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文丨《瞭望》新闻周刊记者

新华社“收缩型城市”课题组

　　当前，各地普遍开始制定2020～2035年新一轮城镇发展规划。专家提醒，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。新一轮规划应遵循经济发展规律，适应资源环境承载能力，追求绿色可持续的城市发展之路，在特色上下功夫。

　　《瞭望》新闻周刊记者近日在多地调研了解到，从上一轮规划的编制实行情况来看，一些城市存在“增量扩张思维”惯性，存在盲目贪大的情况。例如，设定过快的人口城镇化率，规划扩张，易造成土地、资源及基础设施的闲置浪费。以中部某市为例，该市2016～2018年常住人口每年增加大约3000人，截至2018年末，常住人口约33.8万人，但城市总规设计到明年（2020年）人口目标是50万人。

　　东北某市的城市总体规划提出，2020年市域总人口210万，但该地区人口从2011年开始下降，今年为190万人。另一个城市总体规划提出，到2020年市域总人口为130万人，但2018年其市域总人口仅为99万人，且城市人口处在下降态势中。

　　梳理一些城市的规划指标，记者发现，一些地方财力困难，主导产业薄弱，但在规划经济指标、城镇化率、城市面积等方面仍“强劲增长”。某市曾规划到2020年GDP为1500亿元，目前实际GDP不足800亿元，显然明年已无法实现目标。一个农业大市的规划提出，2020年中心城区城镇化率达到90%以上，而其2018年中心城区城镇化率刚超过50%。当地发改委一位干部说，为达到这个指标，当地曾大规模撤乡设镇，2013～2016年城镇化率每年增加4～5个百分点。即使这样，“有些数据指标仍过于乐观。”这位干部说。

　　一些城市对新区新城的规划尤其“大手笔”。记者调研发现，有的直接就规划了一个和老城面积相同甚至面积更大的新城。一些城市近年来投入大量资金建设新城新区，一定程度上改善了城市面貌，提升了城市功能，但是人口与产业集聚难以跟上土地城镇化率，新城吃不饱、闲置现象突出，老城改造和维护资金捉襟见肘。

　　一些城市探索“产城互动”，提升城镇化水平，但在一味“求大求快”思想指导下，一些产业发展目标脱离了实际；一些资源枯竭型城市、县级城市的人口吸引力在下降，城市规划却仍在扩张；有的城市在脱离实际的外延式扩张冲动下，陷入“吃不饱”窘境。这些扩张冲动不但浪费了土地等资源，而且损害了政府公信力。

　　高质量发展的要求是全面的，产业要提质升级，城市也要走内涵式发展之路。规划制定者要加强对城市发展规律的研究，准确评估城市发展阶段。南京大学建筑与城市规划学院教授崔功豪认为，对于已经出现人口收缩、发展乏力的城市，要把更大的功夫放在已有城市质量提升上。

　　对于一些城市热衷于新城新区建设，中国城市和小城镇改革发展中心研究员范毅认为，老城投入不足，就要衰落；盲目建新城，人口密度就要降低，经济增长成本就会增大。在民生、配套产业、基础设施等规划方面应注重科学研判，防止脱离实际。新一轮规划一定要补足内涵发展这一课，在特色上下功夫。

　　专家进一步建议指出，在推进“多规合一”科学规划中，地方政府应在法律、规划体系、技术方法和政策框架等方面做出重大适应性变革，加强各类空间规划之间协同，切实践行内涵式高质量发展之路。LW

刊于《瞭望》2019年第36期