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国资集中监管新优势 | 强化国资监管合法性合规性 构建法治化国有资产监管体系

国资报告杂志社 国资报告 2023-10-22
编者按

今年4月，《国资报告》推出了题为《中国式国资治理》（点击标题阅读原文）的专题报道，对20年来国资监管历程和监管成效进行了初步梳理。2023年8月1日出版的《国资报告》推出特别策划《国资集中监管新优势》，从视野、实践、观点三个角度，进一步分析和总结国资监管20年实践，尤其是党的十八届三中全会以来的做法与经验。


今天我们为您分享第八篇内容《强化国资监管合法性合规性 构建法治化国有资产监管体系》——

国资集中监管新优势

策划 · 闫永 郭大鹏 刘青山

执行 · 原诗萌 孟圆

观 点

强化国资监管合法性合规性构建法治化国有资产监管体系文 · 中国大连高级经理学院《国资报告》杂志2023年第8期
法治化监管是“三化监管”的重要内容之一，是国资监管长善长治之基。国资监管法治化强调监管的合法性、合规性，要求不断健全国资监管法规制度体系和工作体系，深化被监管企业法治建设，在法治轨道上推进监管体系和能力现代化。

国资监管法治化是践行习近平法治思想的重要成果
党的十八届三中全会第一次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”和“推进法治中国建设”，同时提出了“以管资本为主加强国有资产监管”，新时代“法治”和“监管”重大命题并行产生，具有划时代意义。
党的十九大将“坚持全面依法治国”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的有机构成要素，同时强调了“完善各类国有资产管理体制”。党的二十大报告进一步强调“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”和“深化国资国企改革”。将这两方面要求有机结合即国资监管法治化，也就是习近平法治思想为国资监管法治化提供了根本依据。主要体现在以下几方面：
第一，习近平法治思想确定了国资监管法治化的政治方向。习近平法治思想是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。一方面，它要求更加深入地把握党对社会主义法治建设事业的全方位领导作用，包括强化党的自身建设。国资监管职责体系中也明确了“负责国有企业党的建设工作职责”，这使得监管法治化也要坚持党的领导。另一方面，它要求坚持“以人民为中心”，这关系我们党依照宪法法律治国理政的宗旨、全面依法治国的性质和方向、出发点和落脚点。国有资产属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富，由此国资监管法治化也具有人民性的根本属性。
第二，习近平法治思想提供了国资监管法治化的系统性指导。习近平法治思想要求深入推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，总体目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。国资监管法治化包括完备的法律规范体系、高效的法律实施体系、严密的法律监督体系以及有力的法治保障体系和完善的党内法规体系等，是开创法治中国建设新局面的一项具体表现。国资监管相关法律体系也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，要在“法必须获得一体遵循”原则下采取各种措施，才能使各项条款真正落到实处，因此必须遵循习近平法治思想的系统性指导。
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第三，习近平法治思想指明了国资监管法治化的实践路径。习近平法治思想强调实践导向，即推进社会主义法治建设必须全面，不留死角、不遗空间。依法治国要求各项工作必须按照法律、依据规则、遵循程序、公开透明。国资监管法治化必须据此保证国资监管工作的完善性和全面性，减少监管行权过程中的不规范现象。一方面是保证有关部门人员可以借助相应的法律条例，更有理有据地开展工作，推动国资监管工作顺利开展落实。另一方面是要求各级国资监管机构依法行使职权，优化执法体系，规范执法程序，明确执法责任，建立起公正高效、权责清晰的依法监管体制。
第四，习近平法治思想推动国资监管法治化不断突破新境界。习近平法治思想的形成，使中国特色社会主义法治理论达到了一个新的高度，推动了依法治国到全面依法治国的历史性转型和变迁，发生了从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的历史性变革。国资监管法治化也进入了新的发展阶段，这一进程中习近平法治思想将持续起到行动指南的作用。随着习近平法治思想的不断发展，国资监管法治化也将获得更充分的理论依据，在回应和解决新时期的问题和挑战中进一步丰富和完善。

国资监管法治化是国资管理体制改革历史经验结晶
自20世纪80年代起，随着改革开放深化，我国国有资产管理体制逐步改革完善，这一进程也是国资监管法治化不断前进的过程。在不同阶段，我国陆续出台重大法律法规和文件，形成国资监管法治化的坚实基础。当前国资监管法治化正在向纵深推进，更大监管效能不断显现，对做强做优做大国有资本和国有企业具有十分重要的意义。
十一届三中全会确立了调整国家与企业之间利益关系的国有企业改革方针，随后在80年代，“拨改贷”“两步利改税”和国营企业的经营承包责任制等改革措施陆续出台。1988年8月1日，《中华人民共和国全民所有制工业企业法》正式施行，规定企业财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权，同时明确提出全民所有制工业企业是依法经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。这一时期国营企业刚刚从“政府经济部门”向“独立市场主体”转变，很多监管的基础问题尚未明确，但已确立了“政企分开”原则，成为法治化监管的重要基石。
1993年3月，八届全国人大一次全会通过宪法修正案，将《宪法》有关条文中的“国营经济”和“国营企业”分别修改为“国有经济”和“国有企业”。一字之差，表明了国家不再直接经营管理企业，而是从所有者角度行使所有权。1993年12月，八届全国人大常委会第五次会议通过《公司法》，对公司的财产权利、治理架构、主体权责等作出了基本规范，并提出“国家授权投资的机构”，对国有资产、国有企业作出了具体规定。2002年11月，党的十六大报告指出，国家要制定法律法规来确定国有资产管理体制。这一时期党和国家逐渐明确了要沿着市场化、法治化方向建设新的国有资产管理体制，在顶层设计上做好了准备。
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2003年3月，十届全国人大一次会议决定成立新的国有资产管理机构——国有资产监督管理委员会，建立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年5月，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》（简称《监管条例》），对企业国有资产监督管理的原则、框架和基本制度等进行了新的设计。2008年10月，十一届全国人大常务委员会第五次会议通过《企业国有资产法》（简称《国资法》），使国家对企业国有资产管理有了法律的约束规范。现行国资管理体制的基本架构在这一时期构建起来，依据《国资法》和《监管条例》，国资委“先立规矩后办事”，不断建立国有资产监管各领域、各环节的规章制度，国资监管法治化迈出了实质性步伐。
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。党的十八大报告提出深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制。2015年8月，国务院印发了《国资委关于深化国有企业改革的指导意见》，全面提出新时期国有企业改革的目标任务和重大举措，成为新时期指导推进国企改革的纲领性文件。2016年10月10日，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话指出，要坚持“两个一以贯之”，建设中国特色现代国有企业制度。2020年8月，中办印发《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，按照可衡量、可考核、可检验、要办事的标准推动国资国企全局性根本性转折性变化。这一阶段国资监管遵循“管资本为主”的方针进一步完善，国资委根据“1+N”文件精神出台了一系列规章规范性文件，国资监管法治化水平不断提升。

国资监管法治建设取得的成就
自2003年成立起，国资委一直将法治建设作为核心工作，坚持不懈推动国资监管在法治轨道上提高国资管理效能。进入新时代，在前期丰富积累基础上，国资委深入学习贯彻习近平法治思想，将国资监管法治化水平推上了新的台阶。总体上，可将国资监管法治化取得的重要成就归纳为以下三个方面。
一是将立法作为先导性、基础性工作，加强国资监管制度体系建设。制定《国务院国有资产监督管理委员会立法工作规则》等制度，坚持立改废释并举，着力健全完善涵盖国资监管各业务领域的规则制度。国资委现行有效规章规范性文件240余件，涉及规划发展、财务监管与运行评价、产权管理等13个方面，形成体系完备、结构严谨、精简高效的监管制度体系，为国资监管工作顺利开展提供了坚强的制度保证。
二是深入推进依法监管，强调运用法治化方式行权履职。以加强法治机构建设为目标，先后实施《关于依法行权履责进一步加强法治机构建设的实施意见》《国务院国资委推进国资监管法治机构建设实施方案》，坚持依法科学民主决策、规范国有资产监管权力运行、强化依法行权履责监督机制，全面推进国资委依法行权履责。在对监管职能实施清单管理的基础上，印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》等文件，更加注重以产权为基础、以资本为纽带，依靠公司章程，通过法人治理结构履行出资人职责，将监管要求转化为股东意志。
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三是推动企业法治工作向全局性、战略性工作升级。建立完善企业法律顾问制度，帮助企业有效防范国际经营等重点领域法律风险。实施《关于全面推进法治央企建设的意见》《关于进一步深化法治央企建设的意见》，提出世界一流法治工作的目标，推进法治工作与企业中心工作深度融合，法律管理与企业经营管理深度融合。推动企业主要负责人切实履行企业法治建设第一责任人职责，为企业深化改革、高质量发展提供更加有力的支撑保障。实施《中央企业合规管理指引（试行）》《中央企业合规管理办法》等规范，加强对重点领域、重点环节、管理人员、重点人员和海外投资经营的合规管理，完善合规管理运行和保障。设立首席合规官，进一步明确合规管理职责、落实责任，统筹各方力量更好推动工作。

构建法治化国资监管体系的建议
构建法治化国有资产监管体系，需立足于完善以管资本为主的国资监管体制，在相关法律法规框架下紧扣国资监管职责和时代要求，聚焦依法监管和依法治企，持续完善法规制度，健全工作体系，面向提升能力强化保障落实。本研究提出以下几方面建议。
首先，健全国有资产监管体制。基于国有资产“国家统一所有”原则，依法落实上级政府国资监管机构对下级政府国资监管工作的指导和监督，实现国资监管“一盘棋”，加强国资委系统法规制度工作合力，保障国家所有权的有效实现。制定政策文件时注重征求地方国资委意见，拓展规章规范性文件适用性，同时，加强对地方性国资监管政策文件出台的支持和指导。
其次，完善国资监管法规制度。积极参与国家重点立法工作，在国资国企系统开展深入调查研究并充分反映意见，支持公司法、破产法、反垄断法等与国资国企关系紧密的重要法律修改。加强《国资法》和《监管条例》国资监管重大法律法规的深入研究，在系统落实的基础上不断总结实践经验，形成更加贴近时代要求的修改建议。加快推动企业国有资产基础管理条例起草，促进产权界定、产权登记、资产评估管理、清产核资等国有资产基础管理工作规范化标准化，为形成上下一致的高效监管模式奠定法规基础。
再次，不断强化依法行权履职。完善监管职能清单，采取促进各类法律法规和文件要求落实落地的举措，推动全方位落实《国资法》《监管条例》和国资委“三定”方案规定的职责。将国资监管职责与履行出资人职责进一步结合，控制审批、指令等行政化监管方式使用，推动国资监管相关要求进入公司章程，根据章程规则行使监管职权。更多利用董事会贯彻出资人意志，全方位健全外部董事选任、薪酬、考核及工作沟通机制，推动在相关法律法规中确立外部董事制度，进一步发挥外部董事在规范公司治理结构、提高决策的科学性、防范重大风险中的重要作用。
最后，大力推动企业法治建设。推动落实企业主要负责人认真履行企业法治建设第一责任人职责，优化企业法律顾问和首席合规官制度等基础性制度，把企业各项工作纳入法治化轨道。提升法治工作引领支撑能力，推动依法合规要求嵌入经营管理各领域各环节，有效防范、及时处置风险，确保企业改革发展各项任务依法合规进行。在新一轮国企改革深化提升行动中发挥法治工作的保障作用，强化重点环节、重点领域的依法合规风险防控，努力补齐短板，加快提升依法合规经营管理水平，以一流的法治工作保障世界一流企业建设。（执笔：马大明 于米）

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