新基建背景下的投资新贵（下）：数据中心基础设施准入

Original 陈瑶蒋小鸟等中伦视界 2022-08-01

收录于合集 #新基建主题系列 25个

作者：陈瑶蒋小鸟曹艳铃刘冠男

前情回顾

随着新基建热潮的到来，作为新基建代表之一的数据中心一时风头正盛，成为了新基建背景下名副其实的投资新贵。简单而言，数据中心是为了满足信息化需求而构建的集数据存储及数据计算于一体的信息基础设施。穿透来看，数据中心的传统业务系通过房屋提供物理空间出租，这与办公、商业、仓储物流等传统地产存在异曲同工之处，但由于数据中心的信息化特性，对于出租的物理空间环境有着高于传统地产的诸多细化标准，比如温度与湿度、能源供应保障、楼板承重力、安保防护措施等，因此数据中心的附加值及专业化程度显著高于传统类别地产，这种集IT信息技术、通信技术与地产工业的组合，通常我们冠以“数字地产”的称谓。在系列文章的前两篇中，笔者介绍了我国数据中心行业的发展现状及准入规则，并梳理了相关法规及政策。数据中心作为基础设施项目，下篇将对数据中心项目的建设与运营所涉及的相关法律要点进行简单梳理，供读者参考。

（一）项目初始阶段

项目选址

（1）项目地块

鉴于数据中心项目通常属于工业项目，因此实践中数据中心项目所占土地通常为工业用地，但我们也注意到，有公示的土地出让信息中土地用途为邮电设施用地(U3)用于数据中心的案例[1]。

因为数据中心项目土地通常为工业用地，就新建数据中心项目而言，目前地方政府会对工业用地设置相应的投资强度、税收产出率等经济指标。以上海为例，根据2019年01月02日颁布实施的《上海市经济信息化委、市发展改革委关于加强本市互联网数据中心统筹建设的指导意见》(沪经信基(2019)21号)，新建项目应达到一定的经济密度，单位土地税收不应低于所在园区或所在区域平均水平。就扩建和改建数据中心项目而言，即使该数据中心项目所占地块原本并未设置相应的投资强度、税收产出率等经济指标，但根据我们的实践经验，在就扩建和改建数据中心项目办理立项备案时当地政府部门很有可能会要求重新或补充签署投资协议/监管协议，并要求按照现行标准对该数据中心项目所占地块设置投资强度、税收产出率等经济指标，具体受限于与各地政府部门的沟通。

除此之外，还应当关注项目地块的转让、出租限制。比如，根据《北京市人民政府关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见(试行)》的规定，“……其他入园企业严禁以任何形式将园区出让或出租的土地及地上房屋进行转让、销售、出租，对擅自改变土地用途、变相进行房地产开发等的企业，由所在区政府、北京经济技术开发区管委会组织相关部门按照相关法律法规和履约监管协议书进行处置；情节严重的，收回建设用地使用权或承租土地。”

（2）项目选址

除普遍适用住房和城乡建设部于2017年5月4日颁布的现行有效的《数据中心设计规范》(GB 50174-2017)外，目前并无其他国家层面的对数据中心的选址要求出台的明确规定。在考虑项目选址时，根据《数据中心设计规范》(GB 50174-2017)中的相关选址要求，数据中心应根据数据中心的级别[2]满足距离停车场、高速公路、地铁等设施的最小距离要求。

其次，还需要符合各地方政府对于数据中心新建、改建或扩建的选址要求。如根据《北京市新增产业的禁止和限制目录(2018年版)》，北京市全市范围内，禁止新建和扩建互联网数据服务、信息处理和存储支持服务中的数据中心(PUE值在1.4以下的云计算数据中心除外)。北京市中心城区和城市副中心范围内，禁止新建和扩建互联网数据服务、信息处理和存储支持服务中的数据中心。根据《上海市互联网数据中心建设导则(2019版)》，禁止在上海市中环以内区域新建IDC。原则上选择在上海市外环外符合配套条件的既有工业区内。选址基本要求应按照A级IDC的要求处理。在适建区和禁止区之外的区域为限制区，限制区内严格限制建设IDC。根据《关于杭州市数据中心优化布局建设的意见》，重点布局“三核、三副”。并且，除已经取得审批的数据中心外，杭州主城区范围内限制建设大型以上数据中心。深圳、广州目前尚未出台对数据中心布局及选址的明确规定，但实践操作中深圳和广州对数据中心执行能耗消耗总量和强度“双控”措施。

项目立项

（1）社会投资项目备案

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。根据《国务院关于发布政府核准的投资项目(2016年本)的通知》，数据中心未被列入投资项目目录中。因此，数据中心项目应当立项备案(而非核准)，取得企业投资项目备案证。

（2）备案机关

实践中，项目备案机关由当地的发展和改革主管部门或者经济和信息化主管部门负责。如根据《上海市政府备案的投资项目目录(2017年本)》(沪府发[2018]11号)，“未列入本目录的其他备案项目，由区级投资主管部门以及市政府确定的机构按照项目所在地原则，实行属地备案”，而数据中心项目未被明确列入该备案的投资项目目录中。实践中，上海数据中心项目的备案机关通常为项目所在区(县)投资主管部门(经信委/发改委)。

（3）备案内容与实际建设内容不一致

实践操作中，因数据中心项目的获批难度较大，我们注意到部分项目的备案证明存在“偷龙转凤”、“化整为零”等情况，即实际建设内容与备案证明所载的内容不一致。

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》规定，项目单位未依法将项目信息告知备案机关，相关信息列入项目异常信用记录，并纳入全国信用信息共享平台。企业未依法将项目信息或者已备案项目信息变更情况告知备案机关，或者向备案机关提供虚假信息的，相关信息列入项目异常信用记录，并纳入全国信用信息共享平台，由备案机关责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。

节能审查

（1）节能审查意见

根据《固定资产投资项目节能审查办法》规定，除了年综合能源消费量不满1,000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业(具体行业目录由国家发改委制定并公布)，其他固定资产投资项目均应当在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。《不单独进行节能审查的行业目录》的通知(发改环资规[2017]1975号)列明了不需要单独进行节能审查的行业目录，但其中特别标注“不含数据中心”。因此，数据中心项目(但年综合能源消费量不满1,000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的数据中心项目除外)应当取得节能审查意见。

（2）节能审查机关

节能审查机关通常为当地发展和改革主管部门，就具体的审批权限，各地不一。比如根据《广东省固定资产投资项目节能审查实施办法》、《广东省优化投资项目审批流程实施方案》，年综合能源消费量5,000吨标准煤及以上项目节能审查委托广州、深圳市投资主管部门实施。因此，建议根据数据中心项目所在地的具体审批权限，确定节能审查意见书的审批机关。

（3）未通过节能审查的法律后果

根据《固定资产投资项目节能审查办法》，企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。对未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未获通过，擅自开工建设或擅自投入生产、使用的固定资产投资项目，由节能审查机关责令停止建设或停止生产、使用，限期改造；不能改造或逾期不改造的生产性项目，由节能审查机关报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭；并依法追究有关责任人的责任。以北京和上海为例，即遵照前述实施管理。

（4）建设内容变更

根据《固定资产投资项目节能审查办法》，通过节能审查的固定资产投资项目，建设内容、能效水平等发生重大变化的，建设单位应向节能审查机关提出变更申请。

以北京和上海为例，通过节能审查的固定资产投资项目，建设内容、用能工艺、能源品种、重点用能设备、能效水平等发生重大变动的，或能源消费总量超节能审查意见批准能源消费总量10%(含)时，建设单位应当按照法定程序提出变更申请，依法办理节能审查变更手续。

（5）碳排放配额管理

根据国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》以及国家发改委2014年12月颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》，为了国家控制温室气体排放的目标，我国实行碳排放配额制度，即国家发改委综合考虑国家和各省、自治区和直辖市温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构，以及重点排放单位纳入情况等因素，确定国家以及各省、自治区和直辖市的排放配额总量，并在一定范围内允许市场主体进行碳排放权交易活动。

我们注意到，个别城市，如北京，已将部分数据中心运营公司列入二氧化碳重点排放单位名录。根据《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》(京政发[2014]14号)、《北京市人民政府关于调整<北京市碳排放权交易管理办法(试行)>重点排放单位范围的通知》(京政发[2015]65号)以及《北京市生态环境局关于做好2019年重点碳排放单位管理和碳排放权交易试点工作的通知》(京环发[2019]6号)等文件规定，目前北京市实行对重点排放单位的二氧化碳排放配额管理，即如果被列入重点排放单位(北京市的标准为固定设施和移动设施年二氧化碳直接排放与间接排放总量5,000吨(含)以上)，则每年需要由相关主管部门按照相应的计算方法向其核发碳排放配额指标。因此，对北京存量数据中心进行投资时，需要进一步关注项目主体是否被列入重点二氧化碳排放单位名录。

供电

（1）供电方案

根据电力工业部于1996年10月8日颁布的《供电营业规则》的规定，新建受电工程项目在立项阶段，用户应与供电企业联系，就工程供电的可能性、用电容量和供电条件等达成意向性协议，方可定址，确定项目。未按前款规定办理的，供电企业有权拒绝受理其用电申请。鉴于电力供应属于数据中心项目的核心要素，因此，在项目初始阶段，建议与当地的供电企业进行沟通，确定供电方案，以确保项目建成运营后可以保证电力供应。

（2）双市路供电

根据中国信息通信研究院发布的数据中心机房运行安全评测的指标说明(“测评说明”)，数据中心机房必须采用双市路供电，即必须引入不同的供电局变电站。

（3）电力增容

项目容量较大情况下需要建设开关站、变电站的，在供电方案下达后数据中心项目的项目开发单位还需要与当地电力局就外电建设相关事宜另行签署外电合同。

（4）用电性质

我国电网根据用户类别分类，以现行销售电价分类为基础，原则上分为大工业用电、一般工商业及其他用电、居民用电和农业用电类别。目前我国对于数据中心行业并未明确归属类别，因此在部分省市地区，存在着数据中心既可以申请大工业用电，也可以申请一般工商业用电的情况。根据我们的经验，数据中心选择大工业用电还是一般工商业用电，需要根据数据中心自身负载的容量规划和实际变压器利用率，综合该地适用的电度电价标准进行选择。

环评备案

鉴于数据中心项目未列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2018年修订)中，根据《中华人民共和国环境影响评价法》(2018年修订)的规定，数据中心不属于需要编制环境影响报告书、环境影响报告表的环境影响评价类别，因此，数据中心仍归类于对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的项目，对于此类项目而言，数据中心的建设单位应当填报环境影响登记表。

根据《中华人民共和国环境影响评价法》(2018年修订)的规定，国家对环境影响登记表实行备案管理。因此，数据中心建设项目并非办理环境影响评估核准手续，而是自行填报环境影响登记表办理备案手续。根据前述法律规定，倘若建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。

（二）项目建设阶段

与一般的房屋建设项目稍有不同的是，数据中心项目的建设通常分为两个阶段：一是土木建设阶段；二是机房建设阶段。就数据中心建设部分的相关内容，请见本所公众号推送的《新基建主题系列——IDC工程建设的“危”与“机”（上）》、《新基建主题系列——IDC工程建设的“危”与“机”（中）》、《新基建主题系列——IDC工程建设的“危”与“机”（下）》之详细分析。本文仅针对数据中心项目建设土木建设阶段的关键证照及项目验收的核心验收环节进行介绍。

项目建设审批流程

数据中心基础设施具备传统基础设施的特点，其与一般房地产房屋建设工程项目一样，仍需要取得包括建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证在内的建设许可及证照。

项目验收核心环节

（1）消防验收

根据测评说明，机房建筑的耐火等级应不低于二级；按厂房设计，火灾危险性分类应为丙类。

（2）节能验收

根据《固定资产投资项目节能审查办法》及相关规定，固定资产项目投入生产、使用前，建设单位应提交节能验收申请，节能审查部门视节能审查意见落实情况，向建设单位出具固定资产投资项目节能验收意见。验收通过后，项目方可正式投入使用。

对于节能验收不通过的项目，建设单位应及时整改，在完成整改后应再次向节能审查部门提出节能验收申请。

（3）综合验收

2018年5月18日，《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发[2018]33号，下称“33号文”)正式发布，从统一审批流程、精简审批环节、完善审批体系、强化监督管理等方面，对工程建设项目全流程审批制度的改革试点进行了规定。根据33号文的规定，竣工验收阶段主要包括规划、土地、消防、人防、档案等验收及竣工验收备案等。由规划、国土、消防、人防、档案、市政公用等部门和单位实行限时联合验收，统一竣工图纸和验收标准，统一出具验收意见。

（4）机房测评

根据《IDC/ISP业务申请常见问题解答》，承担IDC业务的系统和机房须通过工信部指定评测机构的技术评测并取得评测报告。无论是单独申请IDC业务，还是同时申请IDC业务和ISP业务，申请者需通过“ICP/IP/域名备案系统”、“IDC/ISP接入资源管理平台”、“IDC/ISP信息安全管理系统”、“IDC机房运行安全”评测。

对于申请“IDC机房运行安全”评测的申请者，若是租用基础运营商机房，则申请企业只需在网上提交IDC机房运行安全相关申请材料，申请阶段不再进行机房的实地检查，但在年检或清理整顿环节时评测机构会对机房进行实地评测。若申请者租用非基础运营商的机房，则评测机构会对机房进行实测评测并出具评测报告。

IDC机房评测及其他系统评测，在2019年之前是获批IDC牌照的前置条件，只有通过全部技术评测才可获批IDC牌照；但工信部于2019年进一步明确，技术评测并非IDC牌照申请的前置条件，目前要求申请者只需要在开通业务前完成上述技术评测(包括IDC机房评测)即可。若测评合格的，应在《工业和信息化部政务服务行政许可业务受理系统》(https://zwfw.miit.gov.cn/site/)中备案。

如果已持有IDC牌照的企业申请扩大业务覆盖范围，或在原业务覆盖范围新增机房、业务节点的，对审批机关而言一律是按照新申请企业对待，也要求通过全部技术评测。而根据工信部《关于清理规范互联网网络接入服务市场的通知》(工信部信管函[2017]32号)的规定，如果IDC牌照公司存在未进行机房运行安全评测即开始运营的，属于违规经营，依法可能会被要求整改、列入企业不良信用记录、经营许可证到期时依法不予续期等。

（三）项目运营

运营模式

数据中心运营需要结合不同的投资架构进行分析，因篇幅所限，本文仅就财务投资人关注的第三方数据中心运营商之主要运营模式[3]进行简要阐述。

该模式下，第三方数据中心运营商：

(1)自持或租赁场地及非IT设施设备；
(2)向基础电信运营商采购带宽等网络资源；
(3)自持或租赁IT设施设备；
(4)向终端用户/基础电信运营商/云服务商提供数据中心服务。

上架率

上架率指已上架的服务器数量/机架可承载的服务器数量，通常作为数据中心运营情况的重要业绩指标。《上海市互联网数据中心建设导则(2019)》亦对新建数据中心项目的上架率提出了要求，作为项目后续的验收指标之一。同时，在通常的业务运营合同中，亦会对上架率进行保底承诺。在尽调过程中需要予以关注。

结语

本系列文章主要围绕数据中心的行业发展、数据中心的定义、法规政策及相关基础设施准入等问题展开，以期将数据中心的基本问题全景式方式展现在读者面前。随着数据中心投资热潮的到来，作为数字地产的代表，数据中心凸显了其相较于传统地产项目的特殊性，而这些特殊性导致项目从法律合规角度的关注点异于传统地产项目，应当引起投资人的重视。

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《附录：数据中心相关法规政策梳理》

[注]

[1] 位于上海市青浦区的某拟建数据中心的土地用途为邮电设施用地。

[2] 《数据中心设计规范》(GB 50174-2017)，根据数据中心的使用性质、数据丢失或网络中断在经济或社会上造成的损失或影响程度划分为A、B、C三级。其中A级为最高级别，A级是指符合下列情况之一的数据中心：电子信息系统运行中断将造成重大的经济损失；电子信息系统运行中断将造成公共场所秩序严重混乱。

[3] 本文仅就第三方数据中心运营商的运营模式进行介绍，未包括基础电信运营商的运营模式。

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