汽车行业如何应对反垄断合规问题？——相关指南亮点解读

Original 余昕刚蒋蕙匡等中伦视界 2022-07-31

作者：余昕刚蒋蕙匡袁思雨

一、出台背景

近期，国务院反垄断委员会《关于汽车业的反垄断指南》（“《汽车指南》”）以书籍汇编形式对外发布。同时发布的还有《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》（相关阅读：《垄断协议案件如何适用宽大制度？——相关反垄断指南亮点解读》）《垄断案件经营者承诺指南》（相关阅读：《反垄断调查是否可以“因诺而终”？——相关反垄断指南亮点解读》）和《关于知识产权领域的反垄断指南》（“《知识产权指南》”）。本文以问答形式解读《汽车指南》的相关亮点。

如指南正文所述，考虑到“汽车业是国民经济的重要支柱产业，在促进经济增长、技术创新、就业与社会发展等方面发挥着重要作用”，《汽车指南》拟通过科学有效的反垄断监管促进汽车业的公平竞争和健康发展。事实上，汽车行业的确是国内外反垄断执法关注的重点行业。据不完全统计，目前中国执法机关针对汽车行业的垄断行为作出公开处罚决定的案件超过20起，主要涉及垄断协议，涉案总金额已超过25亿元，且提交反垄断审查的汽车行业的并购交易超过350起。

2015年6月起，国家发改委牵头起草《汽车指南》，并于2016年3月发布《关于汽车业的反垄断指南（征求意见稿）》（“征求意见稿”），2019年1月4日正式出台的《汽车指南》从相关市场界定、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除、限制竞争等方面，为汽车行业的经营者提供了全方位的反垄断合规指导。

二、亮点解析

Q1：《汽车指南》是否只适用于汽车厂商?

首先，《汽车指南》的性质属于“指南”，究其法律性质不属于法律法规，但可为反垄断执法机关内部在具体个案办理时提供指引。此次对外发布，业内经营者得以直接了解执法机关的办案思路，故企业合规运营具有较强的参考指导意义。

其次，《汽车指南》的适用范围不限于汽车厂商。根据《汽车指南》第2条的概念澄清，并纵观整体结构，其为汽车厂商（制造商）、经销商、维修商、配件提供商等业内各类经营者以及相关行政机关均提供了反垄断合规指引。

此外，尽管主要围绕汽车行业全产业链的反垄断合规问题，但实践观点认为，《汽车指南》对其他行业的经营者在类似实践问题的反垄断合规方面也有参考价值。例如，其他交通工具或制造业的经营者可参考《汽车指南》中对于相关市场界定（包括售后市场的界定）等方面的内容；其他消费产品、医药健康等行业具有类似经销体系的经营者也可参考《汽车指南》中对于经销管理等方面的内容。当然，由于各个行业的具体情况千差万别，能否以及如何比照《汽车指南》适用还需个案分析。

Q2：汽车行业是否需按供应环节、所售车型、销售地区分别界定市场?

根据《汽车指南》，汽车产业链的不同环节需分别界定相关商品市场，且每一环节可能进一步细分：汽车经销可能需区分为批发和零售环节，并可能需从其他方面进一步细分；汽车售后市场可以分为售后配件经销市场和售后维修保养市场，也可能进一步细分。此外，乘用车和商用车也通常作为市场细分的基础因素。

除相关商品市场外，比起征求意见稿，正式发布的《汽车指南》对相关地域市场界定也提出了指引。具体而言，汽车制造或批发市场可界定为国别市场，而零售市场则可界定为省级或地区性市场。

当然，上述市场界定指引也并非全面覆盖或一成不变，实践中仍需依据相关经营者的具体业务进行判断。例如，新车与二手车在相关商品市场方面是否需要区分界定、线上汽车零售平台的地域范围是否仍为省级或地区性市场，都需要结合具体案情进行分析。

Q3：是否需要考虑品牌内竞争和品牌间竞争的不同情况？

根据《汽车指南》，汽车售后市场可能存在品牌内市场。在征求意见稿中，相关市场界定一节明确指出界定汽车售后市场时，汽车品牌是需考虑的一个重要因素。在正式发布的《汽车指南》中，该条文被删除，但在滥用市场支配地位的情形下仍提及相关品牌汽车售后市场的概念，并倾向于据此分析可能的反竞争问题。这一点与《汽车指南》中对汽车售后市场纵向限制的表述也相互衔接。例如，《汽车指南》提出，汽车厂商不得通过质保条款（强制要求不在质保范围内的配件使用原厂配件）进行不合理的纵向限制，通常认为该等纵向限制有利于汽车厂商取得或加强其品牌汽车售后市场的支配地位。

此外，即使不是售后市场，在考察相关行为对市场竞争的影响时，《汽车指南》也从品牌内竞争和品牌间竞争两个维度考察，并考虑累积效应。

Q4：垄断行为能否适用“安全港”规则进行豁免?

《汽车指南》保留了征求意见稿中已提出的“安全港”规则。欧盟反垄断机制中，已有成熟的《纵向协议集体豁免条例》规定该等“安全港”规则，关于在中国执法实践中是否也应引入这一规则的讨论也存在已久。在《禁止垄断协议暂行规定》（征求意见稿）中，相关规则也曾提及，但最终正式稿中未予采纳（相关阅读：《桴鼓相应 | 垄断协议和滥用市场支配地位新规亮点》），本次汇编收录的《汽车指南》和《知识产权指南》是“安全港”规则第一次在官方正式反垄断指导性文件中出现。

根据《汽车指南》，就纵向垄断协议的竞争评估而言，在相关市场占有30%以下市场份额的经营者有可能被推定为不具有显著市场力量。然而，该等“安全港”规则的推定豁免仅能够推定符合《反垄断法》第15条的豁免情形，除经营者的市场份额外，仍需结合具体行为限制竞争的程度以及是否能够使消费者获利具体判断。就此，《汽车指南》列举了一些可以推定适用豁免的行为（包括，限制主动销售的地域、客户、限制批发商直接向最终用户进行销售、限制经销商向汽车厂商销售配件），可结合市场份额“安全港”进行推定豁免。

此外，《汽车指南》也提及某些可个案豁免的价格行为，如，新能源汽车的短期转售价格限制、仅承担中间商角色的经销商销售中的转售价格限制、汽车供应商电商销售中的转售价格限制等。

Q5：存在“中间商”的转售价格限制行为能否取得豁免?

如上文所述，《汽车指南》中列举了一些可以推定适用豁免的价格和非价格行为，价格行为中包括“仅承担中间商角色的经销商销售中的转售价格限制”。由于这一个案豁免情形，经销商在何种情况下被认定为“中间商”对汽车行业经营者的经销体系具有重要意义。

目前，《汽车指南》并未明确“中间商”包括哪些经营者，但对其在交易中的作用进行了解释，即“仅协助完成交车、收款、开票等交易环节”，而汽车供应商和特定第三人直接进行协商并达成交易。也就是说，汽车供应商并未将汽车先销售给“中间商”，再由“中间商”销售给第三人，实质上不存在转售关系。在实践认定中可能仍需具体情况具体分析，从合同关系及实际证据等方面进行考量。

Q6：是否可以设置建议价、指导价或者限定最高价?

《反垄断法》第14条禁止经营者固定向第三人转售商品的价格，或限定向第三人转售商品的最低价格。就此，《汽车指南》澄清，建议价、指导价或最高价如果从效果上等同于固定价格或限定最低价，则也会被认定为构成纵向垄断协议，例如，“通过实施价格监测对不遵守建议价的经销商取消返利、拒绝供货或提前解除授权协议等”。

这一点在《汽车指南》出台前也已被执法实践所验证。例如，2016年上海物价局对某车企的处罚决定[1]中显示，涉案车企为其经销商规定了建议价，未直接固定价格，但该等建议价配合价格监测实施，并对不符合建议价的经销商施以处罚，该行为被认定为限定最低转售价格的纵向垄断协议。

Q7：是否可以限制经销商的销售范围?

汽车厂商对经销商销售范围的限制可分为地域限制和客户限制。《汽车指南》指出，该等限制可能削弱品牌内竞争、分割市场、形成价格歧视，但地域限制也可能产生显著效率。在不具有显著市场力量的情况下（参考“安全港”规则，通常指市场份额不足30%），约定经销商仅在其营业场所进行经销活动或者为某一经销商保留独占地域或专有客户本身并非必然构成纵向垄断协议，通常需区分主动销售和被动销售加以判断。限制“主动销售”通常仍属合规范围，但限制“被动销售”则大大提高了构成纵向垄断协议的风险。此外，《汽车指南》还考虑了电商的特点，电商向不特定受众发出营销信息，仍然符合被动销售的概念。

根据《汽车指南》，限制经销商之间交叉供货通常被视为可能构成纵向垄断协议的情形。此处的经销商概念并未明确，但结合上文“约定经销商仅在其营业场所进行经销活动，但不限制该经销商的被动销售，也不限制授权经销商之间交叉供货”可以推定豁免，我们理解，此处的“经销商”指代已与某汽车厂商建立经销商关系的经营者的可能性较高。如果将此处经销商的范围扩大解释为从事汽车经销业务的所有经营者，则意味着也包含不同品牌经销商之间的交叉供货行为，范围可能过大，反垄断执法实践中具体如何处理仍有待观察，但汽车厂商应引起重视，进一步审视其经销业务的安排。

Q8：提供汽车售后服务需要注意哪些问题?

上文第3个问题所述，汽车售后服务市场可能需要界定品牌内市场。考虑到汽车销售领域的经营者众多、市场分散，其在新车销售市场上被认定具有市场支配地位的可能性不高。然而，就售后市场而言，由于各汽车品牌的零部件的兼容性有限，汽车厂商在其自身品牌汽车的售后市场，尤其是售后配件供应领域，具有市场支配地位的可能性大大提高。因此，汽车厂商（同时作为汽车配件供应商）在提供售后服务时需要尤其注意可能的滥用问题。

具体而言，《汽车指南》禁止在其品牌售后市场具有支配地位的汽车制造商从事下列行为：

1）禁止为其提供初装零部件的配件供应商在相关初装零部件上加贴自有商标、标识和零件代码；

2）限制售后配件的供应与流通，具体包括：

限制经销商和维修商外采售后配件（包括通过对经销商规定不合理的配件销售数量目标、库存品种和数量间接限制）
限制配件供应商、经销商和维修商外销售后配件。

Q9：指南对汽车行业其他方面的监管有什么影响?

《汽车指南》还对行政机关在汽车行业滥用行政权力排除、限制竞争的行为作出了较为具体的规定，尤其是二手车销售的相关行为。该等行为具体包括：1）限制汽车销售/自由流通；2）设定具有排除、限制竞争效果的开业条件或资质要求；3）限定或者变相限定单位或者个人购买、租用、使用其指定的经营者提供的汽车交易系统、设施和经营场所；4）二手车限迁行为；5）限制或变相限制二手车交易地点；6）限制二手车交易必须由二手车交易市场开具发票；7）限制或变相限制外地生产的汽车（如新能源汽车）进入本地市场，限制或变相限制消费者购买外地及某一类汽车（如新能源汽车）。这些规则对于汽车行业的经营者、尤其是消费者将带来更大的福利。

[注]

[1] 参见http://www.shdrc.gov.cn/fzgggz/jggl/jghzcfjds/25286.htm。

The End

作者简介

余昕刚律师

北京办公室合伙人

业务领域：反垄断与竞争法, 资本市场/证券, 收购兼并

蒋蕙匡律师

北京办公室合伙人

业务领域：反垄断与竞争法, 收购兼并, 诉讼仲裁

袁思雨律师

北京办公室公司部