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一周内4个城市调整行政区划,什么信号?

孙不熟 城市战争 2020-11-15

文/孙不熟


中国新一轮行政区划的大调整,似乎正在拉开帷幕。


今天(6月23日),据河北省政府网站消息,国务院批复同意河北省调整邢台市部分行政区划如下:



简单来说,邢台一口气撤了三个县,新设立了两个区,更名调整了两个区的辖区范围。

邢台“撤县设区”,并非孤例。在此之前的五天内,从6月19日到22日,中国已有3个城市调整了行政区划,它们分别是:长春、成都和烟台。

6月19日,成都撤销下辖的新津县,设立新津区。同一天,吉林四平市代管的县级公主岭市改有长春市代管。6月22日,山东烟台撤销代管的蓬莱市、长岛县,设立烟台市蓬莱区。

一周之内,四个城市调整行政区划,密度之高、力度之大,近年来颇为罕见。我认为这里面有两个背景,一个是迎接都市圈时代,另一个是国家对收缩型城市的改革。

先说都市圈,从去年开始,中央已经多次发文,强调要培育都市圈。2019年国家发改委出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,标志着我国现代化都市圈时代正式开启,这一年也被认为是“都市圈元年”。

都市圈要干什么?首先一个目标就是做大做强中心城市,让中心城市更舒展、有更多的产业与人口承载空间。在此意义上,往往需要通过调整行政区划,来实现中心城市的扩容。

目前来看,中心城市的扩容一般分为两种模式,一种是吞并其他城市的外延式扩容,比如长春就把隔壁四平市的公主岭市代管了。另一种是“撤县设区”这种内涵式扩容,例如成都就把自己下辖的新津县改成了新津区。

当然,还有一种模式被认为是深圳“扩权不扩容”的统筹试验区模式,但这个模式目前仍是学术层面的设想,是否落实有待观察。

所以,成都的撤县设区,济南、长春的刚性扩容,都可以视为迎接都市圈时代。而烟台、邢台调整行政区划,除了建都市圈的需要,可能还反映了“收缩型城市”的改革方向。

今年4月,国家发改委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,其中有一个重要表述为:

优化行政区划设置。统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体,按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市,有序推进“县改市”“县改区”“市改区”,稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)。全面完成各省(区、市)设镇设街道标准制定工作,合理推进“乡改镇”“乡(镇)改街道”和乡镇撤并。

可见,对收缩型城市,国家要求瘦身强体,不鼓励它们像中心城市那样继续扩张。必要的时候,还要调减它们的市辖区。也就是说,一个城市一旦出现持续性的人口净流出,被认定为收缩型城市,国家就要“调减”其下属的区,合并下面的乡镇。

以烟台市撤销的长岛县为例,2011年末全县总人口为43040人,2018年总人口为41489人,7年间下降了3.6%,属于比较典型的收缩型县城,将其并入临近的蓬莱区,反映了国家对收缩型城市的改革方向。

值得注意的是,与“撤县设区”相反的是,根据《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,一些特大镇不仅不会撤县,还可以升格为县级市。

2019年9月,位于浙江省温州市苍南县“龙港镇”正式升级为“县级龙港市”。龙港市不设乡镇街道,由浙江省直辖,温州市代管。

原龙港镇是个典型的特大镇,拥有接近40万的常住人口、300亿的经济总量,远远超过许多中西部县城的规模,将这种“小马拉大车”的特大镇,升格为市,也是经济社会发展的必然需求。

在“龙港镇”的带动下,佛山狮山、北滘,东莞虎门、长安,这些更牛的特大镇,有没有可能升格为县级市?拭目以待。

总的来说,行政区划如何调整,一般会基于现实的需要。一个地区如果发展得不好,人口持续净流出,就存在被其他城市吞并的可能,如果发展得好,哪怕是个镇,也可以破格升级为县级市。

所以,中心城市特别是内陆强省会城市的扩容,是大势所趋。武汉、长沙、郑州、南昌、贵阳、太原等内陆省会城市的扩容,必要性和可行性都很高。

而像“长岛县”这样的收缩型城市,可能会在未来的行政区划调整中逐渐消失,同时也会有更多像龙港镇这样的特大镇升格为市。

简单来说,就是三句话:

中心城市扩容;

收缩型城市瘦身;

特大镇(非县级政府驻地)设市。

一句话:发展得好,升级或者扩容,发展得不好,可能就要撤销“番号”了。

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