这项规则重大修订！事关会计人，快看→

中国会计报 2022-10-05

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《事业单位财务规则》专题解读

《事业单位财务规则》3月1日起施行，其修订备受业界关注。此次修订主要聚焦三大财政改革问题，包括预算法及其实施条例修订背景下深化预算管理制度改革、政府会计准则制度体系全面实施与政府综合财务报告制度改革、以《行政事业性国有资产管理条例》为核心的行政事业性国有资产管理改革。本报邀请专家共同探讨《事业单位财务规则》的主要修订内容，以期结合改革背景与政策精神，为事业单位规范财务行为、提高财务管理水平建言献策，助其健康发展、再上台阶。相关链接：

《事业单位财务规则》（财政部令第108号）：事业单位财务规则公布

财政部有关负责人就修订出台《事业单位财务规则》答记者问：http://tfs.mof.gov.cn/zhengcejiedu/202201/t20220118_3783089.htm原《事业单位财务规则》（财政部令第68号）：http://tfs.mof.gov.cn/caizhengbuling/201202/t20120222_629892.htm

适应政府综合财务报告制度改革新形势

■本报记者翟梓琪

财政部修订发布的《事业单位财务规则》（下称《规则》）自3月1日起施行。业内专家表示，《规则》主要修订内容体现了政府综合财务报告制度新要求，新增财务报告、决算报告的定义及构成等条款，删除了年度财务报告、财务情况说明书、财务分析的内容相关条款及附件等，在进一步规范事业单位的财务行为的同时，为事业单位财务工作带来了新的挑战。充分体现制度衔接协同在复旦大学采购与招标管理中心主任郑勇看来，《规则》与政府综合财务报告制度均是我国政府会计改革的重要产物。二者相辅相成，既各有侧重又互相衔接补充。《规则》重在全面规定事业单位财务的基本工作，政府综合财务报告制度重在规范政府综合财务报告编制。他向记者介绍，政府综合财务报告由政府财政部门编制，包括本级政府综合财务报告和行政区政府综合财务报告，分别反映本级政府整体和行政区政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等信息。纳入预算并作为本级政府部门合并财务报表重要组成部分的事业单位，其财务状况和运行情况是政府综合报告的重要组成部分。因此，事业单位财务报告是政府综合财务报告的重要基础和组成部分。“《规则》的修订体现了政府综合财务报告制度的新要求，对事业单位财务报告的编制基础、方式等提出了明确要求，为事业单位编制财务报告提供了依据。”郑勇说。“当前，政府综合财务报告制度改革逐渐步入深水区，《规则》为事业单位编制政府综合财务报告带来新的挑战。”北京外国语大学财务处副处长苑雪芳表示，按照《规则》要求，事业单位必须编制以权责发生制为基础的财务报告和以收付实现制为基础的决算报告，分别综合反映事业单位特定日期财务状况、一定时期运行情况和事业单位年度预算收支执行结果等信息。苑雪芳认为，事业单位财务规则与政府综合财务报告制度之间有着天然联系，事业单位是政府综合财务报告制度规模最庞大的适用主体。因此，政府综合财务报告制度是《规定》修订的重要依据，充分发挥了制度之间的协同作用。重点把握修订关键内容《规则》第五十七条及第五十九条，分别规定了财务分析与决算分析的具体内容。原规则第五十七条规定了财务分析具体指标，并在附件中详细说明了具体计算公式。此次修订删除了该项对财务分析具体指标的规定，也未借鉴《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》中给出的政府部门财务分析指标。对此，苑雪芳认为，由于事业单位与行政部门、企业在功能定位、运营目标、运行模式等方面存在差别，事业单位财务分析工作应当区别于政府部门和企业的财务分析工作，不能简单复制、全盘照搬。在研究确定事业单位财务分析指标和决算分析指标方面，她提出了3点见解：一是设定的分析指标应当具有可比性。二是指标（值）的设定应当充分考虑事业单位的特点。三是指标的设定应当充分考虑管理的现实需要。《规则》第二十五条：“事业单位应当加强经济核算，可以根据开展业务活动及其他活动的实际需要，实行成本核算。成本核算的具体办法按照国务院财政部门相关规定执行。”与原规则相比，郑勇认为，这一修改强化了事业单位成本核算的概念，将成本核算由内部自我管理要求变为外部统一规定。不同事业单位遵循同一成本核算规则，将增强不同单位间财务报告的可比性。“全国不同事业单位就同一类业务遵循同一成本核算规则，在提高各单位成本核算规范性的同时，将增强各单位成本核算的可比性以及财务报告的可比性，为各事业单位提高资金使用效益推进绩效管理提供有力依据。”他说。全力做好双报告编制工作值得关注的是，《规则》的修订促进事业单位财务工作由“单基础、单报告”转为“双基础、双报告”。为做好双报告的编制工作，郑勇建议，事业单位应做好以下4个方面工作。一是严格按照政府会计制度做好财务核算工作。准确核算每一笔发生的经济业务，根据平行记账规则，分别做好财务会计和预算会计处理，确保财务数据的真实性，为形成准确的双报告打下坚实基础。二是严格预算决算管理。强化单位收入统筹管理，按照全口径综合预算要求，依法依规将全部收入和支出纳入预算，统一核算，统一管理，未纳入预算的收入不得安排支出，严格决算审核和分析，确保财务信息的完整性。三是构建精细化、信息化的管理模式。为避免资产、负债、收入、费用相关项目金额虚增，政府综合财务报表要求将属于政府内部各主体之间的经济业务事项进行抵销，包括部门与部门之间、财政和部门之间，以及财政内部不同资金主体之间发生的业务事项。因此，事业单位必须构建精细化、信息化的管理模式，在发生经济业务时准确记录对应部门、单位的相关信息，才能确保后续抵销的准确性。四是选择科学合理的会计政策。单位应根据《规则》以及其他准则制度规定，对收入支出的确认、折旧计提、坏账准备等事项选择科学合理的会计政策，一旦确定不得随意变更，以此提高会计信息的可比性，保证单位会计信息的质量。

衔接国有资产管理改革新要求

■本报记者张修权

从3月1日起施行的《事业单位财务规则》（下称《规则》），对原《事业单位财务规则》（财政部令第68号，下称68号令）进行了修订。其中，衔接国有资产管理的新要求是此次修订的主要内容之一。
近年来，我国国有资产管理改革不断深入，新出台的《行政事业性国有资产管理条例》（下称《条例》）对事业单位财务管理工作提出新的要求。与之相衔接，《规则》增加了事业单位应当明确资产使用人和管理人的岗位职责、设置国有资产台账、汇总编制行政事业性国有资产管理情况报告、定期盘点资产、及时办理资产权属登记等要求。“增量修订” 健全资产管理制度“《条例》的出台提升了我国行政事业单位国有资产管理政策制度体系的法律效力，即从部门规章提高到行政法规，其资产管理工作定位更高，上升到推进国家治理体系和治理能力现代化层面。”厦门国家会计学院政府综合财务报告研究中心主任刘用铨表示，此次《规则》的资产管理部分修订并非“重新构建”，而是在原规定基础上进行“增量修订”。通过全面的对比分析，海南大学会计中外人文交流研究院院长许能锐认为，《规则》全口径、全方位地与《条例》进行了衔接。从宏观角度来说，有助于进一步促进行政事业单位建立健全资产管理制度，规范核算体系。同时，与《条例》相呼应，规范了配置资产的原则和方式，有助于提高财政统筹资源配置能力，坚决落实“过紧日子”的各项要求。《规则》明确，资产是指事业单位依法直接支配的各类经济资源。此定义与68号令中的定义相比，突破了会计学的概念，更加突出政策要求。许能锐进一步表示，《规则》提出的资产清产、产权登记、资产评估和资产报告等管理要求，虽然在以往的工作要求中有体现，但并未进行整体综合协调。此次修订加强了对日常相关工作的制度支持，更加强调建立健全单位资产管理制度。“此次修订的主要内容之一就是将经管资产纳入事业单位资产管理与核算体系。”刘用铨表示，长期以来，公共基础设施建设预算约束软化、存在隐性债务风险，同时，管理责任主体不明确，未入账核算、家底不清等实务问题尚未得到全面解决，不利于建立国有资产报告制度和政府综合财务报告制度。与《条例》相关内容衔接，《规则》第三十七条在事业单位资产分类构成中增加“公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房”等经管资产具体类别。同时，新增第四十五条规定，即国务院财政部门会同有关部门制定相关的具体办法。因此，经管资产会计核算与具体管理将是下一步事业单位资产管理的一个重点与难点。强化资产监管提升使用效能近年来，党中央、国务院高度重视国有资产监督管理。“突出编制行政事业性国有资产管理情况报告在资产管理中的核心地位，让报告制度倒逼事业单位进一步加强国有资产监督管理。”刘用铨表示。他进一步分析称，《条例》第五章明确“国家建立行政事业性国有资产管理情况报告制度”，第六章明确构建全方位多层次行政事业性国有资产监督体系。与之衔接，《规则》新增了“事业单位应当汇总编制本单位行政事业性国有资产管理情况报告”的规定。同时，《条例》第十七条第二款规定“事业单位应当明确对外投资形成的股权及其相关权益管理责任，按照规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系”。与之衔接，《规则》在原来“事业单位应当严格控制对外投资”规定基础上，强调事业单位利用国有资产对外投资的程序性要求，并重申“对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系”的规定。对此，许能锐同样表示，《规则》要求事业单位严格控制对外投资，并提出了强化内部控制和接受外部监管等具体举措，有利于事业单位在研究内部控制、强化监督工作时做到有法可依。他进一步分析称，《规则》强调事业单位货币性资产损失核销，应当经主管部门审核同意后报本级财政部门审批，这与《条例》第五十八条相关内容保持衔接，进一步强调了事业单位不能擅自核销，将权限明确为财政部门的审批权。同时，《规则》第四十一条删除了专用设备单价1500元的定义标准，删除了六大类资产的分类，原则性地提出了分类定义的依据，为后续固定资产分类标准修订进行了预先协调。《规则》不仅在严格资产监管上下功夫，还针对如何科学绩效评价、提升资产使用绩效作出了相应调整。“行政事业单位在建工程不及时办理竣工财务决算、长期挂账不转固定资产等问题，造成行政事业性国有资产总量与构成不准确，成本费用核算不全面，不利于科学评价绩效。”刘用铨分析称，为此，《规则》进一步加强在建工程竣工财务决算管理，及时结转固定资产。此外，《规则》第四十七条规定：“事业单位应当在确保安全使用的前提下，推进本单位大型设备等国有资产共享共用工作，可以对提供方给予合理补偿。”许能锐表示，这与《条例》相关表述完全一致，旨在采取各类措施引导和鼓励国有资产共享共用，统筹规划有效推进国有资产共享共用工作，有效提升资产的使用绩效。强化绩效管理加强宣贯落实刘用铨认为，下一步加强事业单位资产管理的重要抓手是加强资产绩效管理。虽然《规则》在资产管理部分没有专门提出绩效管理要求，但是，在总则部分已明确提出“全面实施绩效管理”是事业单位财务管理的重要任务之一，而资产绩效管理是全面绩效管理的重要内容。他进一步解释称，行政事业性国有资产绩效管理是全面预算绩效管理体系的重要构成部分，也是行政事业性国有资产管理的重要环节。目前，我国财政部门尚未出台针对行政事业性国有资产绩效管理的专门政策制度。但是，2012年7月国务院机关事务管理局印发《中央行政事业单位资产管理绩效考评办法（试行）》，建立了包括配置计划执行率、政府集中采购率等在内的十大指标体系，这是我国行政事业性国有资产绩效管理的创新性探索。“《规则》的出台开启了事业单位财务工作法治化的新征程。”许能锐表示，对于事业单位而言，除了深入领会《规则》的相关内容，加强宣传培训之外，在当前预算管理一体化改革背景下，单位要注重预算管理、资产管理、内部控制、采购管理等相关工作的政策协调，优化工作流程，注重协调配合，齐抓共管，同向发力，形成管理与监督的强大合力。

落实预算管理改革精神

■本报记者吴进

财政部修订发布的《事业单位财务规则》（下称《规则》）明确提出，全面实施绩效管理、未纳入预算的收入不得安排支出、实行项目库管理、如实反映依法举借债务情况等要求，并对预算调剂作了规定，删除零余额账户用款额度相关内容，体现了预算管理改革的新精神。实现预算和绩效管理一体化《规则》对原《事业单位财务规则》（财政部令第68号，下称68号令）进行部分修订，系统反映党的十八大以来全面深化改革有关精神以及财政有关改革发展新成果。中南财经政法大学资产管理部处长代伟表示，68号令所体现的“绩效”以强调末端的绩效评价以及价值管理中的预算绩效为主。而《规则》所体现的“绩效”，已经从末端的绩效评价向全过程绩效管理转变，如体现在资产管理的资产配置环节等。“从制度的变化中可以看出，随着财务规则制度体系的完善，‘绩效’概念逐步由虚向实，由价值管理为主向价值与实物管理并重转变，是一种概念升级，也在逐步满足事业单位对业财融合的内在需求。”代伟分析说。在宜宾市第一人民医院总会计师谢钢看来，《规则》体现了预算管理改革的新精神，强调了建立预算绩效管理体系、实现预算和绩效管理一体化，其必要性在于提升事业单位服务质量和资金使用效益，促进事业单位有效制定工作目标，以及提高事业单位工作透明度。扎实有效开展绩效管理工作“《规则》为事业单位开展绩效管理工作提供了有力保障。”谢钢认为，尽管事业单位绩效管理工作正在稳步推进，但现阶段仍存在一些难点。一方面，现阶段大部分事业单位对绩效管理的了解不够深刻，落实不到位，在实际开展工作中流于形式，作用发挥不充分。而且，工作人员的关注焦点主要在资金的预算编制和资金分配方面，对资金使用结果的关注度处于较低水平。另一方面，虽然事业单位对绩效管理工作有一定认识，但对于自身工作性质以及发展情况了解不充分，难以将绩效管理工作与之结合，所设定的目标流于形式，预算执行与绩效目标不衔接，后期评价无法得出合理结果。此外，部分事业单位在开展绩效管理的过程中，存在考核标准不明确、考核体系和内控制度不完善、预算管理流程不优化、考核结果未充分应用等问题。代伟进一步表示，绩效管理的前提和基础是准确核定经济业务或产出的成本，行政事业单位长期以来适应了收付实现制的“收支管理”概念，对权责发生制下的“成本”“费用”乃至“损失”等概念区别不清。“在绩效评价管理方面，部分单位偏重项目决策和过程管理，忽视产出和效益分析。”代伟说，在项目实施过程中，出现项目预算编制与执行脱节、计划与结果“两张皮”等现象，将导致项目绩效评价的产出和效益分析环节薄弱。对此，谢钢认为，在运营过程中，单位需根据自身行业特点，积极开展全面预算管理，有效推进绩效考核，提高资金使用效益。如预算编制应高度全面，预算审批应程序规范，预算的编制、审批、执行以及相关审核并非独立环节，保持一定牵制关系，才能确保预算的实效性等。积极推进全面实施绩效管理“为进一步落实预算管理改革新精神，推进全面实施绩效管理，需要全面盘清资产家底，为绩效管理提供清晰、可比的历史数据。”代伟说。同时，要做好业财融合，包括人员、流程、数据的融合。提升财务人员业务素质，提高对业财融合的认识，加强财务人员与业务人员的交流，将单位财务管理由核算反映型向管理决策型过渡。划分业务数据与财务数据边界，按绩效管理要求扩大数据分析范围。此外，在助力绩效管理高质量发展方面，相关部门可根据工作联系程度，通过制定政策将某些专项工作进行统一部署、协调推进。建议行业主管部门牵头细化会计核算及成本核算手册、建立健全绩效评价指标体系，为行业成本管理、绩效评价等工作提供制度保障。“应不断完善预算绩效管理制度，针对事业单位各行业特点，尽早制定完善工作考核办法和实施细则、行业评价制度和工作体系。”谢钢补充道。他结合所在公立医院相关情况提出建议。一是加强预算前期的绩效目标管理。在开展项目申请前，除满足必备立项条件外，需经过专业的内部审核和决策程序，权责明确到人，落实到位。同时，建立问题追责机制，避免出现项目执行过程中的调整和变更，影响项目执行进度与质量。二是提升绩效过程管理。在实施绩效管理过程中，需要综合考虑不同机构的运营特点、项目实际等客观原因。可考虑分别从短期和长期来解决，短期内可将预算绩效总目标分解为阶段性预算、项目执行目标，将目标尽可能细化，使项目实施的关键环节与评价节点相一致。从长期来看，可采用网络技术等多种方式，构建网络信息共享的大数据管理平台模式，实现项目执行目标的实时监控。三是积极推进绩效评价结果应用管理。充分利用绩效评价结果，积极推进评价结果的公开，建立评价结果与奖惩的结果应用机制。同时，积极推进绩效评价结果与调整预算安排、相关财政支出政策制定的衔接，充分利用自评以及部门重点内容评价的结果，以预算结果应用来改进工作、提升预算执行效率，从而达到预期目标和效果。

新规则推动事业单位管理水平提升

■本报记者陈奕冰

自3月1日起施行的《事业单位财务规则》（下称《规则》）在主要修订内容方面与政府会计准则制度相衔接。《规则》在总则中新增关于会计核算的总体要求，取消“事业基金”和专用基金中的“修购基金”等。在政府会计改革背景下，《规则》的修订发布无疑引起业界的广泛关注。改革需要大势所趋政府会计改革统一了各行业行政事业单位会计制度，构建了预算会计与财务会计双分录核算体系，既能进行事业单位的成本核算，又能反映资金预算执行情况。但与此同时，事业单位财务工作面临新的要求和挑战。对此，中央民族大学总会计师张艳丽认为，一是对财务信息系统提出更高要求，如双分录核算需借助信息化手段自动生成预算会计分录，减轻手工录入负担；为提高效率，财务核算系统与科研信息系统、资产信息系统、人事管理系统应进行相应对接等。二是对单位内部其他相关部门工作提出新的要求，如为准确进行成本核算，资产管理部门需根据不同的用途对资产进行分类、折旧的计提，人事部门需要按照人员性质分别核算工资福利支出等。三是对财务人员专业素质带来挑战。长期以来，大部分事业单位会计人员已适应收付实现制下的会计核算，新形势下如何分析、运用双基础会计信息，为管理层提供更加优质的决策数据是其面临的一项重大挑战。“在推进政府会计准则制度实施过程中，基于权责发生制核算需要，财务部门需要业务部门提供合同管理、资产管理等信息，以便更为准确地确认和计量资产、负债、收入、费用，这对单位整体治理能力提出更高要求。”中国人民大学财务处副处长武雷说，《规则》的修订是对新时期党中央、国务院关于国家治理、财政改革等方面方针政策的贯彻和反映，虽然在相关政策出台后，事业单位已按规定执行，但从制度制定角度，财务基本制度缺乏统一、完整的体现。张艳丽认为，《规则》的修订将对政府会计改革背景下的事业单位财务工作产生一定积极影响。一方面，《规则》要求单位建立健全成本管理、内部控制、全面预算管理、绩效管理、资产管理等制度体系，将有力推动相关管理工作产生协同效能；另一方面，将促进财务人员转变观念，树立以财务会计为基础、管理会计为核心的大财务观，助力业财融合真正实现。相辅相成有效衔接“《规则》是对事业单位经济行为的约束性要求，会计准则制度则是对事业单位已发生的经济行为采用标准、统一、规范语言予以反映的结果。两者侧重点不同，又相辅相成。”武雷表示。在中央民族大学财务处副处长仇磊看来，《规则》体现了前瞻性，结合当前改革要求，明确了成本管理、绩效管理、内控管理等方面内容，与政府会计改革保持一致。她告诉记者，在政府会计准则制度实施后，原有的事业单位财务规则在政府会计改革的大背景下，与会计制度、会计体系框架出现矛盾，如会计要素定义、核算体系、财务报告和决算报告等相较原规则均发生较大变化。“《规则》的修订衔接了政府会计准则制度改革的新要求。”仇磊介绍说，一是在第一章中新增了会计核算的要求，即“事业单位的各项经济业务事项按照国家统一的会计制度进行会计核算”。二是在第十章用一整章的内容体现了政府会计改革的核心要求，即“双基础、双分录、双报告”，规定了财务报告与决算报告的构成。三是按照政府会计改革的要求，事业单位已经开始按月计提固定资产折旧，并按照新旧会计制度衔接的相关要求补提了以前年度的固定资产折旧费用，专用基金中的“修购基金”失去其作用，《规则》予以删除。四是政府会计制度取消“事业基金”，使用的是“非财政拨款结余”，《规则》也进行了相应修订。理解到位保障落实《规则》中的多处修订呼应了政府会计改革相关内容，仇磊在采访中着重提到了成本核算相关问题。“高校成本问题一直是各界关注的热点。在政府会计改革之前，高校会计核算以收付实现制为基础，在一定程度上对高校进行成本核算造成限制，而在政府会计制度实施后，费用要素的引入为高校合理测算成本奠定基础。”她说。仇磊进一步表示，财政部目前已经印发《事业单位成本核算基本指引》和《事业单位成本核算具体指引——公立医院》，《规则》第二十五条也将原条款中的“实行内部成本核算办法”修改为“按照国务院财政部门相关规定执行”，相信高等学校成本核算指引的出台指日可待。相关指引的出台将为高校成本核算提供标准和依据，进一步促进高校成本核算质量的提升。令武雷印象深刻的是总则中新增的第六条，强调事业单位要按照统一的会计制度进行核算，进一步推进落实会计法关于“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”的规定，把政府会计准则制度的贯彻实施作为事业单位的一件大事来抓，使得政府会计准则制度在实施过程中“不变形”“不走样”，从而夯实事业单位的核算基础，提高会计信息质量。为做好《规则》执行过程中与新政府会计准则制度的衔接工作，仇磊建议，一方面，要加强单位预算管理，将单位所有的收入和支出以及专用基金等均纳入预算管理，提高预算编制的准确性和科学性，防止出现因未纳入预算而不能支出的情况；另一方面，要加强结转结余资金管理和资产管理，同时，按照《规则》中资产、负债等定义重新梳理本单位的会计核算内容，实现《规则》和准则制度之间的有效衔接，进而更好地提高事业单位会计报告信息质量。武雷表示，如果事业单位没有依据《规则》调整本单位的财务管理办法，或组织制定详细的实施细则，《规则》就难以有效落地并实施。各单位应加大宣传和培训力度，结合工作实际修订相应财务制度，打通信息反馈渠道，及时向有关部门反馈《规则》在贯彻实施中存在的问题。

统筹实施《政府会计制度》和《事业单位财务规则》

■北京国家会计学院马永义

《政府会计制度》于2019年1月1日起在全国各级各类行政事业单位全面实施。2022年1月7日，财政部修订发布《事业单位财务规则》（下称《规则》），自2022年3月1日起施行。与原《事业单位财务规则》（财政部令第68号，下称68号令）相比较，《规则》与《政府会计制度》之间的差异有哪些变化？面对现存差异，事业单位及其财务人员该如何应对？两个“体现”与“衔接”通读财政部有关负责人就修订出台《规则》答记者问中的相关内容，《规则》主要变化可以梳理概括为“两个体现”和“两个衔接”。“两个体现”旨在纵向理顺与相关上位法规的承继关系，其中，预算管理改革是在全国人大的推动下实施的，政府综合财务报告制度则是在党中央、全国人大及国务院的合力推动下实施的。“两个衔接”旨在横向理顺与财政部其他司局发布相关规定的呼应关系，一方面与国有资产管理改革的新要求相呼应，另一方面与政府会计准则制度相呼应。衔接具体举措将《规则》具体内容与68号令进行纵向比较，与《政府会计制度》进行横向比较，可以梳理出《规则》与《政府会计制度》相衔接的具体举措。第一，“其他收入”的构成内容增加了“非本级财政补助收入”和“租金收入”。《规则》在“其他收入”中新增了“非本级财政补助收入”，此举与《政府会计制度》在财务会计账套增设“非同级财政拨款收入”科目，以及在预算会计账套增设“非同级财政拨款预算收入”科目相衔接。至于“非本级”与“非同级”、“财政补助”与“财政拨款”的细微差异，只能看做是双方各自坚守习惯性的语境所致。至于“其他收入”中新增加的“租金收入”，显然是与《政府会计制度》中在财务会计账套增设的“租金收入”科目相呼应。需要注意的是，尽管在“其他收入”构成内容中新增“非本级财政补助收入”和“租金收入”，《规则》视域下的事业单位收入分类并未发生任何改变，即事业单位收入依然包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入等。第二，用“非财政拨款结余”取代“事业基金”。在《政府会计制度》框架下，由于行政单位和事业单位使用同一套会计科目体系，与《事业单位会计制度（2012）》相比，《政府会计制度》中取消了“事业基金”会计科目。《政府会计制度》是在《规则》修订前发布并实施的，尽管为了统一行政事业单位的会计科目体系，“事业基金”科目被取消，但原“事业基金”科目所核算的内容理应通过其他科目有序衔接。通读《政府会计制度》相关会计科目的使用说明后，不难发现，《事业单位会计制度（2012）》中“事业基金”科目的核算内容实质上是由“非财政拨款结余”科目予以承接。通过对比《规则》第三十一条和68号令第三十一条的具体内容，可以看出，《规则》用“非财政拨款结余”取代了68号令中的“事业基金”。由此可以判定，该规定旨在与《政府会计制度》做好有序衔接。此举可以从总体上降低事业单位财务与会计规则的变动和实施成本。第三，资产定义的修订。68号令中的资产定义是指事业单位占有或使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利；《规则》中的资产定义是指事业单位依法直接支配的各类经济资源。《规则》在资产的分类中增加了公共基础设施、政府储备物资、文化文物资产、保障性住房，与政府会计准则制度相呼应。上述资产类型均具有各自的特殊功能和效用，一般难以通过市场化手段加以运行和货币化计量，这或许就是《规则》将原资产定义中的“能以货币计量”予以删除的根本原因。此外，公共基础设施、政府储备物资、文化文物资产、保障性住房通常由各级财政部门通过法定渠道授权给特定职能机构加以运营或维护，受托机构并非基于市场竞争诞生，这或许就是《规则》用“依法直接支配”取代原定义中“占有或使用”限定性描述的根本原因。需要指出的是，尽管《规则》对资产定义作出重大修订，但该定义与《政府会计准则——基本准则》中的资产定义仍存在明显差异。虽然暂无充分理由判定《规则》中的资产定义直接受到政府会计准则体系中资产定义的影响，但我们有理由认为，《规则》和政府会计准则体系的资产定义均受到公共基础设施、政府储备物资、文化文物资产、保障性住房纳入事业单位资产范畴管理的现实影响。统筹实施建议事业单位需要同时执行《政府会计制度》和《规则》，从实践逻辑上而言，事业单位执行《规则》需要落实在其日常会计核算之中。在我国政府会计准则体系确立之前，在财务决定会计的行政事业单位财务会计政策变革路径的驱使下，执行会计制度，通常意味着同步执行了财务规则（制度）。对于事业单位及其财务人员而言，无需权衡两类规则制度之间的差异。但是，在会计制度和财务规则之间已经存在现实差异的情况下，如何统筹实施这两类规则制度成为无法回避的实践课题。由于收入、支出、结转结余、资产、负债均是《政府会计制度》和《规则》话语体系下的基本要素单元，从总体层面而言，两者之间的现实差异并不大，且主要体现在《政府会计制度》下相关资产的后续计量规则中。换言之，《政府会计制度》中的资产或负债要素的相关后续计量规则，并非旨在对应落实《规则》中的相关财务管理要求。在财务规则制度层面，收入要素是财政总预算的预算拨款的派生要素，支出要素则是收入要素的伴生要素，资产和负债要素则是伴随收入和支出要素而形成的派生要素。受制于财政总预算的收付实现制计量规则，财务规则制度的边界只会触及资产、负债的初始确认环节，至于资产和负债要素的后续计量规则通常只是会计制度的“势力范围”。值得关注的是，《政府会计制度》中关于固定资产的折旧、无形资产的摊销、坏账准备的计提、发出存货的计价等与资产要素后续计量相关的规定仍存在原则导向的迹象，实务工作中尚无法直接落地实施，这就需要事业单位及其财务人员在《政府会计制度》的相关原则框架指引下，制定出本单位的具体实施办法。

从实务角度聚焦《事业单位财务规则》修订

■西安理工大学韩俊仕

1月7日，财政部正式公布《事业单位财务规则》（下称《规则》），对原《事业单位财务规则》进行修订。相较于原规则，这次修订结合了近年来财税体制改革的最新成果，虽然在体例上并无明显差异，但在具体内容和文字表述方面做出了相应变动。政府会计准则制度贯彻始终本次修订结合政府会计准则制度改革，一是明确了权责发生制下财务报告的编制要求和收付实现制下决算报告的编制要求。二是细化了部分收入科目，与政府会计制度保持一致。三是取消了原规则附件中的分析指标体系。本次修订解决了原规则与政府会计准则制度不一致的地方，同时，在总则中规定“事业单位的各项经济业务事项按照国家统一的会计制度进行会计核算”，即实务中涉及科目核算要求的，应按照政府会计准则制度的要求执行。本次修订删除了财务分析指标，目的是为下一步改革预留空间。目前，在部门决算和政府综合财务报告中，分别有预算执行情况分析和财务报告分析的内容，上述分析指标当前处于不断完善过程中。事业基金、修购基金退出舞台随着政府会计准则制度的实施，“事业基金”已经取消，“修购基金”也不需要再计提。本次修订删除了“事业基金”和“修购基金”的相关规定，解决了实务中是否还需要计提“修购基金”的困惑。同时，对专用基金的使用，本次修订作出重大调整：为解决部分单位专用基金余额较大问题，《规则》专门明确了可降低提取比例或暂停提取，也可以按程序调整用途，进一步提高专用基金使用效益，同时发挥闲置资金效能。成本核算稳步推进《规则》取消了经营收入与经营支出配比的要求，同时强化了成本核算的要求。这一修订与财政部出台的《事业单位成本核算基本指引》和《事业单位成本核算具体指引——公立医院》相呼应。在实务中，公立医院成本核算执行走在前列，其他事业单位应时刻关注本行业指引的出台，及时做好成本核算，进一步提升单位内部管理水平和运行效率，夯实绩效管理基础。资产入账要求细微调整资产入账的要求在《规则》中有明显变化，一是取消了固定资产原“专用设备”1500元的入账标准，统一为1000元的入账标准；二是结合资产管理改革要求，在建工程达到交付使用状态时，应在一年内办理入账手续。在实务中，一方面，单位应在3月1日前做好相关准备，尽快调整专用设备的入账标准，确保3月1日之后按照新标准执行；另一方面，需要关注单位在建工程，如果在建工程已交付使用但无法办理各种固定资产手续，可以按暂估价入账，待后期予以调整。建议在年终结账前检查在建工程的进度情况，及时办理固定资产入账手续。资产管理改革相互融合结合国务院出台的《行政事业性国有资产管理条例》，《规则》就资产一章作出较大幅度修订，主要包括如下方面：一是结合政府会计准则制度，将公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房纳入范围。二是新增了资产报告方面的内容。三是明确了“货币性资产损失核销，应当经主管部门审核同意后报本级财政部门审批”这一要求。四是结合近年资产管理改革提出了调剂、共享共用等。五是对事业单位对外投资进行了规范，并结合当前经营性国有资产集中统一监管予以规范。在实务中，单位应按规定严格做好货币性资产核销，其他方面结合资产管理条例执行。财会监督日趋重要《规则》将财会监督的重要性充分体现，主要表现在如下方面：一是要求事业单位按照国家统一的会计制度进行会计核算，对相关准则制度的适用范围进行了明确。二是对资产的配置、出租、出借、核销、处置、对外投资的统一监管等进行了细化。三是要求事业单位建立财务风险预警和控制机制，如实反映依法举借债务情况，不得违反规定融资或担保。四是规定事业单位应当遵守财经纪律和财务制度，新增了对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为的处罚内容。《规则》侧重于财务行为的规范与监督，解决事业单位经济业务“能不能做”的问题；政府会计准则制度侧重于经济业务的核算和记录，重点解决“如何做”的问题。事业单位应在执行统一会计制度的前提下，结合预算法及其实施条例、《行政事业性国有资产管理条例》、政府会计准则制度等内容，深入贯彻落实《规则》要求，进一步完善事业单位治理体系，提高治理水平，推动事业单位高质量发展。

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来源：《中国会计报》3月18日7版、3月25日12版

编辑：陈奕冰

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