2019-2020养老产业发展与法规政策要点回顾（上）

原创穆耸等中伦视界 2022-08-01

作者：穆耸唐梦沅王成蛟

前言

2019年，国家层面针对养老产业法规政策进行了较大程度的更新，包括人大常委会新修订出台的《老年人权益保障法》、民政部下发的民函〔2019〕1号文、《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》、自然资源部《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》、民政部《关于进一步扩大养老服务供给、促进养老服务消费的实施意见》等等，这些政策规定内容从宏观制度到微观的产业落地均有所涉及，除法规外，国务院及相关部委的会议中也频繁点名养老产业，并且，需要关注的是，巨额的养老保险基金已逐步入市开展投资，千亿资金已箭在弦上。2020年，由于各种社会因素的叠加，大众对于医养行业势必会更为关注，在本文中，笔者将结合一些数据与实例，简要回顾2019年养老产业发展及法律政策情况。

一

养老产业的发展现状速览

1.老龄化带动养老产业发展

根据国家统计局局长在国务院新闻办公室举行的国民经济运行情况发布会上公布的数据及全国老龄办发布的消息，截至2018年年底，我国60周岁及以上人口已达到2.49亿人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上人口约1.67亿人，占总人口的11.9%[1]。2050年前后，中国老龄人口将达到4.87亿人[2]。国际上一般认为当一国60周岁及以上老年人口的总数到达10%时，该国即进入老龄化社会，目前我国的这一比例已达到将近18%，并且随着时间的推移该比例仍将持续上升。

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随着老龄化程度在不断地提升，我国养老产业的市场空间也将越来越大。根据自公开渠道检索的信息，从2010年到2018年，我国养老产业的行业规模从1.4万亿元增长到了6.6万亿元，增长幅度达371.4%。预计2030年我国养老产业规模将达22万亿，替代房地产成为第一大消费产业[3]。

2.地产企业及险资广泛布局养老产业

在养老模式上，包括上海市在内的多个地方均规定了类似“9073”的养老模式分配策略，即90%的老人为居家养老、7%的老人为社区养老、3%的老人为机构养老。《老年人权益保障法》第五条也明确我国要建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”，包括规定将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划等。在这其中，目前商业机构探索较多的是机构养老及社区养老。

房地产开发企业已广泛布局养老产业，根据公开信息，2019年全国已至少有80余家地产商进军养老地产领域[4]，包括万科、保利、远洋等纷纷在养老地产上进行投资[5]。龙湖地产于2019年在上海开发了上海椿山万树宝山顾村项目，同时在重庆开发了重庆椿山万树新壹城项目，该项目也被评为重庆市养老机构质量排名第一名。

保险公司也早已涉足养老产业领域，值得关注的是，2019年12月31日国务院常务会议上指出要为60岁以上老年人提供“适应他们需求的商业保险产品”，并“加快发展商业长期护理保险”。根据业内人士的预测，2020-2025年养老健康险将迎来小爆发，并随着外资保险公司的不断参与，养老保险产品及服务可能更加百花齐放，值得期待。在产品端，我们可以看到，养老保险增值服务对于大部分老年人群是有很大吸引力的，比如泰康人寿推出的“养老计划”，投保人购买累计200万元的保险产品，即有资格在未来入住其养老社区“泰康之家”享受养老社区服务，当然入住后老年人还需按月缴纳一定金额的管理费[6] 。此外，包括中国太平保险在内的其他保险公司也推出了不同类型的保险产品。

3.养老金入市提振产业活力

对于养老保险基金是否应入市的问题，一直广受关注并存在较大的争议。支持者认为养老金入市能够盘活养老金资源，增加养老金的投资收益，有利于养老金的保值增值。而质疑者则认为养老金入市风险较高，资金安全问题难以保障。根据人力资源和社会保障部（简称“人社部”）相关发言人在人社部举行的2019年第四季度新闻发布会上公开的信息，截至2019年底，全国已有22个省（区、市）签署基本养老保险基金委托投资合同，委托总金额达到10930亿元。其中，19个省（区、市）已启动城乡居民基本养老保险基金委托投资，合同金额2123亿元，同比增加1350亿元，预计约三分之一的委托投资资金可以进入证券市场。

4.养老产业也生乱象

如果把养老全产业链条做一个系统性梳理，则会发现养老地产、养老日用品、养老食品、养老医疗保健、养老金融、养老文娱等等均可被纳入养老全产业链条之中。其中也存在一些剑走偏锋的养老产品，由于产品机制设计不严谨、不合规导致发生“暴雷”事件，包括媒体报道所称部分养老服务机构以提供“养老服务”、销售“养老产品”为名吸收投资者的资金，承诺高额回报但未能实现，给老年人造成了惨痛的财产损失，最终相关主体被司法机关认定为存在非法集资、集资诈骗等犯罪行为。

如在2018年饱受关注的“爱福家”非法集资案中，“爱晚系”公司对外宣传在爱福家平台投资40万元以上的理财产品，可以获得年化利率13%以上的利息，且日后还能免费入住公司的养老社区[7]。而在2018年5月初，“爱晚系”公司因资金链断裂无法按时偿付投资者投资款而牵出了该非法集资大案，给投资者造成了超过40亿元的损失[8]。

二

2019年我国养老产业法规政策要点回顾

1.养老机构准入

养老机构是为老年人提供集中居住和照料服务的机构，也是养老产业相关服务工作内容的实施主体。在民函〔2019〕1号出台前，《养老机构设立许可办法》（2013）是主要规制养老机构设立的规定，根据该规定，从举办目的上讲，养老机构可分为营利性和非营利性质。而需要关注的是，根据《民法总则》（2017）的规定，非营利法人不能向出资人分配所取得的利润，且在非营利法人终止时，不得向出资人分配剩余财产[9]。因此非营利性养老机构在资金调集和分配剩余资产等方面会存在一定的限制和要求。

长期以来，我国的养老机构设立采用的是行政许可制度，而2019年民函〔2019〕1号文出台后，民政部不再实施养老机构设立许可，改为登记备案管理。这一改变是养老服务业深化“放管服”改革的重要信号，将更有利于养老机构的新设及养老产业的进一步发展。

2.养老机构土地供应政策更加灵活

(1) 土地供应政策仍然较为灵活

一直以来，养老土地供应政策均较为灵活，这也体现了国家及地方政府对于养老产业的支持与鼓励。根据2019年国家及地方层面的有效规定，非营利性养老服务机构除了可以采取划拨方式供地之外，还可由政府以作价出资或者入股等方式提供土地。就营利性养老服务设施用地，除招拍挂、协议出让外，还鼓励利用自有用地举办养老机构。

在价格方面，以出让方式供应的社会福利用地，出让底价一般可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定。在尚未明确规定基准地价的地区，土地出让底价应能够覆盖土地取得、土地开发的客观费用与相关税费之和。

(2) 增加养老服务设施用地土地出租的相关规定

根据自然资源部2019年的政策规定，政府鼓励非营利性养老服务机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权，对单独成宗供应的营利性养老服务设施用地，鼓励优先以租赁、先租后让方式供应。另外，对于将城市国有资产物业出租用于发展养老服务的，国家发改委也放宽了租金回报方面的考核，以支持养老服务行业的发展。

(3) 增加了利用集体建设用地发展养老服务设施的方式

修订后的《土地管理法》已于2020年1月1日正式生效，集体建设用地的使用开发限制已进一步松绑。就使用集体建设用地举办养老机构，除村集体可以建设用地使用权入股、联营等方式与企业和个人共同举办养老机构外，集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设。

以上是我们就2019年-2020年养老产业发展现状进行的一个回顾，下篇文章我们将就养老产业的法规政策、现有主要投建模式进行梳理，请持续关注。

[注]

[1] 来源：https://www.sohu.com/a/290436292_161795，最后一次访问时间：2020年1月17日

[2] 来源：http://m.sohu.com/a/345932271_99986045/，最后一次访问时间2020年1月17日

[3] 来源：http://www.cinic.org.cn/xw/schj/679337.html，最后一次访问时间2020年1月17日

[4] 来源：http://finance.sina.com.cn/roll/2019-05-25/doc-ihvhiews4417654.shtml，最后一次访问时间2020年1月17日

[5] 来源：https://www.cn-healthcare.com/articlewm/20170712/content-1015953.html，最后一次访问时间2020年1月17日

[6] 来源：https://www.zhongmin.cn/news/detail_50721.html，最后一次访问时间2020年1月17日

[7] 来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630336436490609313&wfr=spider&for=pc，最后一次访问时间2020年1月17日

[8]来源：https://news.p2peye.com/article-531394-1.html，最后一次访问时间2020年1月17日