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全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员 尹中卿

政府工作报告四大热点解析

文/《瞭望》新闻周刊记者 王仁贵 实习生 邵一鸣

　　今年GDP增速再一次设立为区间预期用意何在？应当如何发挥好宏观政策逆周期调节作用？减税降费两万亿“大礼包”如何落地？房地产税立法将对房地产市场和房价产生什么影响？今年两会，在审议讨论政府工作报告的过程中，这些热点为代表委员高度关注。

　　在全国两会现场，围绕着这些焦点问题，全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿接受了《瞭望》新闻周刊记者的专访。

　　尹中卿：第一次设立区间增长指标是2016年。2015年我国的GDP增速是6.9%，设定的2016年增长指标为6.5%～7%，最高线比2015年还高了0.1个百分点。今年设立的预期增长指标是6%～6.5%，最高线比去年低了0.1个百分点，也低于过去两年6.5%左右的预期增速指标。

　　设立这个区间指标更多是主动选择。一方面，通过区间指标能够增加经济发展上下限的宽松度，从而为结构调整、转型升级，为解决长期积累的结构性体制性问题留下足够的政策空间。还可以降低全社会对GDP增速的追求，给地方政府提供一个比较稳定的预期；另一方面，由于外部环境的确存在不确定性，这样的安排可以预留主动性。

　　此外，2020年要实现全面建成小康社会，意味着GDP需要在2010年基础上翻一番。过去八年的增速都在6.6%以上，所以2019年、2020年这两年，GDP增速只要达到6.1%左右就可以完成这个指标。

　　从当前面临的国内外问题和长短期挑战看，不应过于在意短期波动，还是应更加重视长期发展，更加注重解决结构性矛盾和体制性问题。

　　尹中卿：我们既要强调逆周期调控，也要强调长期的结构性改革。去年整体经济形势是高开低走。分季度看，从一季度的6.8%、二季度的6.9%，到三季度的6.5%、四季度的6.4%。今年面临的形势更加复杂，现在强调积极的财政政策要加力增效，就是为了实现调节逆周期。而当前的实际赤字率没有社会预期那样高，则为未来操作留下了一些空间。

　　同时也要看到，在中央和地方债务支出比较高的情况下，财政政策不能承担过多的逆周期调整职责，不能为了保眼前的增长导致未来财政的不可持续性。

　　此外，货币政策逆周期调整也有制约因素。当前广义货币M2余额已经超过180万亿元，人民币贷款余额超过了140万亿元，社会融资规模存量超过200万亿元。在外汇占款较少情况下，实行较为宽松的货币政策，短期内有利于缓解融资难、融资贵问题，但也容易潜藏风险和压力。基于这些现实，才强调稳健的货币政策要松紧适度。为了顶住经济下行压力，既要强调逆周期调整，也要对周期进行客观的评价。

　　政府工作报告强调了社会政策，把就业优先政策放到了宏观政策的重要位置。2018年城镇新增就业人口1361万，但2019年大中专毕业生较多，预计达834万人，再加上去产能留下的再就业问题，所以要把就业政策放在更加重要的位置。只要就业能够稳住，经济增速适度下降也没问题。在社会政策中，收入分配政策也应更加重视。

　　尹中卿：改善居民的收入水平，还需要更加过硬的措施。去年通过修改个人所得税法提高了起征点，并增加了六项专项附加扣除，近8000万人受益。这对提高居民收入会起一定作用，但还不够。目前推行的减税降费，主要解决的是国家和企业的分配关系，对于改善国家、企业与居民和职工的分配关系还需要做更多工作。

　　在增收方面，就业与居民收入的联动分析需要加强。现在已经出现企业的困难传导至就业的情况，一些企业尽管没有裁员，但调整了工作时间。比如原来工作10个小时，现在减少到8个小时。由此带来的另一种影响便是消费增长疲软。

　　针对这一问题，要下决心通过当前开展的城乡居民增收试点工作，研究扩大中等收入群体的政策措施，包括正常的工资增长机制、机关事业单位的基本工资标准、国企工资的决定机制等改革，以及完善个人所得税的专项扣除等。

　　尹中卿：全国人大财经委在计划预算审查报告中，写了“三个确保”：一是确保大规模减税降费落到实处，不能名义上减少了，实际上从别的地方找补回来。或者本来应该1月1日推行的，却推到下半年；二是确保主要行业的税负明显降低；三是确保所有行业只减不增。

　　为什么要把“三个确保”写进来？就是要真正让好政策落实、把好事办好，不能名降实不降。要真正实现这“三个确保”，政府既得开源，也得节流。

　　增值税是我国第一大税种，占整个税收收入的40%以上。2018年增值税收入6万多亿元，有人预测今年减税7000亿，还有人预测减税11000亿，减税的力度很大。此外，有预测认为今年养老金收入约5万亿元，比去年减少五六千亿。

　　这两部分的减少必然造成政府支出缺口。这部分钱从哪儿来，怎么补？特别是现在各省区市的人代会都开过了，都已经定了预算盘子。解决好支出缺口，才能提高地方政府的减税降费积极性。否则就可能变成减税增赤增债，或者债不增、税负明降暗不降。

　　政府很多刚性支出，如教育、文化、卫生等方面的支出是很难压缩的。社会保障也明确只增不减，同样是刚性支出。收支压力加大的情况下，又不能增加赤字，现在能动的主要是两部分，一部分是政府所拥有的资产，另一部分就是国有企业的一部分股权和利润。

　　开源办法不多就得节流，政府就得过紧日子。政府工作报告提出，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右。同时，政府要下决心调整预算，把无效的支出压掉。

　　落实“三个确保”，还要求相关企业要切实做到降低费用。一般工商业平均电价再降低10%，中小企业宽带平均资费再降低15%，取消或降低一批铁路、港口收费。这些都涉及到相关企业的利益，要切实做到位。

　　尹中卿：国家也应该有相应的政策安排，确保让真金白银进入到结构升级、质量提升等领域，促进供给水平和效率的提高。

　　比如可以通过政策引导，加大企业对科技创新的投入。在“十二五”规划提出的24个指标里，研发投入强度成为唯一没有完成的指标。“十三五”规划提出，到2020年，全社会研发经费投入占GDP比重要提升到2.5%，但到去年才达到2.18%，今年确定的目标为2.2%。加大企业创新投入，可以考虑将企业研发费用抵扣比例从75%提高到100%，鼓励企业将没交税的这部分钱转为科技研发。

　　总之，要鼓励企业用减税降费的这部分资金发展生产，加快科技创新，改良传统工艺，提高产品质量，增加雇佣工人数量，提高企业职工工资，这样才能实现共赢。

　　尹中卿：不能把房地产税和房价直接连起来，实际上房地产税只是地方税主体税种，本质是一种财产税而非调节税。推进房地产税立法，更多是要完善我国税收体系，强化地方主体税种。间接作用可能对房地产价格有影响，提高了房地产的使用和占有成本。

　　但房地产税也并不能说是占有就交钱，应该是占有多套房的、不用于住的、等着炒房的这类人群会增加负担。多数国家的房地产税像个人所得税一样设定免税和征税限度。

　　全国人大常委会工作报告也明确把房地产税立法列入2019年立法工作计划，当然还有调研的过程。尽管立法目的主要不是为了调节房地产价格，但必定会对房地产市场和房价预期产生较大影响，所以出台时机有待选择。房地产税即使出台，向哪些人征收、按什么税率征收，地方政府有很大的自主选择权，所以法律规定会充分授权。

　　研究房地产税应该跟我国税制改革、强化地方主体税种结合起来。作为一种财产税，房地产税一有利于地方主体税种的形成；二有利于促进直接税、财产税成为我国税收的主力军；三有利于调节居民财产差距，促进社会公平，推动高质量发展。

　　尹中卿：总体上要维持房地产价格稳定，大起大落都不好。我在地方调研时发现，大落的风险比大起还严重。这些年一些地方开展棚户区改造货币化安置，一部分低收入群体通过加杠杆方式进入房地产市场。这部分人收入较低，抗风险能力差，对房价下行的承受能力较弱，一旦房价明显下降，其中一些人就有可能断付。在考虑房地产调控时，要把这部分人考虑进去，这增加了房价调控的难度。LW

刊于《瞭望》2019年第11期