建设的领导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。这是中国特色社会主义法治道路的最大特点。

　　第三，释放出相互结合、协调推进法治建设的信号。法治建设不是局部的，也不是孤立的事业，涉及到治国理政的很多方面。因此，必须各方面协调推进，相互结合、彼此促进。

　　坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置。全面推进依法治国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

【坚持党的领导与依法治国是一致】

　　坚持党的领导和依法治国的关系是法治建设的核心问题。必须明确，党的领导与社会主义法治是一致的。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，三者有机统一。对这一核心问题，要理直气壮地讲、大张旗鼓地讲，要讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。

　　第一，推进法治建设有利于加强党的领导。全面推进依法治国，要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，决不是要削弱党的领导。

　　第二，党的领导与依法治国是一致的。党规与国法本质上是相辅相成的，这主要体现在两个方面：一是党领导人民制定宪法和法律。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。要引导各级干部深刻认识到，维护宪法法律权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法法律尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法法律实施，就是保证党和人民共同意志的实现。二是党必须在宪法和法律范围内活动。党要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用。

　　第三，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人的职责。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

　　第四，领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。必须抓住领导干部这个“关键少数”，解决好思想观念问题。领导干部谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。LW

总监制 | 王磊

监　制 | 潘燕

编　辑 | 唐朵朵

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