自上而下的农民集中居住政策将在大部分地区日渐退场
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21世纪以来，为解决现代化建设过程中城市建设用地供给不足和空心化乡村宅基地闲置的难题，促进城市化和农村土地集约化发展，国家出台了一系列农村城镇化促进政策。其中2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的宏观指导和“土地增减挂”的制度规定，催生了我国多省份自上而下的地区性农民集中居住的政策实践，并由于地区经济社会环境的复杂性和差异性而衍生出了“苏南模式”、“山东模式”、“成都模式”等典型地域模式。
针对农民集中居住政策的政策变迁研究，既有文献存在三种不足：一是大多数政策研究局限于对少数关键性政策文本的解读，而难以深入触及国家政策的动态演变过程及发展特性；二是对政策文件的解读普遍停留于中央政策层面或典型地区的地区政策层面，而缺乏对全局性政策演变规律的分析和认识；三是学者大多采取定性分析方式，由于其立场观点价值的差异性难以判定政策分析的普遍性意义。
鉴于此，本文采用政策文献量研究的方式，首先，以2004年以来中共中央、国务院各部门及各地地方政府发布的与农民集中居住相关的政策为研究内容，梳理出符合条件的相关政策文件；其次，采用专家评价法将政策按照政策态度、政策层级、政策力度不同维度赋权对政策强度进行量化分析，并将政策强度曲线与政策数量曲线进行比较，分析两者随时间变化的规律性特征；进而结合政策环境的变化及标志性政策的出台，划分出农民集中居住政策的总体演进阶段。再次，对政策的态度、内容和政策施行地区进行编码，分析不同政策阶段背景下政策态度及内容的阶段性偏重以及不同地区的政策分布差异，最终提炼和揭示出政策的总体性特征和内在演变逻辑，进而深入理解集中居住政策的变革模式及本质特征。
研究结果分析
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政策量化分析及阶段划分
政策强度和中央及地方的政策数量变化具有显著的阶段性特征，2004—2008年为政策初始阶段，该阶段政策数量相对较少，政策强度提升相对缓慢；2009—2012年为政策数量的波峰段，政策数量上升迅速并持续处于高位，政策累计强度曲线斜率显著增加；2013—2020年政策累计强度增速明显放缓并保持着低水平的稳定状态；2021年政策数量相对稳定但政策累计强度提升十分有限。
将政策量化分析结果与具体的国家政策背景相结合以探究影响整体政策走向的关键性政策，促进农民集中居住初期政策探索产生的国家关键政策当属《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），该政策首次提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，这一背景下上海江苏等经济发达地区建立在已有类似实践基础上的农民集中居住政策思路应运而生，此阶段因其地区性和探索性可称为政策的探索阶段。
2009年起政策进入推广阶段则起始于土地增减挂政策试点的条件放宽及规模扩大，2008年6月《城乡建设用地増减挂钩管理办法》提出试点省份可因地制宜制定具体实施办法，其后一年间国土资源部又将土地增减挂政策试点省份扩增到24个，土地增减挂政策的条件放宽和试点扩大极大程度上推动了农民集中居住政策的全国性政策扩散和政策推进。
2012年12月31日《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，政策为解决部分地区于农民集中政策规模性推进阶段出现的危害农民意愿和利益的问题，首次提出“农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意。不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。”因此2013年起的政策数量和政策强度曲线变化明显，农民集中居住政策进入调整时期。
直到2020年7月9日，《自然资源部、农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》中两部门重申了上述政策原则，次年1月《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中“编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建……乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼”的政策话语更是对农民集中居住相关政策进行了严格约束和限制，在此政策背景下各省份进入集中居住政策转型时期，相关政策内容及政策态度显著调整，政策数量及累计强度增速进一步减少。
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政策态度的阶段性变化
集中居住政策初期中央政策处于相对滞后状态。在政策初期2004—2006年间地方省份出台多项推进农民集中居住的政策的同时，中央政策文件中一度缺乏相关政策描述。在2004—2008年的政策探索阶段，在部分省份展开农民集中居住的政策实践探索的同时，中央对该政策的地区性实践一定程度上持保留态度和观望状态。
而集中居住政策推广阶段以来，中央政策态度均值长期明显低于地方政策态度均值，且中央政策话语中“引导”农民集中居住的相关话语占绝对多数，可见中央对农民集中居住政策长期维持保守态度，对于地方大规模推进农民集中居住的政策运动持续长期关切的同时是对其政策偏差留有调整和批评的余地。针对农民集中居住政策成效显著且引发社会问题较少的苏南和上海地区，中央对地区性政策经验充分认可和肯定。而后期针对部分省份推进农民集中居住的近期地方性政策实施出现的急于求成，违背民意等客观问题，进行了“不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外拆并村庄”“严格规范村庄撤并”等明确政策限制和约束。可见中央对地方农民集中居住政策推行始终保持着辩证和审视的态度，并适时进行政策引导和调控。
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政策主题构成的阶段性变化
在农民集中居住政策推行的三个阶段中，政策话语主题以农业现代化与城乡规划占绝对多数，二者总占比持续超过80%，可见农民集中居住政策的主旨和首要出发点为农业现代化和城乡建设，这体现了政策的宏观性和自上而下性，因此政策目的和政策受众的二元分隔极易造成政策推行过程中对农民主体性和农民利益诉求的忽视。而其中政策主题中以基础教育、医疗、养老、物业为主体内容的改善民生及基础设施建设的政策话语和占比例十分有限，二者相加占比不超过8%，这也体现了农民集中居住政策推行过程中相对缺少对乡村发展主体农民的关注和关怀。
在农民集中居住的政策发展阶段变化过程中，以城乡规划为政策主题的比例从73%到45%持续下降，而以农业现代化建设为主题的政策占比由17%到34%持续提升，一定程度上体现出了政策话语的主题转向：在政策发展初期农民集中居住政策的目的集中于整理农村建设用地以通过土地增减挂政策置换土地指标而满足城市工业发展和扩张需求；而随着三农问题的话语转向，政策主题逐渐向农业现代化建设偏移，政策话语出发点部分转换为乡村产业发展和乡村现代化建设，很大程度上体现了政策推进过程中城市中心主义或城市优先发展的政策态度向工业反哺农业及乡村振兴的政策环境变化。
政策主题中政策规范设计主题三个政策阶段中占比由0到3%到9%，体现了政策规范性和完善程度逐渐提升。在政策推行初期在政府强制推行的集中居住过程中，由于缺乏具体作为统一性工作规范的置换规则或产权规则约束，农民在住宅产权或置换补偿等问题上容易受到权益损害，而随着政策阶段和政策环境变化，政策设计的逐渐规范化和完善化有助于该问题的缓解和解决。
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政策区域分布的阶段性变化
在农民集中居住政策试点初期，地方政策集中于东部地区，其中近70%主要集中于江苏省，该省一方面作为2004年土地增减挂政策五个试点省份之一具有早期的政策优势，另一方面具有相似的“三集中”城镇化政策实践的地区政策实践经验和经济发展的优越性。因此在政策初期阶段，江苏省以初期省内城镇化治理经验为基础，在省内逐步推广基于产业化和城镇化的农民集中居住实践模式，获得了大量政策试点推广成功经验，为后期大范围政策扩散奠定了基础。
政策的推广阶段以来，区域的扩散趋势显著，江苏省的地区政策数量占全国比重由第一阶段接近70%逐渐下降到不足20%，而山东省、东部其他地区、中部地区和以成都和重庆为代表的西部政策数量逐渐上升，政策数量占全国地区性政策数量比重均达到20%左右，即2009年土地增减挂政策的大范围试点推行以来，农民集中居住政策也在全国大范围扩散，且政策区域分布在除特殊省份外，区域政策分布相对平均。
政策推广阶段以来尤其是政策的后期阶段，山东省农民集中居住政策数量增加明显，其政策数量占全国地区性政策数量甚至接近于江苏省和其他东部省份，达20%左右。山东省在省政府出台《关于大力推进新型城镇化的意见》以来，将农民集中居住政策实践与农村危房改造政策相结合，以城市化和农村新社区建设为目标推行了大量的以合村并居为政策话语的农民集中居住政策尝试，并在政策调整阶段具有政策数量居高不下的态势，这一地区性政策实践由于开展过程中伴生的部分负面影响受到了学界政界的广泛关注。
总结与讨论
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农民集中居住政策的演变过程分析
由于不同地区社会经济和乡村格局的差异性，不具备统一规划的执行可能，因而中央政策未曾提出农民集中居住政策的具体要求、规范或政策设计，而是以土地增减挂指标作为地方财政动力引导，通过其他农业综合性政策中的相关话语引导地方政府作为主体开展地方性政策实践，中央始终对地区政策实践发挥着话语引导和调控作用。这一政策过程中，省级政府并非政策的传递者，而是作为政策的发起人，而中央政府则成为了政策的监督者，这种政策模式实质上属于一种较为特殊的“分级制政策试验”模式，符合以“试点——推广”为基本特征的政策扩散过程。
2004—2008年的政策试点探索时期，江苏省基于其原有“三集中”的地区实践经验和地区经济发展优势而被赋予土地增减挂政策试点指标，以江苏省为核心的长三角地区在中央土地增减挂政策驱动下，通过农民集中居住政策推动了农村规划建设、土地集约化利用和城市工业化扩张进程并取得一定成效。其后，作为“仲裁者”的中央政府通过农业政策中“引导农民集中居住，推进乡村适度合并，鼓励农民向城镇搬迁”等相关政策话语赋予地区行政合法性，并通过扩大土地增减挂政策试点促进政策的范围性扩散。
而随着试点规模的扩大，自上而下的政策性农民上楼运动所带来的一系列社会问题逐渐凸显，忽视农民利益和意愿，破坏社会稳定性及文化传统等一系列问题愈发受到社会各界的关注，对此，中央政府启动了政策限制和修订机制，但与此同时对于长三角较为成功的试点地区，中央政府依旧采取政策支持方式赋予其政策执行的合法性。
因此，农民集中居住政策形式本质可以看作是国家为推进农村现代化和城市化进程的一种分级制政策试验过程，由于政策推广过程中部分地区出现的社会问题，政策试验受到限制和调整，因而现阶段并未进行全国性的制度规范设计和普遍性政策扩散。
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农民集中居住政策的阶段整合及本质探究
将农民集中居住政策过程的内容变化与中央一号文件的指导思想背景相结合，更易理解农民集中居住政策的核心本质。2004年出台的农业领域的中央一号文件提出了统筹城乡经济社会发展的政策目标，同年土地增减挂政策的提出为城市与农村发展相“统筹”提供了合理化路径，而土地增减挂政策基础上所衍生的农民集中居住政策则可作为统筹城乡社会发展的重要实践内容。在这种“统筹城乡发展”的政策话语下，政府的实际操作往往由于城市的经济实力和政治主导作用而偏向以“城”统“乡”，政策偏向在集中居住政策推进进程中十分明显。
2008、2009年土地增减挂试点的规模扩大则置于一号文件中推进城乡经济社会发展一体化的政策背景之下。该阶段尚属于城乡一体化的探索阶段，其具体内容和具体机制尚未明晰，农村和城市作为截然不同的社区和社会类型，相对模糊的一体化的政策话语极易由于城市的经济政治优势而导向农村的城市化路径，农民集中居住成了该阶段自上而下的农村城市化的重要路径。
自2013年开始，中央一号文件开始构建城乡协调发展的制度框架，逐渐完善城乡一体化的具体内容和具体机制，并逐渐导向城乡融合发展的政策主题。因此该背景下的农民集中居住政策调整阶段，以城市化为主要导向的农民集中居住政策热度逐渐降低，政策内容也向农村主体和民生问题有所调整。
2021年开始，中央一号文件针对农民集中居住的相关问题提出了“乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实”的政策指示，该政策内容中乡村和农民的主体性大大增强，乡村建设行动逐渐脱离城市化城镇化的引导和城市的统辖，因此基于城市化导向的农集中居住政策运动逐渐衰解和转型。
由此可见，农民集中居住政策本质上是在国家统筹城乡社会经济发展，推进城乡一体化的政策背景下连接城市扩张及乡村现代化建设的分级制政策试验，是通过城市化土地需求刺激和土地增减挂政策试点带来的政府财政而产生和发展的，从长三角地区兴起逐渐向全国多省市扩散的，以城市化和城乡一体化为主要目标导向的自上而下的引导农民上楼的政策尝试。
其宏观层面是现代化市场经济背景下连接城市工业化扩张和农村现代化建设的统筹城乡发展的政策桥梁；中观层面是以土地增减挂政策带来的土地财政为枢纽的行政主导的农民居住形式变革；微观层面则是农民乡土格局及生活传统的瓦解与重构。
在政策初期统筹城乡发展及城乡一体化等具有发展主义色彩的政策话语导致地方及中央政府对政策宏观作用的过度偏重，农民集中居住政策得以在大范围内迅速扩散和发展；而近年来由于国家农业政策侧重乡村主体性、农民主体性的政策转向使该政策中观层面、微观层面的社会问题逐渐凸显，以城市发展为主要导向的农民集中居住政策由此逐渐在乡村振兴系列政策带来的乡村关怀和人文关怀中逐渐式微和转型。
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政策回顾及展望
需要深刻理解的是，我国的乡村不能被狭隘地归纳为经济视角下劳动力和土地资源的承载场域，而应是集合生产、生活、生态、文化等多重要素的社会综合体，也是无数农民生活的传统和意义所在。正是在这一层面上，与早期“以城统乡”为代表的自上而下的宏观规划设计不同，党中央的乡村振兴战略将“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”作为基本原则，提出将农民群众的意愿和利益作为出发点和落脚点的战略要求，这是对作为文化和传统载体的乡村的尊重，也是对政策主体农民的关怀。
因此，对农民集中居住政策的认识和分析不能停留在表面上的农业生产效益及农村生活的集中化过程，而更应着眼于其背后的城市扩张驱动土地需求下的农政变迁与乡村改造过程中农民的生计变化。对该问题的讨论不应局限于不同生产规模与居住模式的优劣之辩，而更应关注自上而下的社会规划与改革工程中作为改造对象的乡村及农民主体的内在需求与主体表达，这是尊重农民主体地位的内在需要，也是保障乡村建设为农民而建的必然要求。基于政策数量、强度及政策内容的阶段性变化趋势，可以预期的是，在乡村振兴战略的人文主义话语转向下，自上而下的农民集中居住政策将在大部分地区日渐退场，行政规划主导的乡村变革将向农民主体性组织化的乡村振兴模式转变。
文章摘编自《中国农民集中居住政策演进特征》，作者：胡东淼，李武呈。原文载于华南农业大学学报（社会科学版）2022年第5期【农民问题】栏目，有删节。免费下载全文请点击下方“阅读原文”。
作者简介：胡东淼(1996—),男,河北石家庄人,吉林大学哲学社会学院博士研究生,主要研究方向为城乡社会学、发展社会学。E-mail:252001174@qq.com
引用本文：
[1]胡东淼，李武呈.中国农民集中居住政策演进特征[J].华南农业大学学报(社会科学版),2022(5):48-58.
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