三年磨一剑！污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本终发布！
2月21日，财政部办公厅发布了《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号），该通知的发布意味着业内期盼已久的污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本（以下简称“示范文本”）终于面世，也预示着国内PPP项目合同体系规范化、标准化工作将更上一个台阶。在示范文本的助力之下，PPP对于国内基础设施补短板领域项目的实施以及国家“稳投资”目标预期的实现将会产生积极的推动作用。
一、示范文本出台的背景
自2016年财政部颁行《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），明确要求在垃圾处理、污水处理领域探索开展“强制”应用PPP模式以来，污水及垃圾处理领域PPP项目发展迅速。2017年四部委又联合发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号），进一步明确要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式且政府参与的途径限于PPP模式，形成了以社会资本为主的污水及垃圾处理PPP市场，以PPP模式推动污水及垃圾处理相关环境公共产品和服务供给结构优化的作用明显显现。在此大背景下，为进一步推动污水处理和垃圾处理领域PPP项目的规范运作，加强项目前期准备和合同管理工作，提高项目落地的可行性和效率，有效保障政企双方的平等合作，财政部PPP中心结合既有工作安排，于2017年3月启动示范文本的组织编制工作。
此次示范文本的研究和编制历经整整三年，期间召集和组织研讨会议十余次，充分征求了相关主管部委、行业专家、行业领域内社会资本方、咨询机构等各方意见，反复修订和完善二十余稿。正是因为有财政部的重视，财政部PPP中心的精心组织，相关部委的大力支持，各方专家的智慧分享，合同编写组同仁的坚持努力，示范文本才得以面世。示范文本的出台对于污水处理和垃圾处理PPP项目的规范实施将有着很好的引领作用，也将推动国内PPP规范化和标准化工作走向崭新的阶段。
二、示范文本的主要特点
本次污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目示范文本在文本的合同体系、条款内容、适用范围等方面都具有其鲜明的特征，充分响应了国家PPP宏观政策精神，可用于规范化管理和指导污水及垃圾处理领域PPP项目运作，符合当前PPP项目和污水、垃圾行业实践的主流做法。
1、示范文本的合同体系同时兼顾PPP实践惯例和行业特性
示范文本的合同体系安排总结了当前我国PPP项目的实践经验，并借鉴了污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP示范案例中的优秀成果，统一采用“《合作协议》+《PPP项目合同》+《承继协议》”的合同结构，并通过《使用说明》释明各文件的签约主体及时序安排。需要说明的是，示范文本的这一合同体系安排可参照适用于污水和垃圾处理领域以外的其它PPP项目，其中的《合作协议》和《承继协议》的内容也具有普适性，同样适用于其它领域的PPP项目。
与此同时，考虑到污水处理厂网一体化项目在运营服务上的特殊性，在听取了行业内专家的专业意见后，示范文本中将运营服务协议作为污水处理项目合同文本的组成部分进行单独签署，而在垃圾处理项目中则将运营服务条款合并于PPP项目合同中予以体现，以同时兼顾行业惯例和项目个性。
2、示范文本的条款安排以新建项目为主，兼顾存量
在内容安排上，污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同都以新建项目为主，同时考虑到污水处理项目在实践中已存在不少存量项目采用PPP模式运作的案例，因此在污水处理PPP项目合同结构上采用了“合同标准条款+特殊条款”的设计，对于新建污水处理厂网一体化PPP项目可适用标准条款，对于存量污水处理厂网一体化PPP项目在适用标准条款基础上，以特殊条款代替或增补相应的标准条款内容。
需要说明的是，《PPP项目合同》中的诸多核心条款，比如项目融资与财务管理、项目前期工作及费用承担、土地使用权及设施权属、项目建设、股权变更限制、履约担保和保障、保险、不可抗力、再融资等等都具有普适性，值得其他类型的PPP项目参考借鉴。
3、示范文本的适用范围考虑行业主流项目趋势，其他类型可参照适用
由于污水处理和垃圾处理类项目根据不同的项目情况和工艺类型，其具体运作方式也会有较大差异，但考虑到厂网一体化污水处理项目和采用焚烧发电工艺的城市生活垃圾处理项目是国家当前推广的主要项目类型，属于未来行业的发展方向，实践中也缺少相关标准文本予以参考。因此，此次将示范文本的适用范围主要针对于该两种项目类型。
对于其他类型项目，如单体污水处理厂PPP项目，由于其本身可以为厂网一体化项目所覆盖，因此可直接适用；其他特殊类型的污水处理PPP项目（如农村分散式污水处理项目、工业园区污水处理项目）以及采用其他垃圾处理工艺及特殊行业的垃圾处理PPP项目（如农村生活垃圾处理项目、餐厨垃圾处理项目等）也可在示范文本基础上，侧重通过细化运营管理机制和绩效考核方案增强其适用性。而针对目前成熟度不高的水环境综合整治类等项目，并未作为此次示范文本的重点，但也同样可以参考适用。
4、特别编制示范文本使用说明，以增强文本可操作性
为增强示范文本对于具体项目的指导意义和可操作性，此次文本起草过程中特别单独编制了《使用说明》，对于示范文本整体以及《合作协议》、《PPP项目合同》和《运营维护服务协议》各份合同均作了详细使用说明。另外，为顺应国家对于PPP项目规范化管理的政策趋势，在《使用说明》中特别强调了各地在参照使用示范文本时可根据实际情况对相应条款加以选择适用、细化和补充，但是不得违反PPP适用法律的相关规定，同时在说明中增加了“合规风险提示”章节，帮助PPP各参与方更好地把握当前PPP政策的核心思想。
三、示范文本的重要条款说明
在充分借鉴当前PPP项目实践主流做法的基础上，此次示范文本全面听取了PPP各参与主体和行业专家的观点后，在相关重要条款上积极寻求突破和创新，试图为PPP实践中的疑难问题带来可供参考的解决思路。
1、社会资本的补充融资义务
考虑到能否如期完成融资交割将直接影响PPP项目的顺利实施，并且项目融资风险应当主要由社会资本承担，因此在坚持项目融资原则和充分考量社会资本接受能力及保障项目资金需求安全等因素后，此次示范文本在《合作协议》和《PPP项目合同》中均明确了在项目公司未能按照合同约定履行项目融资义务时，中选社会资本应采取有效措施完成资金筹措，承担相应的补充融资责任，避免造成项目建设资金链中断。
2、项目公司股权变更的限制
为避免由于项目公司股权结构发生变化导致不适格主体成为项目投资人或实际控制人，进而影响项目的合法有序实施，PPP各参与方在实践中都会根据项目的具体情况设定股权锁定期。但是，为增加项目融资的可行性和资本的灵活性，避免僵化适用股权锁定期的约定，此次示范文本在《合作协议》中通过设置为实现项目融资或再融资目的等例外条件，在合理的期限和限度内限制社会资本不当变更股权。
3、社会资本对项目公司的补充履约责任
为实现对社会资本的有效管理和追责机制，实践中多数项目合同中约定了社会资本对于项目公司的连带责任条款，但由于该做法实际变相增大了社会资本的风险且与《公司法》有限追索股东责任的精神不符，实践中较难为社会资本所接受而又迫于种种原因不得不接受，不利于各方围绕PPP项目开展长期稳定合作。因此，此次示范文本在统筹考虑“风险共担”、“平等合作”等PPP基本精神后，明确当项目公司在项目建设和运营过程中出现资金、经营管理困难等导致无法继续实施的情形时，社会资本有义务在合理期限内采取有效措施恢复项目公司履约能力，确保项目的正常建设和运营管理。
4、项目付费机制的灵活安排
针对污水处理和垃圾处理行业内的不同付费惯例，此次示范文本在付费机制的安排上也因地制宜提供了多种可供选择的方案，例如允许参与方基于基本水量/基本垃圾供应量及服务费基本单价，设置分层级的使用量付费机制。同时，在污水处理厂网一体化项目中，也可根据项目合作范围、回报机制、投融资结构和采购文件要求等因素，采取污水处理服务和管网服务分别报价或者合并报价模式，并相应在《PPP项目合同》中对服务费的定价、计算和调价方式予以约定。
5、项目绩效评价机制的设置
遵循财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号等文件关于“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”等相关规定，此次示范文本针对污水处理和垃圾处理项目的行业特殊性分别约定了绩效评价机制的制定原则，明确政府方应当制定具体的《绩效评价管理办法》作为《PPP项目合同》附件，并据此进行绩效评价和服务费价格调整，确保实现公共利益最大化。同时，财政部PPP中心也正在重点推进行业绩效标准的制定工作，以更好地提高示范文本的适用性。
6.、将仲裁纳入PPP合同争议解决机制
为保障合同各方主体的合法权益，提高PPP争议解决的效率，此次示范文本在争议解决条款的设置上提供了多元化的争议解决路径，明确在协商或调解不成时，各方可自由选择采用仲裁或诉讼方式予以解决。同时，考虑到最高院最新颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》的司法解释规定，建议各实施主体在实际设定争议解决条款时，应对具体争议事项的性质（行政法律关系还是民事法律关系争议）作进一步区分，对于不涉及行政法范畴的争议事项，可以在PPP合同中约定仲裁条款。
结语
作为此次示范文本的牵头编制单位，我们深知这份成果的来之不易，在此要再次感谢财政部PPP中心和相关部委的大力支持，以及所有专家和编写组成员的辛劳付出和不懈努力。希望随着此次示范文本的出台能够为更多污水和垃圾处理PPP项目带来切实有效的参考建议，为国内PPP实践带来宝贵的成果经验。同时，我们也接受来自广大PPP参与者的批评与建议，共同为PPP规范化和标准化工作的开展添砖加瓦。
The End
作者简介
周兰萍 律师
上海办公室 合伙人
业务领域：房地产, 建设工程与基础设施, 银行与金融
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