1  从观望到关注

2015 年是我国“十二五”规划的收官之年，也是新的“十三五”规划制订之年。各行各业都在热议与总结“十二五”，筹划和动手编制自己的“十三五”规划，新闻出版业也概莫能外。打开国家新闻出版广电总局（以下简称总局）官网，首页最上面的显著位置，赫然列有“新闻出版业十三五规划”栏目，点击进去则有规划要闻、图片新闻、工作动态、精彩议论、有奖征文、我帮总局写规划、回顾总结、部委链接等子栏目。这说明我们的新闻出版业“十三五”规划工作从上到下、从官到民都在密切关注着，都在火热行动着。

遥想当年，出版业对编制五年规划没有那么高的热情，行动上也没有足够的重视，这就使相关出版项目的申报和落实均不理想。据当代出版家聂震宁先生撰文回忆，现在整个出版业对于五年规划编制工作的重视程度，在30 年前是难以想象的。“七五”时期，出版业对编制五年规划的发动力度、普及程度均非常有限。到1990 年编制“八五”规划时，有些项目一开始就是大家拍脑袋臆想出来的，事后也懒得去落实。这就让人们感到重点不重，规划不实，可有可无^[1]。

到了“九五”“十五”时期，国家出版行政管理部门就出版业的行业发展设计了方向、目标、任务、路径、指标等，并将其作为部门文件下发到各省区市出版行政管理部门。一位参与其事的负责人后来发表感想说：规划有是有，可是觉得没什么用。而聂震宁先生回忆说，他们在地方出版系统工作的人，更觉得那些宏大叙事没有什么用，还是那些重点图书出版项目有些用，毕竟能够部分落到实处，也能形成荣誉，催生一些好书、大书^[1]。

但是，到了制订“十一五”“十二五”出版业发展规划时，情况有了很大变化。这时我国已经进入21 世纪，出版业处在文化体制改革的大环境之中，出版行政管理部门担负着出版业大发展、大繁荣的重任，出版产业发展的目标、任务、重点项目也空前突出。新出现的诸多出版集团及其所属的出版、发行企业为了谋求今后的发展空间都积极参与进来，编制发展规划对中观管理的实际效用终于显现出来^[1]。加之各种数额不菲的国家财政专项资金层出不穷，五年规划的编制工作随之明显火热起来，涵盖面也逐渐扩大。

2015 年，新闻出版业所经历的大事件，以及围绕“十三五”规划自上而下、自下而上的发生的故事，每个出版人想必还都历历在目。总局提前一年多启动规划编制工作，在全国范围内进行开会、调研、讨论、交流；纸媒、互联网，甚至微信、APP等手段和形式齐上阵，就连既接地气又受青年人欢迎的有奖征文、“我帮总局写规划”等活动，都在总局网站上铺开，参加者也非常踊跃。

对于新闻出版业的五年规划，从二三十年前的不知情、不重视，到逐渐知晓，渐进参与，再到现在的全员发动，热情高涨，甚至群策群力，组团设计和申报重点项目，真使我们有了冰火两重天的感觉。

2  从简约到全面

笔者阅读了近30 年的几个国民经济与社会发展五年规划全文；同时，从总局官网上，检索到“十一五”和“十二五”的新闻出版业发展规划，参看了其他几次新闻出版业五年规划的纸质版原文。

全面阅读后的一个强烈感觉就是，无论是国家的五年发展规划，还是行业性的新闻出版业五年规划，都是内容由简到繁，字数由少到多，表现形式上则越来越生动直观。

譬如，1991 年国家发布的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，字数3 万多字，全文9 个部分均为文字表述，没有一个图表。20年后，2011年发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，字数达到5 万字，设有16篇62章，文中有27 个图表。而最新出台的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，用20 篇80 章的篇幅来描述未来五年的宏伟蓝图，字数突破了6.5万字，文中的图表也创纪录地达到28个。

这不是简单的数据统计和字数增加，也不仅仅是形式多样的变化，其实质是规划本身的不断丰富和完善。笔者对国家的几个五年规划进行了具体的文字检索，以“新闻”“出版”“新闻出版”3个检索词为例，得到如下的检索结果：

表1 反映了新闻出版业在国民经济和社会发展规划中的显示度变化。21 世纪初的十几年，我们的新闻出版业可能受到这样那样因素的影响，其显示度有所下降；但“十三五”规划大大地提升了新闻出版业的显示度，这为新闻出版业的持续发展和创新提供了绝好的条件。

与国家的五年规划相呼应，行业性的新闻出版业五年规划从范围到深度也在不断提升。拿“十一五”和“十二五”比较，两个五年规划字数都在1 万字左右，但内容涵盖面和表述形式却有不同。如“十二五”新闻出版业规划增加了10 个专栏表格，非常清晰地列出了诸如“十一五”规划主要指标实现情况、“十二五”时期新闻出版业发展主要指标。这些主要指标包括：1 项社会主义核心价值体系建设工程、4 项新闻出版精品生产工程、7 项新闻出版公共服务建设工程、5 个新闻出版产业发展重点项目、5 项新闻出版产业振兴工程、6项新闻出版科技创新工程、5 项新闻出版“走出去”工程、3 项新闻出版市场监管工程。这些专栏表格呈现了新闻出版业“十二五”期间要做的大事、任务，不仅具体翔实，而且还很全面。

全面性的另一个体现是，新闻出版“十二五”规划不仅仅是一个文件，它还包括相关联的一组分支规划文件，包括新闻出版公共服务体系建设，新闻出版业重大项目建设，报刊业，“十二五”时期（2011—2015 年）国家重点图书、音像、电子出版物出版，数字出版，印刷业，光盘复制业，出版物发行业，新闻出版业科技发展，“走出去”，人才发展等11 个规划文件。这充分体现了新闻出版业发展规划的系统性、全方位的特点。

3  从微观到宏观

在“十一五”与“十二五”的新闻出版业五年规划中，基于当时背景下的分析判断，总局提出了今后五年的新闻出版业战略重点任务，为了利于比较分析，兹列表于下。

两相比较，虽然只相差5 年，但“十二五”规划列出的新闻出版业战略重点任务相较于“十一五”，显得更加有高度，有层次，更加全面，更具有宏观指导性。

可能就会有人提出疑问，要实施的重点任务不是应该越具体越好吗？笔者认为，行业性的五年规划，宜宏观、宜发挥指导作用，过于具体反而不利于中观和微观层面的把握和发挥。在这方面聂震宁先生撰文提出的观点，很值得借鉴。他在《又一个五年：出版业规划的反思与努力》中指出：“一个行业中观、微观层面对发展规划的重视程度，可以反映出这个行业发展的成熟程度；一些标杆企业、明星企业对于发展规划的重视程度，可以反映出行业大多数企业的成熟程度。”^[1]

“十一五”到“十二五”的转变，表现出规划编制者的视野在不断拓宽，目光放得更长远；对于现实问题与未来发展之间的关系，也思考得更多。这些转变，得益于行业高层和规划编制者通过大量的行业调研获得的数据和实例，得益于不断进行的专家论证甚至观点激辩，得益于凝聚人心、兼容并包，将尽可能多的专家学者甚至一线从业者的意见、建议吸纳进来。

当然，编制行业性的长远规划，“全面”和“宏观”两方面都要兼顾，二者不能相互替代。全面性是对全行业各个领域的把握，是规划编制的基础要求；宏观视角则是提升新闻出版行业在国民经济和社会发展中的显示度，彰显新闻出版行业发展层次的高端体现。因此说，新闻出版业“十二五”规划的宏观把握是抓住了规划编制的大脉络，但愿未来的“十三五”规划也能持续把握好，以利于新闻出版行业的战略性发展。

4  从认知到行动

经过二三十年的发展变化，新闻出版业的五年规划已然步入正轨、落地生根，规划在业内和业外的关注程度都逐年升温。“七五”“八五”时期，绝大多数业界人士对于五年规划的认识是可有可无，甚至是懵然无知的。当时的编辑出版火热，出版物供需紧缺状况，也使从业者无暇顾及这些长远的规划和见效太慢的大项目。

到了“九五”“十五”时期，也就是新世纪交替的10 年，对于行业的五年规划，很多人持观望态度，行业负责人、企业领导者对于规划也没有过多的给予重视；大多数编辑继续抱着可有可无的态度来对待已经多起来的重点选题申报。当时设立的一些规划项目，在立项、执行、验收方面也是力道不足，上级主管部门和行业管理部门对于出版社做不做规划项目，项目能否按期保质完成，也没有出台行之有效的管理办法，具体的管理措施和奖惩手段也基本上处于缺位状态^[1]。

好在“十一五”开始，中央提出文化大发展、大繁荣的构想，随之各出版集团、发行集团纷纷组建，加上全行业都在进行文化体制改革，数额不菲的国家专项资金也推波助澜，使得各级出版行政管理部门和各类出版集团、发行集团响应国家文化大发展、大繁荣号召，承接研究项目和出版工程的热情也随之高涨起来。

经过“十一五”促进性发展，新闻出版业的长远规划编制和实施工作到“十二五”时期已经步入正轨，从高层决策者到基层单位的新入职者，都越发体会到五年规划编制和执行的重要性和实用性，也都自觉不自觉地用实际行动投入到与行业五年规划相关的工作中来。这其中，积极性最高、用力最多的当属各个出版集团和发行集团。究其原因，各个出版集团和发行集团都是在出版行业转企改制的大潮中刚刚建立起来的中观层面的机构，其管理职能突出，期望快速发展。恰逢此时，编制和申请规划项目并组织实施，就成为各集团争相要做的“大好事”，并开始施展各种手段以期获得更多的项目和经费。

但我们也须冷静客观地对待业界的这些行动。一方面，出版集团积极配合国家的发展规划，努力争取规划项目和项目经费，并发挥中观层面的职能作用，将任务分解下发，继而监督检查，力争按时完成并获得两效收益。但另一方面，这些行动的背后也会有饥不择食、急功近利的原因和做法。一些出版机构和个人关注行业的五年发展规划，争做项目，争抢经费，无非是要倚靠五年规划这棵大树，想通过自己的行动，获得高层管理机构甚至国家的关注，让项目顺利立项、顺利结题，同时也获得经费等红利，达到一举多得的客观效果。笔者认为，时代在变迁，积极争取规划项目和相应经费无可厚非，关键是行业主管部门要正确引导，积极运作，发挥好五年规划的积极作用，使这项工作主客观相统一，预期和结果相吻合。

5  对“十三五”新闻出版业发展规划的期许

转眼之间，我们迎来了“十三五”规划。习近平总书记在2015 年11 月党的十八届五中全会上作了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议的说明》，指出要用新的发展理念引领发展行动，并旗帜鲜明地提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念^[2]。这五大发展理念是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识，并希望用这五大发展理念为主线，对“十三五”规划进行谋篇布局。

2016 年3 月17 日，新华社发布了《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》全文，洋洋洒洒6 万多字的规划，也充分体现了新的发展理念，读来使人振奋。目前，总局正在加紧制订本行业的“十三五”发展规划，相信也会以习总书记提出的五大发展理念为指导，凝聚行业智慧，体现发展创新，全面而具体提出未来5 年我国新闻出版行业发展的指导思想、主要目标、具体任务……在此，笔者就新的新闻出版业五年发展规划提出几点建议：

5.1

政策把握要“准”

新闻出版行业要认真领会创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念，认真学习国家的“十三五”规划文件，并用发展的思维，开阔的视野来把握当前和未来几年的国家方针政策，把控好正确的方向。

习总书记在做国家“十三五”规划的说明时指出，“十三五”规划体现了“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局的思想，而正式的规划要充分体现思想性、战略性、前瞻性、指导性^[2]。这些是编制和实施新闻出版业五年发展规划的大的政策方向和政策执行尺度。行业性的“十三五”规划是在国家发展规划问世后才制订和出台，这个时间差正好给我们编制新闻出版业“十三五”规划提供了学习、消化和把握国家大政方针的良好条件，也是运用新的发展理念来指导新闻出版工作的绝好机会。

已经发布的国家“十三五”规划，提供了良好的政策平台，我们要好好学习和把握。如规划中明确要加强社会主义精神文明建设，提升全民教育和健康水平，增加公共服务供给，提升国民文明素质，丰富文化产品和服务，提高文化开放水平等，这些都是促进新闻出版业发展的利好政策，并形成了文化发展的政策组合拳，我们必须精准把握，充分利用。

5.2

背景环境要“追”

未来几年，我们无疑会遇到风云变幻、错综复杂的国际国内形势。这对于既具有意识形态趋向又具有物质商品属性的各类型出版物来说，要做好出版和发行工作，推进中国新闻出版“走出去”，可谓前路难测，但我们必须紧追国内国际形势，将不断变幻的大背景，国内外各种环境利用好才行。

举例来说，我们国家明确提出建设“一带一路”的宏伟构想，“十三五”规划也指出要推进“一带一路”建设。这是未来几年必须依靠的大环境，要紧追不放、坚决贯彻，以此为契机尽快把中国的出版传媒机构布局到“一带一路”国家和地区，把中国的出版物传播到“一带一路”沿线的各个角落。

就在笔者即将写完本文时，从俄罗斯传来了最新消息。普京总统在“圣彼得堡国际经济论坛”上发表讲话，呼吁建立一个新的“欧亚经济大联盟”，以形成俄罗斯、中国、印度、德国、独联体各国以及其他国家参加的“大欧亚伙伴关系”。随后，普京几天后就到中国进行国事访问，与中国领导人一道正式启动在亚欧建立全面经贸合作伙伴关系的谈判。应该说，这是一个将要影响世界的消息，我们也要去分析并尽快去“追”。

5.3

行业指导要“宽”

编制新闻出版业“十三五”发展规划，必须要达到指导产业发展的作用，但这个产业指导的“度”要把握好，笔者建议宜“宽”而不宜“紧”。习总书记在“十三五”规划建议说明中提出，制订“十三五”规划要把握好四个原则，即坚持目标导向和问题导向相统一，坚持立足国内和全球视野相统筹，坚持全面规划和突出重点相协调，坚持战略性和操作性相结合^[2]。

这也提醒我们，在制订行业性的五年规划时，需要站得高远，需要全球视野，应把握好目标和问题的契合点，在全面性、战略性方面多考虑、多设计，而不拘泥于具体问题。这样编制出来的行业性发展规划适应性才好，才能涵盖整个行业各方面的发展建设。

未来几年肯定是传统出版与新兴出版融合发展的重要时期，但传统出版的存量空间有多大？传统出版的产业规模能否保持平稳发展？传统出版与新兴出版怎样深度融合？新兴出版涵盖的种类繁多，对新技术的依赖程度高，那么哪些分支领域会异军突起？哪些出版形式可能昙花一现？这些问题都需要时间来验证，谁也不能妄自臆想。基于此，新出台的发展规划要把握好指导行业发展、协调产业融合的这个“宽”与“紧”的度，应容纳较多的不确定因素，应允许新兴的出版产业形态积极转型，这样才能达到远景规划宽紧适度的行业要求。

5.4

项目发布要“补”

这一期许与上面提出的行业指导要“宽”是相辅相成的。因为五年时间难以预测的事情太多，传统出版与新兴出版融合发展过程肯定会出现这样那样的变数和难题，中国新闻出版“走出去”的步伐会逐步加快，新生的问题也会随之而来。因此新闻出版业“十三五”发展规划不能过死，尤其是设置的各级各类项目要有灵活性和调整空间，可在机制允许的情况下，进行必要的年度性补充。

这也就是说，新闻出版行业五年规划既要表述全面、准确，也要灵活、实用，体现接地气和创新意的特点。近几年我国科研工作发展迅速，各种做法也在与国际接轨，其中在重大科研项目的设置和申报方面，已不局限于五年规划的开局之年，也可以依年度变化进行补充申报。

其实，出版业在“十五”中期就组织过规划项目的补充申报，只不过那时的做法还不够科学完善。要使规划项目及时调整，体现新意，就要建立项目发布的新机制，出台新办法，以使这项工作按自然年度每年都可以顺利执行，实现常态化发展，这样才有利于及时调整和补进新的规划项目，也才能调动新闻出版单位和科研人员的积极性。

5.4

全程管理要“严”

过去在规划项目的管理方面大多流于形式，尤其是对后期的项目验收和经费使用，还是有较多的不严谨问题存在。这也反映出新闻出版行业的各个单位和申报人，很注重规划项目的申报，也演变出争抢经费的事情，但拿到项目和经费后就不去认真对待，项目管理流于形式，项目成果和经费也变相成为单位或个人的福利。

聂震宁先生在担任人民文学出版社社长期间正值“十五”发展时期，他回忆说，申报项目较之过去有了更多的重视，只是重点项目最终出版与不出版，高层始终没有什么说法。到了“十五”后期，国家出版行政管理部门要求统计重点项目完成率，对项目承担单位略形成一点压力。可是，对于全部完成项目的出版社和一个也没有完成的出版社，最终也没见高层发表过多么重要的意见。对于出版社做不做重点项目，当时行业管理部门并没有什么有效的管理手段^[1]。

时过境迁，新闻出版行业的管理在日臻完善。由此笔者建议要加强“十三五”规划项目的全面有序监管，如制订前期申报论证与审核、中期评估与检查、后期结题质量与经费审计等全流程的管理措施，防控各种风险，以“严谨”的态度，“严格”的制度、“严密”的措施，“严控”的流程，来引导好“十三五”规划项目的实施，以保证规划项目的真正落实，有力促进新闻出版业“十三五”时期的健康有序发展。