魏娜, 陈俊杰‖政府购买服务视角下的政社关系再审视——基于A市“市级社会建设专项资金”（2013-2016）的实证研究

摘 要：政府向社会组织购买服务作为近年来政府职能转变的重要举措与突出亮点，不仅体现了社会治理方式的创新，更在深层意义上反映了政府与社会关系格局的动态变化。基于2013-2016年A市政府使用"市级社会建设专项资金"购买社会组织服务的短面板数据，对政府购买服务视角下的政社关系重新进行了审视。实证结果表明，包括替代型关系与合作型关系在内的两类理论假设都得到了经验数据的部分支持，在功能替代、功能吸纳以及功能嵌入等不同机制的共同作用下，现阶段中国的政社关系表现为一种兼有替代与合作的复合形态。在对未来政社关系的展望上，认为政社关系的理想状态应当是在双向赋权和利益共容的基础上走向共生，但目前尚无充分理由认为政社关系已实现了从替代到共生的演化。

关键词: 政府购买服务; 政社关系; 替代型关系; 合作型关系; 共生型关系

收稿日期: 2019-11-20

中图分类号: D63-31　　　　文献标识码: A　　　　
文章编号: 1008-7621(2020)02-0026-12

《北京行政学院学报》2020年第2期

      引言

改革开放前的中国政社关系，一向被认为是由计划经济体制所形成的“大政府、小社会”模式，政府包揽一切社会功能。随着社会主义市场经济体制的确立与行政体制改革的推行，政社分开逐步成为现实，民间性社会组织得到了初步发展，但力量仍相对薄弱。在政府职能转变的大背景下，客观上又需要社会组织能够在公共服务等领域承担起更重要的责任，这就对如何更好“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”^[1]提出了新要求。打造共建共治共享的社会治理新格局，离不开政府与社会之间的良性互动和密切配合，因此重新审视当下中国的政社关系并以此启发对未来的思考显得尤为必要。而近年来各地方政府大规模兴起的购买社会组织服务实践，恰恰为考察现阶段的政社关系提供了绝佳视角。2013年9月出台的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，首次明确提出要在公共服务领域更多利用社会力量，通过深化社会领域改革、推动政府职能转变来提高公共服务水平和效率^[2]。为配合政府购买社会组织服务的开展，民政部于同年12月宣布行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等四类组织可直接向民政部门依法申请登记，而不再需要业务主管单位审查同意^[3]。可以看出，政府购买服务对于政社关系的塑造确已产生不可忽视的影响。

本文正是在政府购买服务的视角下，基于2013-2016年A市政府使用“市级社会建设专项资金”购买社会组织服务的短面板数据，对现阶段中国的政社关系表现为何种形态这一核心问题进行深入探究。

一、文献综述与理论假设

政府购买服务的实践最先发轫于20世纪后半叶的西方发达国家，随后在七八十年代以来的行政改革浪潮中得到了迅猛发展，并同步促进了其理论研究的不断成熟。而国内关于政府购买服务的实践一般认为是在世纪之交才开始出现，因而相关理论研究也产生较晚，特别是在进入新世纪后才逐渐受到重视。虽然国内研究在起步之初便在很大程度上受到了西方的影响，但由于实践层面的差异，二者之间也演化出明显的分野。西方语义下的政府购买服务是一个广义概念，涵盖了合同承包、外包、公私伙伴关系、政府采购、社会效益债券等多种形式^[4]；国内研究则通常将政府购买服务理解为狭义上的政府向社会组织购买服务，意指政府将一些原先直接提供的公共服务事项转交给有资质的社会组织，根据服务的数量和质量来支付费用^[5]。基于这一理解，国内学界在政府购买服务的主体界定、购买方式、购买边界、绩效评估等方面初步形成了一些共识：在主体界定上，应包括购买主体（政府）、承接主体（社会力量）和受益主体（公众）以及评审主体（公共服务绩效评估）等^[6-7]；在购买方式上，可分为竞争性购买和非竞争性购买等模式^[8]；在购买边界上，止于具有非排他性和竞争性的基本公共服务以及非基本公共服务，有禁止性、确定性和裁量性购买范围之分^[9]；在绩效评估上，应从公共性、制度化、社会化以及经济、效率、效果等不同维度来衡量评估的合法性与有效性^[10-11]。

随着国内政府购买服务研究的不断深入，其外延不断得到拓展，研究主题已不再局限于政府购买服务本身。从研究趋势来看，以政府购买服务作为现实切口来透视政社关系已成为新的热点，并且构成了目前国内政社关系研究中的主流路径之一，体现了一种“小切口、大问题”的思路。在政府购买服务的视角下审视政社关系，其合理性源于政府和社会组织作为政府购买服务实践中最直接涉及的两方主体，理论上分别代表了国家力量和社会力量，如此便为考察政社关系营造了天然的行动者舞台。该研究领域在近十年来得到了快速扩张，学界围绕政府和社会组织在政府购买服务中的关系模式问题开展了一系列规范性和实证性研究，并积累了一批质量较高的成果。从规范研究来看，较有代表性的如句华依据购买方式的竞争性以及政府与社会组织的平等程度来区分社会组织在政府购买服务中的角色，伙伴、代理人、管家、盟友等不同角色类型其实映射出了不同性质的政社关系^[12]；崔正等展示了政府和社会组织在政府购买服务中存在的短期合作关系和长期互动关系，认为在此理想状态下能够营造出双赢的局面^[13]；吴新叶指出政府会通过购买服务来推动社会组织在其内部治理和城市协同治理两个维度上的能力建设，但具有“选择性培育”的特征^[14]；龙翠红强调政府与社会组织在政府购买服务中应是一种相互嵌入的关系，如果嵌入缺失则会造成服务逻辑的行政化、效果的内卷化、行为的短期化、体系的碎片化等困境^[15]。

而从实证研究来看，现有成果通常是结合各地政府购买服务的实践对政社关系进行了更深入的阐释，其研究旨趣与规范研究大致相似。如王名等总结了依赖性关系下的非竞争性购买和独立性关系下的非竞争性购买、竞争性购买等三种模式，主张建立政府与社会组织间的契约关系而非行政关系^[16]；周俊在独立性和竞争性的传统维度之外，又将社会组织身份、与政府合作历史等更多因素纳入到了政府选择购买方式和购买对象的考量中^[17]；管兵发现政府一方面通过购买服务嵌入到社会之中，另一方面又为纯粹民间背景的社会组织提供了制度化的发展契机，使得新型政社关系的出现成为可能^[18]；黄晓星等聚焦于社会服务组织的边界生产策略，指出社会组织与权力主体会在服务运作过程中逐渐从单向依赖关系转为双向合作关系^[19]；陈天祥等则提出了基于正式合同与隐形契约概念的双重委托框架，将政社关系模式归纳为正式的委托代理关系以及动态的吸纳关系与合谋关系等三类^[20]。已有的实证研究以质性的单案例分析或多案例比较为主，量化分析则十分匮乏，目前仅见管兵借助于2009-2013年上海市政府购买服务数据所作的研究^[21]。该项研究以“政府向谁购买服务”为切入点，检验了“大政府模式维持”和“大政府模式消解”两类相对立的政社关系假设，前者引申出国家背景组织在获得政府购买服务项目上存在优势，后者则与之相反；研究结论认为政府购买服务既延续了传统的大政府模式，也带来了新的社会组织发展模式。

以上研究呈现出了政府购买服务视角下复杂多样的政社关系形态，政府与各类社会组织在其中扮演着差异化的角色。借助于政社关系领域的一些经典理论和框架，本文认为可以将政府购买服务中反映出的这些政社关系模式进行抽象和简化，并尝试从中提炼出两类主要假设。第一类便是源于“行政吸纳社会”模式的“替代型关系”假设，主张政社关系的本质特征在于政府对社会组织施加了多元化的控制策略和发展策略，核心机制是“分类控制”下的“功能替代”^[22-24]。分类控制意指政府对不同类型的社会组织采取不同的控制模式，从而得以维护政府权威；功能替代则是指政府通过培育“可控的”、具有官方背景的社会组织来满足社会需求，从而在功能上替代那些“自治的”、非官方背景的社会组织。现有研究已部分证实了该假设，发现组织身份在政府购买服务项目的竞争中存在重要影响，最终获得项目的多是官办或半官办的社会组织，隐形壁垒下的内部化购买现象突出^[17][25]。“替代型关系”假设与管兵所谓的“大政府模式维持”假设有部分相近之处，但后者未直接提及有关功能替代的内容。从功能替代的角度出发，本文认为其可能途径至少有两种：一是由官方背景组织来提供社会治理类服务，二是由官方背景组织来提供专业化性质服务。因此，本文提出的第一类假设为“H₁：政府与社会之间存在替代型关系”，并依据功能替代的观点将其分解为若干个次级假设，具体如下：

H_1a：若申报组织具有官方背景，则会获得更多的资金支持；

H_1b：若官方背景组织提供了社会治理类服务，则会获得更多的资金支持；

H_1c：若官方背景组织提供了专业化性质服务，则会获得更多的资金支持。

第二类假设是与“替代型关系”相对应的“合作型关系”假设，认为政府会主动寻求与社会组织进行合作，其对待社会组织的态度更倾向于培育和扶持而非仅仅是控制。培育社会组织的核心目的在于形成对政府公共服务的补充，进而提升政府治理绩效，是一种以支持和配合为互动机制的“行政吸纳服务”新模式^[26]。政府对社会组织的态度往往取决于利益契合的程度，因而政府与社会组织之间的合作关系近似于一种“策略性合作”，政府通过分享治理权力和资源来强化社会组织的服务功能，在此背景下民间性社会组织会采取提升组织经营能力和组织信用的策略来增加自身竞争力^[27]。此外，有学者将这种合作关系表述为“甄别性吸纳”，指出政府会基于合法性偏好、功能偏好和能力偏好将适宜的社会组织纳入合作范围，着重培育那些能弥补政府公共服务短板、具有专业优势的社会组织^[28]；或表述为“选择性支持”，即政府会明确支持能够承接政府公共服务职能而非具有公共利益表达功能的社会组织^[29]。与“替代型关系”假设所强调的功能替代机制不同，“合作型关系”假设主张存在政府对社会组织尤其是民间性社会组织的功能吸纳，同管兵所谓的“大政府模式消解”假设有所不同。可见，从功能吸纳的角度出发，本文认为其可能途径与功能替代是相对应的，即主要由民间背景组织来提供社会治理类服务和专业化性质服务。因此，本文提出的第二类假设为“H₂：政府与社会之间存在合作型关系”，其次级假设具体包括：

H_2a：若申报组织具有民间背景，则会获得更多的资金支持；

H_2b：若民间背景组织提供了社会治理类服务，则会获得更多的资金支持；

H_2c：若民间背景组织提供了专业化性质服务，则会获得更多的资金支持。

通过以上的文献回顾，可以看到本文的主要贡献和创新之处至少体现在如下两方面。首先，本文对国内政府购买服务视角下的政社关系研究进行了较完整的梳理，呈现了其中关于政社关系形态的多元化讨论，并借助于政社关系研究领域的经典文献将其提炼为“替代型关系”与“合作型关系”两类理论假设及可操作化的次级假设，为此后同类型的实证研究提供了思路。其次，从上述两类主假设及其次级假设出发，本文尝试运用量化方法对政府购买服务视角下的政社关系形态进行检验。从现有文献来看，政府购买服务乃至政社关系领域的量化研究仍基本处于空白，首次也是唯一使用了回归分析方法的是前文所提到的由管兵所作的研究。该项研究在具有突破性意义的同时也带有一些明显不足，如在数据质量上存在瑕疵，作为核心变量的项目金额并非源于真实数据，而是采用最高限价来近似估算；在变量选取上类型相对单一，部分变量的编码有待商榷；在模型设定上过于随意，缺乏相应说明和稳健性检验。因此，本文正是在优化数据和方法的基础上，进一步推动了政府购买服务乃至政社关系领域的量化研究。

二、数据与方法(一) 数据来源

本文数据来源于作者先前所承担的一项省部级课题，内容涉及A市使用“市级社会建设专项资金”购买社会组织服务的情况，时间跨度为2013-2016年^①。根据《A市市级社会建设专项资金管理办法(试行)》中的规定，市级社会建设专项资金是在部门预算之外安排的市级财政性资金，重点支持涉及完善社会服务、创新社会管理、动员社会参与、构建社会和谐等城乡居民亟需、党委政府重视的社会建设领域相关项目。向社会组织购买服务是市级社会建设专项资金支持范围中的重要一项，该项资金也构成了目前A市政府购买社会组织服务的主要资金来源^②。在具体的实施流程上，采用的是一种准市场化的竞争性购买方式，首先由社会组织自行向主责单位进行申报，然后由市社会建设工作领导小组办公室统一组织专家匿名评审，并确定最终的购买名单。

从数据结构来看，本文数据为静态的短面板数据，观察样本为实际承接当年政府购买服务项目的社会组织。由于样本在年际间变动较大，因此本文数据同时还是非平衡的面板数据。此外，考虑到有一部分由备案类或处于孵化期社会组织所承担的项目，是以市级和各区级社会建设工作领导小组办公室的名义申报的^③，且在原始名单中未注明实际承接的社会组织，因此为确保数据的准确性将该部分样本剔除。本文数据的最终样本量为1360，共涉及896个社会组织。基础数据主要是在前期调研中获取的，包括项目名称、主责单位、申报单位、分配金额等；补充数据如组织的详细背景信息等为网络收集所得，来源于中国社会组织公共服务平台、事业单位在线、A市机构代码管理中心、国家企业信用信息公示系统等官方网站以及网络搜索引擎。

(二) 变量说明1. 因变量

本文所使用的因变量为“年度购买金额”，计算方式是将某一组织当年所获得的所有政府购买服务项目的金额加总，从而衡量其所获得的资金支持程度。为了使数据更加平整，本文对其进行了取自然对数的处理。同时，由于在原始数据中单个项目的购买金额是以“万元”为单位的，为了避免取自然对数后出现“0”值，本文在年度购买金额进行自然对数化处理之前先将其数字单位从“万元”转化为“元”。

2. 自变量

本文所使用的自变量包括带有组织特征的“组织背景”和带有项目特征的“服务类型”和“服务性质”，均被处理为虚拟变量的形式。

组织背景包括官方背景和民间背景，其中民间背景为参照组，编码依据源于该组织的发起历史和人员构成。官方背景组织涉及事业单位、人民团体以及各类官办社会组织（如枢纽型组织、人民团体下属组织、部分专业学会和行业协会）等，民间背景组织则主要包括民间性的社会团体、民办非企业单位（社会服务机构）、基金会以及部分尚未登记的非法人社团。根据理论假设的预测，组织背景对因变量的影响有正向与负向之分。

服务类型包括社会治理类和爱心志愿类，其中爱心志愿类为参照组，编码依据源于政府购买服务项目的具体内容。社会治理类涉及公共服务和管理创新两大板块，前者如教育支持、就业创业、卫生保健、文化体育、安全防护、法律援助、社会融入、心理关怀等，后者如基层民主自治、社会诚信建设、社会矛盾调解、社会组织培育以及社会建设课题研究、信息咨询等；爱心志愿类则主要指一般性的爱心慈善或志愿服务活动。根据理论假设的预测，服务类型对因变量的影响应为正向。

服务性质包括专业化服务和非专业化服务，其中非专业化服务为参照组，编码依据源于政府购买服务项目的直接提供者是否具备相关专业素养。专业化服务涉及专业社工服务和专业社会服务两大板块，前者指由专业社工来直接提供服务，后者指由社会各界专业人士来提供服务；非专业化服务则是指对服务提供者无专业能力上的要求。根据理论假设的预测，服务性质对因变量的影响应为正向。

3. 控制变量

本文所使用的控制变量包括带有组织特征的“主责单位”“业务主管单位”和带有项目特征的“服务范围”，其中主责单位被处理为虚拟变量，其余两个被近似处理为连续变量。

主责单位即负责政府购买项目初审和下一步申报的单位，包括市级主责单位和区级主责单位，其中区级主责单位为参照组，编码依据源于购买名单上所标注的主责单位。市级主责单位包括市社会建设工作领导小组办公室和市级枢纽型社会组织，区级主责单位包括各区社会建设工作领导小组办公室。通过市级主责单位申报的项目通常规模更大，因此本文认为主责单位对因变量的影响应为正向。

业务主管单位即负责对某一组织进行业务指导的单位，本文依据行政级别对其进行编码，从低到高分别为无主管单位、县处级、厅局级和省部级。业务主管单位级别越高的组织通常发展历史更为悠久、与政府关系更为紧密，因此本文认为业务主管单位对因变量的影响应为正向。

服务范围即政府购买服务项目所辐射的区域大小，本文依据行政区划对其进行编码，从小到大分别为社区、街道/乡镇、区、市。服务范围越大的项目通常需要更多的资金支持，因此本文认为服务范围对因变量的影响应为正向。

(三) 模型设定

从前文的理论假设出发，本文拟依据样本的不同建立三个回归模型，分别对应总体样本、官方背景组织样本和民间背景组织样本。基于面板数据建立的模型一般包括混合回归模型、固定效应模型和随机效应模型等三种，因此本文采用通行的检验方法对几类模型的适用性进行了考察。首先是关于固定效应模型（FE）和随机效应模型（RE）的选择。由于本文数据是典型的非平衡短面板数据，若采用固定效应模型会损失较大的自由度，同时在组内估计效果上可能并不理想，因此随机效应模型应当更为适合。针对“固定效应模型还是随机效应模型”的问题，习惯上会使用传统Hausman检验进行回答，其原假设为“个体效应与解释变量不相关”。但进一步考虑到扰动项可能存在异方差的情况，那么使用普通标准误回归下的传统Hausman检验便不再可靠，应转而使用聚类稳健标准误^[30]。在使用聚类稳健标准误辅助回归后，三个模型的Hausman检验结果均表明接受了原假设，因此在固定效应模型和随机效应模型之间应选择后者。其次是关于随机效应模型和混合回归模型的选择，本文使用了拉格朗日乘子（LM）检验^[31]，其原假设为“不存在个体随机效应”。三个模型的LM检验结果均表明强烈拒绝了原假设，即应选择随机效应模型。综上，本文通过常规性的Hausman检验和LM检验排除了固定效应模型和混合回归模型，认为随机效应模型是最适宜的选择，因此本文所设定的回归模型如下：

(1)

(2)(3)

其中，模型（1）适用于总体样本，β₀为常数项，组织背景和业务主管单位为不随时间变化的个体特征，服务类型、服务性质、主责单位、服务范围等既随个体变化也随时间变化，（μ_i+ ε_it）为复合扰动项。模型（2）和模型（3）是对模型（1）的分样本回归，分别适用于官方背景组织样本和民间背景组织样本，因此不再包含组织背景变量，其余变量与模型（1）相同。鉴于模型中所使用的关键自变量相对于因变量来说均是前定的，因而本文认为不存在严重的内生性问题，模型估计结果应是有效的。

三、实证结果(一) 描述性统计

在描述性统计部分，本文首先对三个模型中的变量概况进行呈现。结果表明：在样本量上，民间背景组织大大多于官方背景组织；在年度购买金额上，官方背景组织的均值更高、变动更大；在服务类型上，都以社会治理类居多；在服务性质上，都以专业化服务居多（参见表 1）。之后本文以总体样本为例进行了相关性检验，分别计算了模型（1）中各变量间的Pearson相关系数和spearman相关系数，结果表明自变量和因变量之间存在显著的正相关（参见表 2）。同时，由于部分自变量和控制变量之间也存在显著相关，为了避免可能存在的多重共线性问题，本文对三个模型都进行了方差膨胀因子（VIF）检验，结果表明单个变量的方差膨胀因子值都远未超过警戒值（一般以“10”为界）^[32]，即可认为模型不存在严重的多重共线性问题（参见表 3）。

表 1 变量描述

表 2 总体样本相关性检验

表 3 多重共线性检验

(二) 回归分析

在回归分析部分，依据前文对模型的设定建立起了三个回归模型，目的是为了对相关理论假设进行有针对性的检验。模型（1）是针对总体样本的回归，结果表明官方性组织背景会显著提高年度购买金额，H_1a“若申报组织具有官方背景，则会获得更多的资金支持”成立，H_2a“若申报组织具有民间背景，则会获得更多的资金支持”则不成立；服务类型、业务主管单位和服务范围也都会显著影响年度购买金额。

模型（2）是针对官方背景组织样本的回归，结果表明在服务类型上，社会治理类服务显著增加了年度购买金额，H_1b“若官方背景组织提供了社会治理类服务，则会获得更多的资金支持”成立；在服务性质上，专业化服务则会减少年度购买金额但不显著，H_1c“若官方背景组织提供了专业化性质服务，则会获得更多的资金支持”不成立。此外，业务主管单位级别越高则年度购买金额越高，其余变量不显著。

模型（3）是针对民间背景组织样本的回归，结果表明在服务类型上，社会治理类服务显著增加了年度购买金额，H_2b“若民间背景组织提供了社会治理类服务，则会获得更多的资金支持”成立；在服务性质上，专业化服务显著增加了年度购买金额，H_2c“若民间背景组织提供了专业化性质服务，则会获得更多的资金支持”成立。此外，服务范围越大则年度购买金额越高，其余变量不显著。

由于在随机效应模型中，R²并不能反映模型的拟合优度，因此只是将各模型的组内、组间和整体R²列出而无具体涵义。综上来看，在第一类假设“H₁：政府与社会之间存在替代型关系”的次级假设中，H_1a、H_1b成立，H_1c不成立；在第二类假设“H₁：政府与社会之间存在合作型关系”的次级假设中，H_2b、H_2c成立，H_2a不成立（参见表 4）。因此，可以认为H₁和H₂都得到了经验数据的部分支持。

表 4 随机效应模型回归结果

(三) 稳健性检验

为了使上述回归分析的结果更为稳健，本文对服务类型和服务性质两个核心自变量进行了更为细致的编码处理。首先在服务类型上，将“社会治理类”进一步划分为“公共服务类”和“管理创新类”，前者主要涉及科教文卫体等与公共服务相关的项目，后者主要指与社区管理、社会建设、决策咨询等相关的项目；调整后的服务类型变量仍作虚拟化处理，以“爱心志愿类”为参照组。其次在服务性质上，将“专业化服务”进一步划分为“专业社工服务”和“专业社会服务”，前者指由专业社工来直接提供服务，后者指由社会各界专业人士来提供服务；调整后的服务性质变量仍作虚拟化处理，以“非专业化服务”为参照组。之后将重新编码后的服务类型和服务性质变量放入原模型之中，其余变量不作调整，建立了模型（4）到模型（6），参见表 5。

表 5 稳健性检验

模型（4）对应于模型（1），是针对总体样本的回归。结果表明：组织背景依然显著，官方背景会增加年度购买金额，H_1a“若申报组织具有官方背景，则会获得更多的资金支持”成立，H_2a“若申报组织具有民间背景，则会获得更多的资金支持”不成立；在服务类型上，公共服务类和管理创新类均正向显著；在服务性质上，专业社工服务正向显著而专业社会服务不显著。此外，业务主管单位、服务范围等也会显著影响年度购买金额。

模型（5）对应于模型（2），是针对官方背景组织样本的回归。结果表明：在服务类型上，管理创新类会显著增加年度购买金额，公共服务类不显著，H_1b“若官方背景组织提供了社会治理类服务，则会获得更多的资金支持”部分成立；在服务性质上，两项均不显著，H_1c “若官方背景组织提供了专业化性质服务，则会获得更多的资金支持”不成立。此外，业务主管单位级别越高则年度购买金额越高，其余变量不显著。

模型（6）对应于模型（3），是针对民间背景组织样本的回归。结果表明：在服务类型上，公共服务类和管理创新类均会显著增加年度购买金额，H_2b“若民间背景组织提供了社会治理类服务，则会获得更多的资金支持”成立；在服务性质上，专业社工服务会显著增加年度购买金额，专业社会服务不显著，H_2c“若民间背景组织提供了专业化性质服务，则会获得更多的资金支持”部分成立。此外，服务范围越大则年度购买金额越高，其余变量不显著。

综上来看，在第一类假设“H₁：政府与社会之间存在替代型关系”的次级假设中，H_1a成立，H_1b部分成立，H_1c不成立；在第二类假设“H₁：政府与社会之间存在合作型关系”的次级假设中，H_2b成立，H_2c部分成立，H_2a不成立。因此，稳健性检验的结果与原回归分析基本保持一致，可以认为原结论是可靠的，即H₁和H₂都得到了经验数据的部分支持。

四、讨论分析

在上一部分中，本文基于理论假设建立起了相应的回归模型，并依据实证结果对相关理论假设进行了检验。接下来将围绕本文的核心关切展开更深入的讨论，对现阶段中国政社关系表现为何种形态的问题予以回应，并延伸出对未来中国政社关系走向的展望。

(一) 是替代还是合作？

既有文献对于政府购买服务视角下的政社关系已提出许多差异化的观点，本文借助于政社关系研究领域的一些经典框架，将其提炼为包括“替代型关系”与“合作型关系”在内的两类假设。于是，研究视线被进一步聚焦在对两类假设的分析上，即当下政社关系的实质究竟是替代还是合作？

首先，本文认为政府与社会之间存在一定程度上的替代型关系。该关系形态突出表现在官方背景会显著增加申报组织所获得的年度购买金额（H_1a），这表明即使是在准市场化的竞争性购买之下，官方背景组织在政府购买服务项目的竞争中仍具有特殊优势，内部化购买依然盛行。在政府购买服务中给予官方背景组织更多的资金支持，目的便在于通过培育“可控的”社会组织体系来主动回应和满足社会需求，从而在功能上替代那些“自治的”民间组织，达成“以替代实现控制”的精巧设计^[33]。从功能替代的角度出发，本文假定其可能途径有两种：一是支持官方背景组织来提供社会治理类服务（H_1b）；二是支持官方背景组织来提供专业化性质服务（H_1c）。实证结果显示，若官方背景组织提供了社会治理类服务，确实会获得更多的资金支持，但进一步的稳健性检验表明此效应只存在于管理创新类中，在公共服务类中则无此效应。与此同时，若官方背景组织提供了专业化性质服务，则未能显著增加获得的资金支持，在专业社工服务和专业社会服务上皆是如此。因此，政府的确对社会存在部分的功能替代，实现方式主要是通过培育和支持官方背景组织来提供社会治理类（尤其是管理创新类）服务，但不包括对专业化性质服务的替代。

其次，本文认为政府与社会之间存在一定程度上的合作型关系。虽然从组织背景所造成的影响来看，官方背景组织在政府购买服务中相对于民间背景组织依然具有某种竞争优势，关于民间背景组织受到了普遍性特殊支持的猜想未能成立（H_2a）。但需要进一步关注的是，民间背景组织是否在某些具体领域得到了针对性支持，并依此提出新的假设。与替代型关系中的功能替代相反，对合作型关系的观察主要是从功能吸纳的角度出发的，但同样假定其可能的途径有两种：一是支持民间背景组织来提供社会治理类服务（H_2b）；二是支持民间背景组织来提供专业化性质服务（H_2c）。实证结果显示，若民间背景组织提供了社会治理类服务，将会获得更多的资金支持，而稳健性检验表明此效应在公共服务类和管理创新类中均有存在。与此同时，若民间背景组织提供了专业化性质服务，也将显著增加获得的资金支持，但稳健性检验表明此效应只存在于专业社工服务中，在专业社会服务中则无此效应。因此，政府的确对社会存在较大程度的功能吸纳，实现方式既包括培育和支持民间背景组织来提供社会治理类服务，也包括对专业化性质服务（尤其是专业社工服务）的吸纳。功能吸纳的目的不同于以替代实现控制，而是更强调以合作实现治理，特别是引导民间性社会组织在公共服务补充、社会管理创新、专业社工服务等领域发挥作用。此种制度安排一方面有利于政府职能的转移，减轻政府负担；另一方面还有利于通过吸纳社会的专业服务能力实现国家治理能力的建制性增长^[34]，提升治理水平和绩效。并且，让“社会”来服务社会可能更符合政府购买服务的初衷，体现出政府为社会功能的释放留下了空间，而不全然追求社会领域的“可控”。

合作型关系除了表现为政府对社会的功能吸纳外，本文认为其实也表现为社会对政府的功能嵌入。在本文所涉及的政府购买服务实践中，具体项目内容是由各申报组织自行设计的，因而在政府对民间背景组织所提供的某些类型服务提供更多资金支持的同时，也反映出民间背景组织主动以治理类、专业化的服务功能嵌入到政府治理结构之中，以此谋求对治理资源和权力的分享。在以往的政社关系研究中，“吸纳”“嵌入”等提法往往突出的都是政府所扮演的角色，社会之于政府是一种依附性关系。这一趋势在近年来逐渐有所改观，越来越多的研究开始反思社会的主体性，并从行动策略的角度来观察社会对政府的反向嵌入。相关研究发现，各类公共服务型、专业型社会组织会不同程度地分类嵌入到“条”“块”以及党群部门中，或分层嵌入到政府的不同层级中，并通过“政治回避”和“行动倡导”等策略来争取公共服务提供上的自主性^[35-36]。这些结论与本文对经验证据的观察基本上是一致的，即在政府吸纳社会功能的过程中，相应存在着社会对政府主动性的功能嵌入，共同构成了合作型关系的一体两面。但需要说明的是，由于受到数据资料的限制，本文未能就该话题进行更深入的探究，只是初步勾画了其轮廓。

综上，本文经过检验发现两类带有对立性的假设都未能完全成立，而是各自得到了经验数据的部分支持。这一现象的出现并不意味着本文的实证分析出现了自相矛盾之处，而是恰恰揭示了现阶段政社关系趋向于一种复合而非单一形态的事实。透过政府购买的视角，可以看到社会功能的替代、吸纳以及嵌入等机制在政府与社会的互动中共同发挥着作用，政社关系的边界是模糊和变动的，在某一情境下可能会以其中一类关系形态为主导，但无法完全排除另一类关系形态的影响。在现阶段中国政社关系形态的问题上，本文倾向于认为其既不是纯粹的替代型关系，也不是纯粹的合作型关系，而是兼有替代与合作的复合形态。

(二) 从替代走向共生？

在之前的讨论中，本文认可了现阶段的政社关系正处于一种复合形态，但并未否认两种关系形态之间的巨大差异。根本区别在于，替代型关系是单向度的关系，政府在其中占据垄断地位，导致政府与社会之间的严重不平等；而合作型关系是双向度的关系，体现出政府主导、社会参与的特征，政府与社会之间的平等程度有较大提升。在此意义上，可以将合作型关系视为替代型关系的演进，政社关系逐渐演变成了双向互动的互嵌式结构。一方面，虽然政府依然在其中扮演主导角色，但隐含的控制色彩已大大减弱，功能吸纳成为功能替代之外的一个新选项；另一方面，在社会对政府反向的功能嵌入下，社会的主体性也得以彰显。这与纪莺莺所提出的“双向嵌入”和“双向赋权”概念十分接近，意指在国家嵌入社会的同时，社会组织在资源、合法性、制度支持等方面也嵌入于国家，这种双向嵌入的结果是国家与社会都得到了权力的提升^[37]。同时，也与米格代尔所谓“社会中的国家”有异曲同工之处，该路径倡导国家与社会能够相互强化、实现正和博弈^[38]。此类观点的核心理念便是政府与社会之间可以存在共生型关系，从而突破旧有的依附式发展关系，可能的实现路径如专业主导、嵌入共生和党建引领等^[39-40]。共生型关系在某种程度上也可以视为合作型关系的演进，社会在政社关系中角色愈发重要，能以更加平等的身份与政府展开合作。因此，本文实际上假定了政社关系的演变轨迹是从替代型关系到合作型关系、再到共生型关系，如此也暗合了以专业化治理权力取代总体性支配权力的中国改革经验^[41]。更一般意义上讲，从替代走向共生也近似于从统治到治理的连续，一端是大政府、强国家，另一端是各类行动者的自组织网络^[42]。

在乐观者看来，政府与社会的和谐共生是可预见的和理应达成的，共生型关系的提出恰是水到渠成。基于本文数据，可以发现无论是从组织占比、金额占比还是项目占比来看，民间背景组织在政府购买服务中的参与程度总体是呈快速上升趋势的，这也为政社关系的演变提供了侧面佐证（参见图 1）。然而，本文对共生型关系持更为谨慎的立场，既乐见其成，也认为其形成与发展还面临诸多挑战。一方面，替代型关系的存在表明国家对社会的支配和控制尚未完全消除，旧日管理体制的色彩仍有残留。并且就中国现行的政治体制而言，短期内不可能彻底扭转这一局面，政府在政社关系中的“掌舵”乃至主导地位难以撼动。另一方面，虽然政社关系有趋向合作型的明显态势，但购买服务与合作治理之间仍有差别，如是否进行共同决策、是否进入社区治理结构等^[43]。政社合作的前景也未必是一片坦途，特别是当社会组织的专业功能嵌入到政府结构中时，往往会衍生出一系列新问题：如行政权威的渗透削弱了专业自主性，导致外部服务行政化；行政权威对专业权威的挤压，还容易导致内部机构的官僚化；在外部行政化和内部官僚化的影响下，专业人员自身将被建制化甚至边缘化^[44]。在政社合作进行社会服务管理的过程中，还要妥善处理各环节上管理主义与专业主义之间的张力，通过提高专业人员的参与度和话语权、增加管理人员对专业知识的掌握等方式来弥合冲突^[45]。因此，尽管政社合作已初具雏形，但仅是一种不完全的合作或准合作形式，距离理想中的政社共生还有不小的差距。

图 1 民间背景组织历年购买情况

综上，本文一以贯之地主张中国的政社关系尚处在兼有替代与合作的复合形态阶段，并且该现状还将持续一段时期，但与此同时已可展望共生型关系的未来。对比来看，替代型关系所代表的分类控制逻辑与合作型关系所代表的交换互惠、专业治理逻辑都只是工具性逻辑，而共生型关系则体现出一种价值性逻辑，政府与社会的和谐发展本身是目的而非手段。在共生型关系中，政府与社会能以高度平等的身份进行频繁性互动，通过双向赋权来实现彼此利益的共容，并且社会甚至可以在某些专业领域发挥主导作用，凭借“能力专有性”形成政府对其的依赖^[46]。表 6是关于本文中提及的几类政社关系的总结，通过对逻辑、机制和特征的概括，更清晰地呈现出不同形态政社关系间的区别与联系。

表 6 政社关系形态的对比

五、结论与展望

通过对已有文献的梳理，本文简化和提炼了“替代型关系”（H₁）与“合作型关系”（H₂）两类理论假设，并基于2013-2016年A市政府使用“市级社会建设专项资金”购买社会组织服务的经验数据对相关理论假设进行了检验。实证结果表明，在第一类假设上，若申报组织具有官方背景或官方背景组织提供了社会治理类服务，则会获得更多的资金支持（H_1a、H_1b成立）；若官方背景组织提供了专业化性质服务，并不会获得更多的资金支持（H_1c不成立）。在第二类假设上，若民间背景组织提供了社会治理类服务或专业化性质服务，则会获得更多的资金支持（H_2b、H_2c成立）；若申报组织具有民间背景，则会减少获得的资金支持（H_2a不成立）。由于两类带有对立色彩的假设都得到了经验数据的部分支持，因此本文认为现阶段中国的政社关系既不是纯粹的替代型关系，也不是纯粹的合作型关系，而是兼有替代型关系与合作型关系的复合形态。尽管依据本文的实证分析来看，政社合作已初具雏形，但复合形态的状况仍将在一段时期内得以维持。并且就目前而言，尚无充分理由认为政社关系已完全从替代走向共生，这一转变过程必将面临诸多困难与挑战。不过本文对此也持审慎乐观的立场，主张政府与社会有望在双向赋权和利益共容的基础上实现向共生型关系的演化。

基于上述研究发现，本文对于未来如何促进政府与社会之间的良性互动有如下建议：第一，尽量消除政府购买服务中的隐性进入壁垒，营造更为公平的竞争环境，鼓励符合资质要求的民间背景组织更积极地参与到社会服务中来；第二，引导官方背景组织在社会管理创新领域发挥相应优势，同时支持民间背景组织承担起更多的基本公共服务职能，双方形成功能上的互补；第三，官方背景组织应在原有领域内增强专业能力建设，同时民间背景组织也应继续保持对专业能力的投入，努力塑造自身在政社合作中的能力专有性和竞争力。

最后，本文总结研究中存在的不足之处，并展望下一步研究的潜在方向：（1）在数据上，本文只获取到最终的购买名单而非完整的申报名单，因此只能退而求其次测量影响购买规模的因素，而无法测量影响是否获得购买的因素，下一步研究可以借助于新数据就此问题进行深入探索；（2）在方法上，本文只是采用了较为简便的回归分析，下一步研究应该触及更深层次的因果推断和效应分析；（3）在理论上，本文在政府购买服务的视角下主要关注了国家治理和社会服务领域，而没有涉及社会抗争、政治诉求、草根维权等主题，对社会组织行动策略的分析也不够深入，这些正是下一步研究需要进一步拓展的内容。

注释: ① A市是我国一个超大型城市。
② 其他资金来源如市福彩公益金、各区社会建设专项资金等。
③ 在历年公布的“使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目申报指南”中均有此规定。

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