上海市高级人民法院 关于审理公司登记行政案件中的若干问题
上海市高级人民法院
关于审理公司登记行政案件中的若干问题
2005 年
当前，在法院审理的许多公司登记行政案件中，因当事人在申请公司登记时提供虚假证明材料，致使公司登记行为被法院判决撤销的情况日趋增多。由此产生了这样一种现象，法院的司法审查方式让公司登记机关承担了申请人实施违法行为的法律责任，与此同时，法院还要求公司登记机关履行其不可能实现的实质审查义务。为此，一些公司登记机关及其工作人员难以理解和接受法院的司法判决。我们认为，在公司登记类行政案件中，申请人实施违法行为而要公司登记机关面对败诉结果，看似不合理，其实这是法院与行政机关的职能和审查方式的不同所造成的必然结果，并非不正常现象。
一、公司登记的行政审查方式
公司登记的行政审查是指，公司登记机关依法对公司申请登记事项进行审核、检查，以决定是否予以登记的行为和程序。理论上，公司登记的审查方式主要有三种，即形式审查、实质审查、折衷审查。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件进行审查，即审查申请材料是否齐全，是否符合法定形式，对于申请材料的真实性、有效性不作审查。所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。所谓折衷审查，即介于形式审查和实质审查之间，登记机关有实质审查的权利，但又不负实质审查的义务。在不同的审查方式下，公司登记的证明效力是不同的。由于形式审查只对申请文件的完备性进行审查，至于申请登记事项的真实性、合法性在所不问，因此，在该审查方
式下，公司登记的证明力较弱；实质审查则正好相反，由于审查内容包含了申请登记事项的真实性和合法性，因此，此时的公司登记具有较强的证明力。
由于《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等法律、法规，并未对公司登记的行政审查方式作出明确规定。因此，长期以来，公司登记机关在审查公司登记时应采用何种审查方式一直存在争议。《行政许可法》实施之后，该问题已经得到了解决。《行政许可法》第三十四条第一款规定，“行政机关应对申请人提交的申请材料进行审查。”第三款规定，“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第五十六条规定，“实施本法第十二条第五项所列事项(企业或其他组织设立)的行政许可，申请人提交的材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以
登记。”从上述规定可以看出，对公司登记的行政审查，应以形式审查为主，实质审查为辅。
二、公司登记行政案件的司法审查方式
《行政诉讼法》第四条、第五条明确规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对具体行政行为是否合法进行审查。从上述原则出发，我们认为，对公司登记行政案件的司法审查不存在形式审与实质审的界分。证据的三性，即真实性、合法性、关联性是法院认定证据效力乃至案件事实的基础，因此形式审查方式在法院进行司法审查时是不适用的，换言之，法院对事实和证据的认定只能是实质审，追求证据所反映的客观真实是法院的责任。因此，基于不同的审查方式和标准，公司登记机关认为符合行政审查要求的申请材料不一定符合司法审查要求并不奇怪。根据司法最终裁判的原则，法院对公司登记行为所确认的事实和适用的法律具有完全审查权。在诉讼程序中，申请人提交的申请材料是否符合法律规定应该由法院根据证据规则的要求独立进行判断，如果最终证明申请人提交的材料确属虚假，即使公司登记机关已尽到了审查义务，法院仍
应当本着有错必纠的原则，判决撤消或确认违法。
三、公司登记行政案件裁判时应注意的问题
(一)应当判决撤销的几种情况
法院在审理公司登记行政案件时，查实登记机关存在以下情形的，应当判决撤销登记行为：
l、公司登记机关未尽到形式审查义务，即申请材料不全、不符合法定形式。
2、公司登记机关未尽到特定的实质审查义务。如《行政许可法》等法律、法规明确规定对于涉及重大公共利益或其他重大利益的，公司登记机关应当依法举行听证，如果公司登记机关没有依法举行听证，就属于未尽到实质审查义务。
3、公司登记机关未尽审慎审查义务。所谓审慎审查义务是指，基于一般人的理性、经验、常识就可以作出正确判断的义务。例如，一般人都可以看出虚假签名与真实签名的不一致，而公司登记机关却未能识别，公司登记机关就没有到审慎审查的义务。
因以上三种情况，公司登记行为被依法撤销后，当事人提出行政赔偿请求的，法院原则上应当予以支持。
(二)应当判决维持或驳回诉请的几种情况
申请人提供了虚假证明文件致使公司登记错误的，但是有证据证明存在以下情况的，法院应判决维持登记行为或驳回原告的诉讼请求。
1、原告在公司登记时就明知或应当知道申请人提供虚假证明文件进行公司登记的。
2、基于虚假证明文件完成了公司登记行为后，原告按照虚假文件所确定的内容行使过权利或承担过义务的。
3、申请人提交的虚假文件，事后得到原告或其他有关利益主体追认的。
(三)应当判决履行法定职责的情形
实践中，一些公司登记机关采取必须申请人本人到场办理公司登记事项的工作制度。我们认为，这种做法不符合法律规定。申请公司登记行为属民事法律行为，而委托代理度是民法的基本法律制度，在法律、法规没有禁止性规定或特别规定的情况下，公司登记机关不能基于诉讼风险的考虑，强行要求申请人必须亲自办理公司登记申请，从而确保登记行为的真实性。因此，如果公司登记机关以上述理由拒绝当事人委托办理公司登记事项，当事人起诉要求公司登记机关履行法定职责的，法院应当依法支持原告的诉请，判决公司登记机关依法办理公司登记。
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