5个方面，透析骗取医保基金案件行刑衔接工作新进展
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来源：中国医疗保险
作者：张卿 中国政法大学教授 、范雯琪 中国政法大学助理研究员
在打击骗取医保基金违法犯罪的过程中，行政执法与刑事司法是两种不同的执法手段，通过完善这两种手段的衔接使用机制，可以加强对潜在和现实的违法行为人的震慑，促进更好的遵守法律，进而更好地维护医保基金安全和参保人的合法权益。近日，国家医保局、公安部印发《关于加强查处骗取医保基金案件行刑衔接工作的通知》（以下简称《通知》），对加强医保基金案件行刑衔接工作主要提出了以下5个方面的具体要求和做法，以做到“应移尽移、应收尽收”，“既要防止以罚代刑，降格处理，又要防止扩大打击面”，并进一步完善行刑衔接机制。
一、明确规定案件移送时间和范围
长期以来，医保行政机关在查处骗取医保基金案件时，如发现该涉案违法行为涉嫌犯罪，是在进行行政处罚之后还是在完成行政处罚之前进行移送，实践中有不同意见和做法。有观点认为：医保行政机关应在实施行政处罚后再移送，这样行政机关就切实履行其职责，且行政和刑事双罚有利于增强对欺诈骗保行为的震慑力。但也有观点认为;实现行政和刑事双罚会扩大打击面，不符合“过罚相当”的原则，而我国相关法律法规一般要求不进行双罚，在进行刑事处罚量刑时考虑并吸收已有的行政处罚。为解决对上述案件移送时存在的争议，本次《通知》明确规定：各级医疗保障行政部门“在医保基金监管执法过程中”，发现公民、法人和其他组织使用医保基金行为，涉嫌构成犯罪的，即应依法向同级公安机关移送。这要求医保行政机关在执法过程中一旦发现违法行为涉嫌构成犯罪就应该移送，不应等到完成行政处罚之后再进行移送。
本次《通知》还进一步明确了需移送的案件范围。具体而言，本次《通知》明确规定“属于《骗取医保基金案件移送情形》（详见附件1）范畴的，且符合各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院规定的诈骗公私财物数额标准,涉嫌构成犯罪的”的案件应进行移送。《通知》附件1的规定移送情形均是涉嫌构成骗取医保基金犯罪行为的案件。那些无法直接证明有欺诈骗保主观故意的违法行为，如“未建立健全业务、财务、安全和风险管理制度”的行为，其所涉案件不属于医保行刑衔接案件移送的范围。根据2014年4月24日全国人大常务委员会通过的决议，目前适用于打击医保基金欺诈骗保的刑法条文是《中华人民共和国刑法》第二百六十六条规定的普通诈骗罪。该条规定：“诈骗公私财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或单处罚金”。而最高人民法院,最高人民检察院在《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2011〕7号）中进一步规定：诈骗公私财物价值三千元至一万元以上，应当认定为刑法第二百六十六条规定的“数额较大”。同时还允许“各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院可以结合本地区经济社会发展状况，在前款规定的数额幅度内，共同研究确定本地区执行的具体数额标准，报最高人民法院、最高人民检察院备案。”目前，我国各省级法院和检察院确定的对医保基金欺诈骗保行为构成犯罪要求的骗保金额最低限为3000到6000不等，即在许多省份骗取医保基金价值达3000元以上（虽然有些省份如重庆、河南、湖北等规定5000元以上，广东省规定6000元以上）即应由公安机关立案追究刑事责任。
二、明确规定立案审查的具体程序
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中对于公安机关对于移送案件的审查仅规定了“公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。”本次《通知》将公安机关对于行政机关移送案件的立案审查期限做了进一步的规定，区分了三个档次：对于一般案件的立案审查期限仍是3日，在第二档次存在需要查证的涉嫌犯罪线索的案件，立案审查期限不超过7日，第三档次属于“重大疑难复杂案件”的，经县级及以上公安机关负责人批准，立案审查期限可以延长至30日。《通知》按照不同案件的线索情况和复杂程度对进行立案审查期限作出不同规定，这样的区分考虑到行政案件与刑事案件对证明标准不同的要求，也考虑到多样化、差异化的案件类型对取证难度的差异，有助于公安机关在期限内更好地决定是否立案，即提高立案决定的正确程度。同时，负责人批准制度也可防止具体办案人员滥用第三档次的立案审查期限，即避免审查时限被不当延长，案件长期处于“挂而未立”的状态，这既有助于提高办案效率，又能更好地保障涉案当事人权益。
《通知》还规定了案件材料的补正程序安排。该程序安排一方面是给予移送案件的行政机关在收到通知后3日内补正材料的机会，另一方面规定公安机关在接受案件后24小时内认为材料不足而通知补正的义务，并明确规定“材料不全”不能成为公安机关不接受移送案件的理由，防止出现个别办案人员推诿案件从而削弱打击欺诈骗保的力度。
此外，《通知》还规定医保行政部门移送案件的内控程序和移送材料的要求。具体而言，医疗保障行政部门移送骗取医保基金的案件，应确定不少于2名行政执法人员组成专案组，核实情况后,提出移送涉嫌犯罪案件书面报告,报本部门正职负责人或主持工作负责人审批，本部门正职负责人或主持工作负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的，在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。这样的内控程序既保证了医疗保障行政部门移送案件的必要性和准确性，又保证了案件的时效性和执法效率。对于移送材料的要求，该《通知》规定移送案件应当附以下材料：《涉嫌犯罪案件移送书》，并附骗取医保基金涉嫌犯罪《案件调查报告》、涉案物品清单及有关书证、物证、检验报告或者鉴定结论及其他有关涉嫌犯罪的材料，并统一文书格式。这有助于提升办案质量，提高办案效率。
三、建立联络人机制、联席会议和情况通报制度
行刑衔接制度的建立不光是要靠行刑衔接程序之间合理设置，还要畅通各部门间联系沟通的渠道，减少因信息沟通不畅通导致的衔接困难，从而提高执法效能。《通知》提出要建立行刑衔接联络人机制，在移送案件的查处工作上发挥作用。该机制要求医疗保障行政部门对应当移送的案件，要及时向公安机关提供相关医保信息、佐证材料和政策依据等；对案件移送和查处过程中，发现可能逃匿、转移资金和销毁证据等情况，要及时通报公安机关提前介入，依法采取紧急措施予以处置。该机制一方面能发挥医保行政部门与公安机关之间的桥梁作用，另一方面也能监督医保行政机关，避免出现“该移不移”、“以罚代刑”的现象。
除此之外，联席会议和情况通报制度也是畅通部门沟通的重要机制。《通知》规定联席会议在时间上不仅要定期召开，在内容上还需要互通医保案件的工作情况实现信息共享，进一步从信息沟通上解决行刑衔接困难的问题。联席会议制度有助于行政执法人员和刑事司法人员对医保欺诈案件中尚存的分歧达成共识，共通共商案件中对于犯罪案件移送标准问题的分歧，避免因医保监督部门和刑事司法机关的认识不同影响案件移送，导致医保欺诈行为人逃脱法律制裁。
四、强化“大案”中的行刑衔接机制
医保基金关乎民生，对于一些案件较为复杂、社会影响较大的“大案”“要案”，《通知》规定了一系列针对性的制度。一是在“大案”的查处过程中，《通知》规定了“重大案件查办会商”机制。公安机关不仅需要集中优势警力实现对重点案件的严肃处理和快速侦破，还需要多部门共同会商处理，严格依法办案，按照法定职责、权限和程序，严格区分罪与非罪，既要防止以罚代刑，降格处理，又要防止扩大打击面。二是在部委层面，公安部和国家医疗保障局对重大案件要“双挂牌”督办，督促和指导医保重大案件的办理并且对办理情况进行评价，激励重大案件的主办单位积极履行职权。各级公安机关、医疗保障行政部门对于挂牌督办案件，要实行主要负责人负总责，组建专班办理，确保如期完成。对于确有困难的，应及时上报公安部、国家医疗保障局作出调整。挂牌督办案件是否完成，由公安部、国家医疗保障局组织核实决定，逾期未完成的予以通报批评。
五、强化宣传曝光、完善社会监督
执法资源是有限的。如果打击欺诈骗保仅仅依靠行政机关和司法机关的执法力量，就很难覆盖所有的欺诈骗保行为并有效地遏制违法行为的再次发生。因而有必要完善社会监督。《通知》规定了国家医疗保障局和公安部对完善社会监督的重要责任。具体而言，两部门要加强查处骗取医保基金政策宣传力度，鼓励动员全民参与监督，积极举报骗取医保基金违法犯罪行为。完善举报线索处理流程，落实举报奖励措施，依法依规重奖快奖；严格执行举报保密制度，保护举报人合法权益，营造社会关注、参与、支持基金监管工作的良好氛围。要加大骗取医保基金违法犯罪案件曝光力度，做好舆论宣传引导工作，有效发挥警示教育作用，从而更好地惩处违法犯罪行为、震慑犯罪分子。在打击骗取医保基金违法犯罪的过程中，行政执法与刑事司法是两种不同的执法手段，通过完善这两种手段的衔接使用机制，可以加强对潜在和现实的违法行为人的震慑，促进更好的法律遵守，进而更好地维护医保基金安全和维护参保人的合法权益。
原标题：骗取医保基金案件行刑衔接工作的新进展
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