新时代十年中国的城乡融合发展之路

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城市与乡村作为经济社会发展两大基本构成，是互为条件、不可分割的有机整体。长期以来，城乡二元体制下城市偏向发展战略加深了中国城乡分割矛盾，城乡发展不平衡、农村发展不充分问题日益突出，严重制约了农业农村现代化和农业强国目标的实现。为了破除城乡二元结构、实现城乡融合发展，中国准确把握城乡关系新的历史方位，就城乡融合发展作出重大决策部署。党的二十大指出，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，这为重塑新型城乡关系指明了前进方向。

城乡二元与城乡融合

从党的十八大到党的二十大的十年间，中国持续深入推进城乡融合发展，在克服城乡区域非均衡发展难题、消除城乡二元结构引发的“城进村衰”、农村空心化和日趋严峻的“乡村病”等方面取得了重大进展，农业转移人口市民化有序推进、农村土地制度改革取得扎实成效、公共资源合理配置提质增效、脱贫攻坚战取得全面胜利、城乡发展差距不断缩小。在全面贯彻党的二十大精神的开局之年，回顾过去、把握当前、展望未来，既能提醒我们时刻不忘城乡融合发展之初心，也能增强新征程上坚定推动城乡融合发展、全面推进乡村振兴之信心。面向农业农村现代化和农业强国建设新的征程，全景展示新时代十年中国城乡融合发展的实践历程和发展成效，对于全方位把握中国城乡融合发展进展、加快农业农村现代化和实现农业大国向农业强国目标跨越具有重大的历史意义和现实意义。

城市与乡村是不可分割的融合体，学者们对中国城乡融合发展的形成和发展变化进行了历史回顾与梳理，为理清城乡关系有机联系和发展逻辑奠定了坚实基础。从国内外城乡发展模式看，西方发达国家以城镇化为依托探索了城乡融合发展的实践范式，例如，美国推出郊区化发展模式、德国推出平衡发展模式、英国推出逆城市化发展模式、法国推出补贴农业发展模式、日本推出以城养乡发展模式、韩国推出新村运动模式。借鉴发达国家城乡融合发展实践经验，中国基于国情农情从“以农养工”，到“城市反哺农村”，再到“城乡等值”，成功探索出一条城乡互补、共同繁荣的城乡融合发展之路。在内涵层面，刘守英和龙婷玉基于对城乡转型典型事实梳理，更加强调城乡的联系与融合。Liu & Li从振兴乡村的视角出发，认为城乡融合是把城乡当作一个具有同等地位的有机整体。魏后凯、金成武基于对城乡生命共同体的深入解读，提出城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念。在实践历程层面，方创琳、张海鹏等基于对中国城乡协调发展政策深入解读，梳理了城乡融合发展的实践历程。刘守英和王一鸽基于乡村变迁视角，回顾了从乡土中国到城乡中国的实践历程。在发展成效层面，已有文献主要从人口、经济、社会、环境和空间等维度构建指标体系，借助客观赋权法对城乡融合发展取得的成效进行测度。在实现路径层面，已有研究从健全城乡融合发展体制机制、推进户籍和土地制度改革、推动乡村产业高质量发展、缩小城乡劳动生产率差距等多个角度详细探讨了推进城乡融合发展的实现路径。

以上文献深化了对中国城乡融合发展的直观认识和理解，但仍存在拓展空间：第一，完整梳理新时代十年中国城乡融合发展历程的研究尚不多见，而新时代十年是中国城乡融合发展发生历史性变革、取得历史性成就的十年，是中国农业农村现代化和农业强国进程中极其重要的十年，正如党的二十大报告指出的，“新时代十年的伟大变革，在党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史、中华民族发展史上具有里程碑意义”。因此，在全面贯彻党的二十大精神的开局之年，全面总结回顾新时代十年中国城乡融合发展走过的光辉历程，既能提醒我们时刻不忘城乡融合发展之初心，也能增强我们新征程上坚定推动城乡融合发展、全面推进乡村振兴之信心。同时，完整回顾新时代十年中国城乡融合发展的实践历程和重大成就，对于史料的丰富也极具价值。第二，现有文献大多采用指标体系和指数化的方式评价城乡融合发展的成效，需要对原始数据进行无量纲化处理，同时也需要对不同的指标采用不同的赋权方法进行赋权。然而，受研究方法自身的要求和限制，采用指数化的方法无法观察指数背后底层数据所表现出来的原本特征和趋势。因此，采用“原汁原味”的数据真实立体展现新时代十年中国城乡融合发展的成效可以对现有的指数化评价研究进行有益补充。第三，现有研究内容主要集中在城乡融合发展的内涵阐释、实践历程、发展成效、实现路径探究等方面，关于重点阐释城乡融合发展的时代价值以及根据党的二十大提出的新任务新要求对城乡融合发展作出路径展望的文献较为稀少。因此，面对农业农村现代化和农业强国建设新征程，迫切需要在新时代十年城乡融合发展实践历程和重大进展的基础上，深刻阐明中国城乡融合发展的时代价值，并结合新时代十年中国城乡融合发展面临的挑战，对新征程上如何深入推动城乡融合发展进行路径展望。

新时代中国城乡融合发展的内在逻辑

城乡融合最早可追溯到空想社会主义理论中的城乡发展构想，以傅立叶、欧文为代表的空想社会主义者批判了资本主义社会城乡对立的弊端，提出了城乡融合的设想。在此基础上，马克思首次提出“城乡融合”这一概念并进行理论阐述。以马克思主义作为指导思想的中国共产党，在城乡发展不平衡、农村发展不充分的背景下提出城乡融合发展，明确了乡村与城市同等的战略地位，由此开启了城乡融合发展的新时代。中国在借鉴已有优秀成果的基础上，逐步形成了中国特色的城乡融合思想，为加深对城乡融合发展必要性紧迫性艰巨性的认识提供了学理支撑。

一是城乡融合发展是乡村振兴战略的强大动力。中国城乡关系已经从“乡土中国”阶段转入“城乡中国”阶段，新时代要更加稳妥的推进城乡融合发展，助力乡村振兴迈出坚实步伐。一方面，乡村振兴战略的实施要以构建城乡融合发展的体制机制为前提条件。另一方面，城乡融合发展为乡村振兴战略注入了新动能。乡村振兴需要各类资源和要素在城乡间自由流动。

二是城乡融合发展是区域协调发展的有力支撑。协调发展是新发展理念的重要组成部分，如何实现区域协调发展是新发展格局下中国经济发展亟待解决的问题。城乡区域协调发展要求我们更加重视乡村，推动城乡共同繁荣，加快破解城乡二元结构，才能为全面推动区域协调发展积势蓄能。

三是城乡融合发展是推进共同富裕的实践路径。城乡融合发展以共同富裕为目标导向，中国“三农”工作取得了历史性巨大成就，但农业基础还不稳固，农村成为制约共同富裕实现的最大短板。“大国小农”是中国基本农情，中国人均耕地面积不足世界平均水平的一半，土地产出率、劳动生产率和资源利用率较低，农业生产以小规模分散经营为主体形态。将小农生产有效引入现代农业发展体系，实现“大国小农”国情下的城乡融合发展，是中国农民农村共同富裕的必然选择。

新时代中国城乡融合发展的成效评估

伴随城乡融合发展的深入推进，中国在克服城乡区域非均衡发展难题、破除城乡二元结构引发的“城进村衰”、农村空心化、“乡村病”等方面取得了阶段性显著成效。本部分围绕农业转移人口、土地制度改革、基础设施、基本公共服务和脱贫攻坚等方面，对新时代中国城乡融合发展的成效进行评估，真实立体全面展现中国城乡融合发展取得的重大进展及面临的挑战。

1

农业转移人口市民化取得重大进展

新时代十年，中国的农业转移人口市民化举措扎实推进，相关领域配套改革取得突破性进展。一是户籍制度改革进一步深化。随着户口迁移政策普遍放开放宽，农民进城落户的门槛不断降低。公安部数据显示，2012年以来，全国有1.3亿农业转移人口成为城镇居民，提前完成了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》规定的到2020年将完成1亿农业转移人口市民化的任务，1亿多农业转移人口自愿有序实现了市民化。人口城镇化率由2012年的53.10%提高到2022年的65.22%，累积增长了22.82%，城镇化发展迅速（见图3a）。二是市民化配套政策有序实施。国家出台意见大力支持农业转移人口市民化，出台了一系列配套优惠政策。2016—2021年财政部向地方下拨农业转移人口市民化奖励资金由累积增长了250%，随着农业转移人口数量不断增加，城市建设用地面积累积增长了36.44%（见图3b），农业转移人口呈现出市民化人数与配套政策持续优化的发展趋势。然而，相对城乡建设整体而言，农业转移人口存在时间与空间不确定性，使得农业转移人口并未及时被列入社会基本公共服务保障范围，财政无法做到“钱随人走”，从而造成基本公共服务面临非均等化风险。

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农村土地制度改革取得新突破

新时代十年，通过农村土地产权制度、承包经营制度、征地制度等一系列制度改革，中国农村土地制度改革取得新突破。一方面，农村土地产权制度不断完善。国家始终坚守土地公有性质不改变，通过建立农地“三权分置”制度，推进各项农村土地制度改革。农村土地制度改革推动了资源流向有效的利用主体，闲置的宅基地重新被利用起来，也有效提升了土地资源的利用效率。另一方面，农村土地市场化水平持续提高。农村土地制度改革有力地促进了农地要素自主有序流转，要素流转的总体规模不断扩大。家庭承包耕地流转总面积累积增长了102.84%（见图4a），家庭承包经营耕地面积累积增长了19.17%（见图4b）。然而，目前中国的农村土地制度的功能主要集中在保障性功能，经营性功能和生产要素功能未能得到充分发挥，农村土地制度改革推动农民收入增长动力有待增强。

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城乡一体的基础设施建设取得显著成效

新时代十年，中国的基础设施建设逐步向联通化、一体化的方向迈进。一是供水基础设施加快推进。乡镇供水普及率与城镇差距逐步缩小（见图5a）。中研普华研究院《2022—2027年中国农村自来水行业市场供需调查与投资潜力研究报告》显示，截止2020年底，中国农村集中供水率达到88%，自来水普及率达到83%，供水基础设施加快推进。二是交通设施建设显著改善。城乡交通设施差距呈持续缩小趋势（见图5b）。城乡交通设施建设逐步完善，不仅解决了农村地区群众“出行难”的问题，而且有效推动了城乡发展朝着高水平深度融合方向迈进。三是电网升级改造力度加大。随着农村居民生活水平逐步提高，农村地区家用电器大幅度增加，农村发电设备容量由2012年的656.86亿瓦逐步增长到2020年的813.38亿瓦（见图5c），有效解决了农村地区用电“低电压”和供电“卡脖子”的问题，满足了人民群众日益增长的安全可靠用电需求。四是互联网基础设施建设全面强化。在网络强国战略指引下，城乡网络基础设施不断完善，城乡网络覆盖率迅速提升，移动网络和智能手机的普及使乡村不再边缘化，农村网民数量迅猛增长激发了农民的网络需求（见图5d），城乡网络设施差距进一步缩小。然而，大部分农村地区新农村建设项目属于公益性工程，长期以来基础设施建设前期规划和后期管理养护一直处于缺位状态，少数已损毁严重，对加快推动城乡基础设施互联互通造成了严重影响。

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城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立

新时代十年，中国的基本公共服务提供机制逐步向制度接轨、质量均衡、水平均等的方向迈进。随着基本公共服务规划的连续出台，引导着财政资源向民生发展领域持续投入，国家财政民生支出持续攀升，民生事业呈稳步发展态势（见图6a）。随着基本公共服务制度体系健全和财政投入不断增加，公共服务逐渐向农村延伸、社会事业逐渐向农村覆盖。九年义务教育巩固率累积增长了3.92%，城乡卫生技术人员数比累积下降了37.14%，城市居民最低生活保障覆盖率比累积下降了67.32%（见图6b）。一系列举措使基本公共服务一直保持着稳中向好的发展态势，普惠性、基础性和兜底性基本公共服务事业建设成效显著，城乡基本公共服务差距不断缩小。当前尽管城乡一体的基本公共服务提供机制取得显著成效，但是在广大的农村地区，基本公共服务仍然存在一些薄弱环节，基本的教育、医疗、社会保障等供给水平有待提高，尚未实现地方居民的全覆盖。 

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脱贫攻坚战取得全面胜利

新时代十年，中国如期打赢脱贫攻坚战，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。一是农村地区减贫成效由量变向质变跨越。随着扶贫开发事业的推进及近年脱贫攻坚力度加大，中国减贫事业取得举世瞩目的巨大成就（见图7）。按现行农村贫困标准计算，截至2020年，农村贫困人口全部脱贫，中国消除绝对贫困人口的任务基本完成。二是区域性脱贫取得突破性进展。中国贫困人口主要集中于西部地区，贫困问题具有显著的区域性特征，东西部协作、对口支援、社会帮扶等制度完善，使区域性脱贫取得显著成效（见图5a）。三是农村居民收入和消费能力大幅度提高，城乡居民人均收入比和城乡居民人均消费比均出现明显下降趋势（见图5b）。脱贫攻坚战的全面胜利，深刻改变了贫困地区落后面貌，农村地区经济社会发展大踏步赶上来。虽然中国在预定时间内消除了农村绝对贫困现象，但是由于部分脱贫人口的收入水平较低、收入中对政策性补助依赖较高、遭受外部冲击等原因，脱贫质量不够稳定，少数脱贫人口仍存在返贫风险。

新征程中国城乡融合发展的路径展望

2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，开局关乎全局，起步决定后程。对标党的二十大对新征程上推动城乡融合发展提出的新任务新要求，本文从五个方面对城乡融合发展进行展望。

第一，坚持和加强党的全面领导。没有中国共产党就没有中华民族伟大复兴。党的二十大强调，坚持和加强党的全面领导是前进道路上必须牢牢把握的重大原则之一。办好中国的事情，关键在党。新时代城乡建设事业要将党的领导贯穿于城乡融合发展的全过程，把党的政治优势和制度优势转化为破解城乡二元问题的强大动力和坚强保障，是未来城乡融合发展继续成功和胜利的根本保证。

第二，深化城乡融合发展体制机制改革。城乡融合发展的关键在于破除体制机制弊端。党的二十大强调，要“坚决破除各方面体制机制弊端”。一是推进城乡要素合理配置，打破乡村振兴面临的“人地钱”瓶颈制约。二是推进城乡基本公共服务普惠共享，破除乡村公共服务供给总量不足、质量失衡状态。三是推进城乡基础设施一体化，破解农村基础设施存在的数量不足、质量不高、管护不力等突出问题。四是推进乡村经济多元化发展，积极探索生态产品价值实现机制，实现乡村经济多元化。五是推进农民收入持续增长，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，推动农民收入稳步增长。

第三，加快城乡基础设施互联互通。基础设施建设应成为乡村建设的“先行者”，要把公共基础设施建设重点放在乡村实现统一规划、建设、管护。党的二十大强调，要“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。在规划上，要坚持规划先行、系统谋划，注重把握农村实际情况，结合农村现实需求，把城乡作为整体通盘考虑，统筹规划城乡重大基础设施的布局。在管护上，要落实管护责任和明确产权归属，建立政府主导、多方参与、市场运作的管护体制机制。

第四，推进城乡基本公共服务普惠共享。城乡基本公共服务普惠共享是着力推进城乡融合发展中破解农村难题的重要路径。党的二十大强调，要“提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”。在教育方面，要大力提高乡村学校教师编制使用效益，畅通城乡一体配置渠道，合理规划教师队伍建设，完善教师待遇提升保障机制。在医疗方面，建立健全乡村医生成长发展机制，如职称晋升政策进一步倾斜、给予更多评优名额等，增加基层医务人员岗位吸引力。在社会保障方面，推进城乡社会保障制度建设，完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。

第五，持续巩固拓展脱贫攻坚成果。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。党的二十大强调，要“巩固拓展脱贫攻坚成果”。一是强化监测帮扶。发挥“一键报贫”等在线申报系统的平台作用，及时识别有返贫致贫风险的农户。二是强化稳岗就业。全面落实《关于做好2022年脱贫人口稳岗就业工作的通知》，高质量完成脱贫人口稳岗就业各项任务。三是强化产业帮扶。支持联农带农富农产业的发展，多措并举增加贫困群众家庭经营性收入。四是强化社会帮扶和驻村帮扶。充分发挥制度优势，建立起党组织帮扶、党员互助帮扶和社会救助帮扶等多渠道帮扶相结合模式，坚决守住防止规模性返贫的底线。

文章摘编自《新时代十年中国的城乡融合发展之路》，作者：杨骞，金华丽。原文载于华南农业大学学报（社会科学版）2023年第3期【城乡社会】栏目，有删节。免费下载全文请点击下方“阅读原文”。

作者简介：杨 骞（1983—），女，山东泗水人，山东财经大学经济学院教授，主要研究方向为乡村振兴。E-mail：yangqian4787@sina.com

引用本文：

[1]杨骞，金华丽.新时代十年中国的城乡融合发展之路[J].华南农业大学学报(社会科学版),2023(3):127-140.

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