【文章精选】韩艺、曹南燕｜强镇改革中的县镇关系及其优化——基于扎根理论与成长上限基模的分析｜2022年第5期
强镇改革中的县镇关系及其优化
——基于扎根理论与成长上限基模的分析
◉ 韩艺 曹南燕
【摘要】乡镇政府是国家政权的根基。2000年以来强镇改革在全国范围内开展，并在近年的新型城镇化建设和“放管服”改革背景中得以持续推进。强镇改革的关键与难点是县镇关系。采用扎根理论，针对所搜集的24个省份的189份强镇改革政策文本的分析发现：强镇改革中的县镇关系主要涵盖权力下放与承接关系、财政管理关系、人事管理关系、监督管理关系四大方面；其中，权力下放与承接关系是主体，并引发另三类关系；在此基础上构建起强镇改革中的县镇关系理论框架。为进一步研究政策文本中规范的四大关系对强镇改革实际绩效的影响，论文基于系统动力学，通过构建县镇关系制约强镇改革绩效的四个成长上限基模，根据基模分析结果，从实施差异化赋权与规范权力下放、落实业务培训增强承接能力、提供乡镇公共服务相匹配的财力保障、完善用人用编制度、加大考核评议监督等方面提出了破解县镇关系掣肘因素、优化县镇关系以助推强镇改革和促进镇域治理的政策建议。
【关键词】强镇改革；县镇关系；扎根理论；成长上限基模
【作者介绍】韩艺：南昌大学公共政策与管理学院教授、副院长，博士生导师，hanyi5208@163.com；曹南燕：华中科技大学公共管理学院硕士研究生，3337917284@qq.com。
【引用格式】韩艺,曹南燕.强镇改革中的县镇关系及其优化——基于扎根理论与成长上限基模的分析[J].公共管理与政策评论,2022,11(5):61-74.
—文章结构—
一、问题的提出
二、基于扎根理论的强镇改革政策文本分析
（一）研究方法
（二）数据收集
（三）文本编码及范畴化
三、强镇改革中的县镇关系：维度与内容
（一）权力下放与承接关系
（二）财政管理关系
（三）人事管理关系
（四）监督管理关系
四、县镇关系对强镇改革的制约程度及其优化路径——基于成长上限基模分析
（一）权力下放与承接因素制约强镇改革的成长上限基模
（二）财政管理因素制约强镇改革的成长上限基模
（三）人事管理因素制约强镇改革的成长上限基模
（四）监管管理因素制约强镇改革发展的成长上限基模
一、问题的提出
基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。乡镇政府作为国家政权的根基，承担着贯彻执行上级决策指令、管理农村经济和社会事务、提供基层公共服务的职能。然而，乡镇政府存在权小责大问题，特别是随着经济社会的发展，一些经济发达地区的乡镇面临着权责不对等、管理体制滞后等瓶颈。早在2000年广东省即开展强镇改革，通过赋予镇本属于市县的经济社会管理权限进行扩权改革。2007年，浙江省对上百个经济发达镇开展强镇扩权试点改革，随后进一步扩大到扩权强镇。2010年，中央编办确定了四川、江苏等13个省为改革对象，标志着强镇扩权向全国范围内推进。而伴随着2012年国家新型城镇化战略推进、特别是2013年以来国家大力推行的“放管服”改革和2017年开始实施乡村振兴战略，不少地区进一步加大了乡镇扩权力度，强镇改革得以持续推进，有的甚至将强镇改革写进“十四五”规划。2021年，佛山高明区更是启动了历次改革中下放事权最多、力度最大的一次放权强镇改革，下放2437项区级管理事权到镇街。截至目前，全国已有2/3以上的省份推行了以强镇扩权、扩权强镇、镇改市为形式的强镇改革。
强镇改革实践引起了学术界的关注。通过文献梳理发现，强镇改革的根本动因是城镇化背景中乡镇原有管理体制、管理权限、管理能力与社会经济发展不相适应。改革实质在于重新调整分配公共权力，理顺县镇间的关系，通过赋予乡镇人、财、事权，以释放乡镇政府活力与提升治理水平。强镇改革一定程度上提升了乡镇自主权与镇域治理绩效，但一些地方也存在着“明放暗不放”“放虚不放实”和“用不了，接不住，管不好”问题，镇级政府陷入“权虚责实”新悖论、面临超负荷运转和职责空转并存矛盾。对此，学者们从规范县镇职能定位与权力、厘清县镇权责关系、推动经济发达镇的财政管理体制改革、提升镇级自主性、提供配套改革（乡镇职能、人员、编制、运行机制）等方面给出了解决对策，虽涉及县镇关系但对于县镇关系的具体内容、影响因素、问题表现与优化路径等却关注不够，特别是缺少关于县镇关系的解释性框架，亟待加以深入研究。
实际上，强镇改革的重点在于县级权力下放与镇级承接，难点在于如何理顺和优化县镇关系；因此，县镇关系是强镇改革的重中之重。2000年以来，各地在推进改革过程中出台了大量的政策文本。由此，不免引发若干思考：各地强镇改革是如何在政策文本中规范、明确和处理县镇关系的？能否从中发掘出县镇关系的总体逻辑并形成有效的理论解释框架？县镇关系是如何制约强镇改革推进的，特别是如何有针对性地优化县镇关系以助推强镇改革？对这些问题的回答需要依托两种方案：一是基于扎根理论对各地强镇改革政策文本加以分析，发掘出县镇关系的维度、内容与规范，进而勾勒出背后的县镇关系制度逻辑，形成理论解释框架；二是在扎根理论所得的县镇关系维度的基础上，进一步基于成长上限基模，对政策文本落地过程中、实践中的县镇关系如何影响强镇改革绩效进行系统动力学分析，剖析县镇关系的掣肘因素并寻求有效破解之策以优化县镇关系，助推强镇改革和促进镇域治理。
二、基于扎根理论的强镇改革政策文本分析
（一）研究方法
1967年由美国学者格拉泽和施特劳斯提出的扎根理论（grounded theory），强调“一切皆为数据”，其基本的研究逻辑是从经验数据中建立理论。旨在研究过程中通过归纳不断对原始数据资料进行抽象，从中提取概念及范畴，并持续比较概念与概念、范畴与范畴之间的关系，使得所研究的问题及现象背后的深层理论自然涌现出来。其规范、严谨的操作过程使得理论的建构能够牢牢扎根于材料之中，进而解决了质性研究的可重复性困境，使研究更具信度。扎根理论需要对样本数据进行三级编码，从数据中提取概念、范畴后构建概念间、范畴间的联系，然后建立理论并通过预留样本开展饱和度检验，整个过程需要对理论保持高度的敏感性。
（二）数据收集
截至2021年7月30日，课题组通过政府官网、学术网站、研究论坛，以“强镇扩权”“扩权强镇”“经济发达镇”“镇行政体制改革”等强镇改革相关关键词进行检索，并穷尽申请信息公开等数据搜集方式，最终收集到了24个省份（省、自治区和直辖市）出台的189份强镇改革政策文本，由此构成了本文的研究数据（见表1）。
（三）文本编码及范畴化
1.开放性编码（open coding）：概念与范畴生成
开放性编码即一级编码，是对原始资料进行编码分析的第一步。研究者需本着开放的思维对原始语句进行逐句编码并进行比照分析以形成初步概念，再通过比较概念与概念之间的联系，归并同类项最终实现范畴化。通过提炼160份政策文本中的原生编码，对其进行概念化，剔除反复出现的概念，再将概念重新组合以形成范畴。受篇幅所限，此仅列举部分开放性编码分析举要过程（见表2）。使用NVivo11软件，选择重复频次在3次以上的概念进行范畴化，最终从160份政策文本中共提炼出包括委托执法等78个概念和12个范畴（见表3）。
2.主轴编码（axial coding）：主范畴浮现
主轴编码即二级编码，旨在对开放性编码中得到的各范畴进行关联度分析，从而寻求若干个关联性强、概括度高的主范畴。在这一阶段，需重新回到原始文本中，对各范畴的支撑材料进行反复比对，根据因果关系、相关关系、情境关系及时间线关系将具有同一关系网络的范畴归类、抽象、升华，形成主范畴。为此，我们按照维度关系和类属的属性，进行聚类分析。最终，将12个范畴高度抽象为4个主范畴（见表4）。
3.选择性编码（selective coding）：核心范畴提取
选择性编码即三级编码，旨在寻找各主范畴间对应的内在关联，以抽象出更具统领性的核心范畴。通过核心范畴与其他主范畴之间更为深入的逻辑关联来解释研究现象发生的内在机理。同时形成“故事线”，对核心范畴、主范畴、范畴以及概念进行串联，构建出扎根于实证材料的理论解释框架。
通过对主范畴的再梳理，发现其均可以归结为一个核心范畴——强镇改革中的县镇关系。核心范畴不仅能够与所有类属发生关联，而且对后者起统筹作用。由此，形成了强镇改革中的县镇关系理论解释框架（见图1）：一是作为强镇改革的重点，权力下放与承接关系是主体，并引发另三类关系。“强镇扩权是城市化发展进程中对市乡、县乡权责不平衡、不对称的一次自觉回应行动”，改革旨在通过权力下放解决镇级权责不匹配问题。在权力下放与承接过程中，必然伴随并引发财政关系、人事关系和监督关系的配套变革。二是财政管理关系是县镇关系的根本。涉及事权和支出责任划分，事关县镇间的利益分配。三是人事管理关系是基础。权力下放，尤其是镇级要有效承接，需要有相应的机构与人员配套基础，即通过赋能，“匹配人力与事务”以期实现事得其人、人适其事、人事相宜。四是监督管理关系是保障。权力下放与承接过程中，为防止权力滥用与确保府际间日常管理，需强化权力内外部监督，加大考核评议，以规范权力运行和确保改革有序。
综合看来，强镇改革中的县镇关系呈现出三大特点：一是并未超越传统的府际关系为权力关系、财政关系、公共行政关系的“三重”、外加利益关系的“四重”维度，只是更侧重于公共行政关系中的人事关系与监督关系。二是并未有效体现府际关系为“财政、司法、政治与行政关系”中的“司法关系”，未见关于司法途径解决县镇纠纷的表述，只有少量关注行政执法以及乡镇用权规范，有的提出由“司法部门开展指导，解决下放权限行使过程中遇到的法律层面问题”（七政办发[2020]72号）。另外，不少地方通过县级政府或市级职能部门规范性文件进行权力下放，合法性不足。这表明各地强镇改革对司法关系总体上缺乏足够考量。三是少量（嘉委[2007]36号、临办字[2020]11号、阆委[2016]53号、耒发[2015]2号、桂政发[2010]83）关注到了条块关系，有的提出“巩固完善条块结合、以块为主的县镇管理体制”，即县级派驻机构，原则上实行属地管理，日常管理和派驻机构干部的工作考核要以镇为主，干部任免应听取镇党委、政府意见。
4.理论饱和度检验
理论饱和度检验决定采样与编码分析是否终止，当对样本的分析不再产生新的概念、范畴时，就意味着检验通过。通过对预留的剩余29份政策文本进行编码分析，并未得到新的范畴关系。因此，上述县镇关系理论框架通过了理论饱和度检验。
三、强镇改革中的县镇关系：维度与内容
（一）权力下放与承接关系
文本分析发现，权力下放与承接是强镇改革的核心，主要包含权力下放和承接运行两个主范畴。从赋权内容看包括三方面：其一，财权。涵盖财政自主权和财政收支管理：保障乡镇财政自主权（陕政办发[2011]87号、甘办发[2018]34号、普政发[2020]62号），合理划分县镇财政收入分成比例（嘉委[2007]36号、宾政发[2020]11号），下放给乡镇的事权给予相应财力支持，如转移支付（谷文[2018]14号）、专项资金（昆政发[2020]32号）等。其二，经济社会事务管理权。桃政发[2020]6号、南顺府办发[2017]177号、凤政办发[2019]15号、嘉府办发[2016]91号涉及的权力下放包括行政给付、检查、许可、征收、确认、处罚和其他行政权力。其三，人事权。涵盖用人自主权和用人用编制度：涉及“赋予灵活用人自主权”（湘办[2018]31号、银党办[2019]86号、甘办发[2018]34号）、“在现有职数范围内根据需要可自主设立机构”（皖发[2009]15号）、“人员编制分配对镇倾斜”（临办字[2020]11号、皖发[2009]15号）、“选派素质好、能力强的干部到乡镇任职”（甘办发[2018]34号、临办字[2020]11号、湘办[2018]31号）、“从试点镇事业单位编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导班子成员”（谷文[2018]14号、银党办[2017]97号）。
通过直接放权、委托执法、联合执法、派驻机构四种方式对乡镇扩权（见表5）。一是直接放权，赋权部门依法将权力交付试点镇行使。如宜政办发[2015]53号中彬州市宜章县发改局将固定资产投资项目节能评估和审批的行政许可权通过直接放权的方式全部下放给梅田镇。二是委托执法，赋权部门通过委托协议书，将权力委托给镇行使，在委托协议中明确委托职责范围并向社会公告。如南充市顺庆区安监局将烟花爆竹经营（零售）许可权通过委托执法的方式进行下放（南顺府办发[2017]177号）。三是联合执法，建立分工明确、县镇一体、上下结合的联合执法体系。如嘉政办发[2008]113号中，县镇间通过健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖、案件首接负责等制度，建立联合执法体系。阆交[2015]122号中指出，试点镇成立联合执法机构，负责下放行政管理权限的监督管理工作。四是派驻机构，赋权部门通过在乡镇设置的派驻机构实行赋权事项业务办理。如绍兴市监管局将餐饮服务许可证核发和农民专业合作社及其分支机构登记（设立、变更、注销）两项权力通过延伸站所的方式下放（新政办发[2014]126号）。
在承接运行方面，对乡镇赋权事项通过“设置业务专用章”（中府[2011]128号）、“开展业务培训”（彬政发[2017]49号等）、“派员驻点指导、组织相关人员到县直部门跟班学习、举办培训班”（宜政办发[2015]53号）、“县镇间干部挂职锻炼与交流互派”（桂政发[2010]83号）等方式进行工作对接，提升乡镇人员业务技能和履职能力。同时，加大“承接运行中的跟踪问效”（临办字[2020]11号、甘政办发[2020]88号、耿政发[2020]43号）。
（二）财政管理关系
财政关系是县镇关系的核心。在下放权限的同时，乡镇应具有与事权相匹配的财政管理权（潍政发[2012]31号、六政[2010]26号等）。宾政发[2020]11号文件提到“保持县镇财力格局总体稳定，黎塘镇收入实行属地征管、属地缴库……新增财力及债券资金重点向黎塘镇倾斜”。普政发[2020]62号提出多渠道增强财政自主权。财政管理关系主要包含财政资产管理局、财政收入分配、财政支出责任、财政收支管理四个主范畴（见表6）。
一是县级政府通过设立财政资产管理局强化国有及集体资产监管（渝编办[2013]101号），指导、管理和监督乡镇财政收入组织、支出安排等，统筹财政职责范围内各项工作（《横县人民政府关于印发横县六景镇财政体制改革实施方案的通知》）。
二是财政收入分配方面，实行属地管理，对收入基数之外的超基数收入进行县镇比例分成（晋市政发[2013]29号）或全额返还（吉发[2013]13号）。县级政府通过强化专项资金扶持（银党办[2019]86号）和金融机构下沉服务（谷文[2018]14号、湘办[2018]31号），加大对镇的财政支持。
三是财政支出责任方面，对于县镇两级共同事务，根据县镇职责范围按比例进行支出（陕政办发[2011]87号、普政发[2020]62号），若是县级委托镇级的财政事权，则由县级安排的委托经费承担相应支出。
四是县镇财政管理实行“收支两条线”，收入实行国库集中收缴，支出严格按照现行国库集中支付管理制度执行，禁止坐收坐支（《横县人民政府关于印发横县六景镇财政体制改革实施方案的通知》）。通过设立乡镇金库保障乡镇一级财政独立（晋市政发[2013]29号），实行专账管理（宾政发[2020]11号），对于县镇两级独立性财政事权，则由其各自负责收支。
（三）人事管理关系
权力下放需要有组织和人员保障，以缓解乡镇现有条件与承担事权不相适应的矛盾。人事管理关系主要涉及机构设置与人员编制两个主范畴。
一是对于因扩权而下划的机构、编制和人员进行相应调整。谷文[2018]14号文件指出：根据实际工作量进行机构改革与岗位设置。七政办发[2013]39号提出，合理设置乡镇办事机构，调整乡镇干部岗位设置、人事分工。
二是人员编制管理。县级在机构编制限额内，赋予乡镇具有与事权相适应的用人自主权。甘办发[2018]34号文件指出“在各地机构编制限额内，创新用编用人制度……赋予经济发达镇灵活用人自主权……选配素质好、能力强的干部到经济发达镇党政领导岗位……完善人才引进机制，落实基层干部待遇政策……”永党办发[2019]77号文件指出：乡镇需根据实际情况进行人事管理，根据业务需求和岗位工作量确定一人一岗、一人多岗、一岗多人（晋市政发[2013]29号也有提及）。渝编办[2013]101号文件指出：乡镇根据政务服务、综合执法等工作需要，设置岗位招聘，实行分类管理（见表7）。
（四）监督管理关系
为防止权力滥用和确保改革有序，需辅以有效的监管措施（见表8）。晋市政发[2013]29号文件指出，“健全考核机制……加强督促检查，确保各项工作落到实处，取得实效”。监督管理关系主要包含事项公开、考核评议、检查整改和责任追究四个主范畴。
一是县级政府成立强镇改革工作小组，负责对改革的检查督办工作（永党办发[2019]76号）。对下放事项进行定期巡查与不定期抽查，对于重点事项开展专项调查、备案审查和综合检查（四川省南充市林业局：《关于扩权强镇权力下放运行指导、监管措施方案》）。
二是乡镇运用下放权力特别是处理公共事务时，要公开办事，做好信息报送（皖发[2009]15号、东发[2016]17号、盐政办发[2014]136号）与公开工作（綦江府办发[2020]20号、桃政发[2020]6号），促进公众参与（青政办发[2011]12号、渝编办[2013]101号），便于上级部门、大众参与监督。
三是展开考核评议（银党办[2017]97号），对于存在问题的乡镇提出整改意见（中府[2011]128号、嘉政办发[2008]113号），推进强镇效能建设。
四是制定并完善权责清单（普政发[2020]62号、武政办发[2020]89号），实行行政过错责任追究制度、严格考核奖惩制度，对于履职不力、行政过错的工作人员和相关部门，严格责任追究（东府办[2010]144号）。
四、县镇关系对强镇改革的制约程度及其优化路径——基于成长上限基模分析
成长上限基模由管理大师彼德·圣吉在其名著《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》中首次提出，每个基模均由正负反馈环组成，内容概述为：增强环路促进成长，但由于整体运行过程中触动了一个抑制成长的调节环路，致使成长变缓、停滞甚至倒退。此时，不要尝试去推动成长，而是要除掉限制成长的因素。近年来，有大量运用成长上限基模分析系统运行中的制约因素及其相互间的因果关系研究。通过成长上限基模，人们能够看清变量中的正、负反馈和互动关系，有利于从整体进行问题认识与分析，并有效提出解决策略。
各地政策文本试图对县镇关系加以规范和达成强镇改革预期目标，但通过课题组前期的调研发现，政策文本在落地过程中，现实中的县镇关系及其背后的多变量因素将直接影响强镇改革绩效。这表明，实际运行中的县镇关系具有非线性、多变量的特征。而旨在研究变量中的正负反馈和互动关系的成长上限基模，为系统分析县镇关系中各变量对强镇改革的影响效果提供了启发路径：一是以核心范畴县镇关系为中心点、四个主范畴（权力下放与承接关系、财政管理关系、人事管理关系和监督管理关系）为不同的分析维度，再基于课题组对县乡两级工作人员的访谈记录、座谈会发言和综合判断，并结合小组建模等多种形式最终从四大县镇关系维度中抽象出相关变量，利用Vensim软件，构建县镇关系制约强镇改革效果的四个成长上限基模。二是在对各基模的分析基础上，对各系统基模运行中的瓶颈因素提出破解或改进建议，从而优化强镇改革中的县镇关系，助推强镇改革。
（一）权力下放与承接因素制约强镇改革的成长上限基模
1.反馈结构
（1）正反馈环：委托协议落实度+→业务培训开展程度+→人员业务能力+→承接能力+→权力下放与承接有效性+→运转效能+→强镇改革效果+→委托协议落实度。（2）负反馈环：政策实施差额-→下放事项与范围适宜度+→权力下放与承接有效性+→运转效能+→强镇改革效果-→政策实施差额。具体如图2所示。
2.模型分析
此基模揭示了随着强镇改革相关政策实施差额不断加大，县级政府赋权事项与范围同乡镇社会经济发展情况匹配度下降，降低了权力下放的有效性，不利于乡镇治理效能提升，阻碍了强镇改革的推进。而加大县镇间委托协议落实度，规范开展业务培训，提升人员业务能力，有利于增强乡镇政府承接能力，增强强镇改革发展效果。事实上，强镇改革中的一个突出问题是权力下放与承接不当。平政发[2016]25号文件指出，有的区市在权限下放过程中，或多或少存在针对性不强、承接能力不够、下放权限不彻底、权责关系不清晰、承接权限事项运转效能不高、有的甚至造成权限闲置负担等问题。
一方面，县级政府在权力下放事项、方式、范围即“放哪些权、如何放、放多大”上思考不够成熟。文本分析发现，不少地方对权力下放采取“一刀切”的形式。由于辖区内各乡镇发展程度不一，业务承接能力存在差异，这种“一刀切”的权力下放极易导致“强镇扩权的供需匹配困境”，反而会加剧部分乡镇的权能失衡困境，阻碍其发展。另一方面，权力下放与承接内容有的以县级政府或市级职能部门红头文件方式呈现，法律效力不足，实践中存在争议。部分县镇政府间签订的委托协议，由于责任不明确，业务培训不到位，乡镇业务能力跟不上，导致落实度大打折扣。此外，强镇改革“存在先放后收、明放暗不放、放小不放大、放虚不放实、放差不放好等问题”，更有甚者出现权力上移、责任下沉，导致“改革内卷化”，即表面上看似在推动改革，但实际上是停滞、掣肘甚至倒退。
3.优化对策
（1）因地制宜，差异化赋权。扩权的前提是要与乡镇治理能力相匹配，有的要扩，有的可能恰恰要限制，切忌简单模仿、改革超前或滞后。为此，赋权部门应在充分调查赋权乡镇经济社会发展情况，明晰共性与差异并经充分的交流与科学论证的基础上，不同地区的乡镇采取不同的方式、赋予不同的事项，即不搞“一刀切”（浙发改城体[2010]1178号），而是“差异化赋权”（湘政办发[2019]58号）。事实上，权力不是越多越好，扩权会带来潜在的管理风险与成本。从长远看，要从扩权（自主权）走向自主性，即着力提高镇级治理能力，同时更多依靠市场和社会力量来承接乡镇政府职能，优化镇域治理。
（2）规范权力下放，增强赋权能效。要注意放权的法律依据，明晰权力下放的内容、范围、方式，减小政策实施差额。根据行政法理论和《最高法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，行政授权的依据为法律、法规和规章。而《立法法》规定，省、自治区和直辖市人大及其常委会、设区的市的人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府有权制定地方政府规章。因此，强镇改革中的行政授权应当有法律法规规章依据，没有现行依据、需要新设定的至少应当由设区市的人大通过地方性法规或设区市政府通过规章而非县级政府或市级职能部门红头文件的形式授权，制定权责清单。同时对应放未放、因部门利益导致下放权限受阻或运行不畅的，将进行跟踪问效和行政问责（谷文[2018]14号），有效避免县级“明放暗不放”的“赋权内卷化”问题。另外，行政委托与行政授权不同，不涉及职权转移，被委托主体（乡镇）只能以委托主体（县）的名义行使行政职权，产生的法律后果也由委托方（县）承担。这就决定了“由部门对外承担名义上的法律责任，镇区承担出庭应诉、复议答复、支付赔偿等实质的法律责任”（中府[2011]128号）并不妥，而应由放权部门作为行政复议和行政应诉的名义主体承担相关法律责任，承权单位镇级承担行政责任。
（3）落实业务培训，增强承接能力。扩权是手段，强镇是目标。强镇改革并非简单的扩权问题，而是重在提升乡镇治理能力。赋权部门应根据需要，通过举办培训班、跟班学习、派驻人员、挂职锻炼、交流互派等方式对乡镇政府人员开展业务指导、规范业务流程、提升工作能力，为镇级有效承接权力创造条件。在这方面，永党办发[2019]76号、自府发[2010]14号、耿政发[2020]43号、桂政发[2010]83号、宜政办发[2015]53号中的做法值得提倡。
（二）财政管理因素制约强镇改革的成长上限基模
1.反馈结构
（1）正反馈环：财政管理合理性+→财政自主权+→乡镇治理效能+→强镇改革效果+→财政管理合理性。（2）负反馈环：财政管理合理性+→财政收支管理合适度+→乡镇财政收支匹配度-→赋权事项开展难度-→乡镇治理效能+→强镇改革效果+→财政管理合理性。具体如图3所示。
2.模型分析
此基模揭示了合理的财政管理会赋予乡镇充分的财政自主权、有效提升乡镇治理效能，巩固强镇改革效果。而财政收支管理不合适度的增大，则会影响乡镇财政收支匹配度，降低乡镇治理能力，增加赋权事项开展难度，最终影响强镇改革效果。
一方面，财政收支管理不当。承诺支持、确定基数、超收分成是县镇财政关系的普遍做法。一些地方乡镇财政困难、入不敷出，勉强可以维持。伴随着权力下放，管理事权的增多，需要提供的财政转移支付未跟上，加上县镇间收入基数设置不合理，超收分成比例不够，仅靠自身经济发展水平不足以支撑下放事项的有效实施，增加了赋权事项开展的难度，这对原本已捉襟见肘的乡镇财力来说无疑雪上加霜，强镇改革步伐因此受阻。另一方面，财政自主权不足。由于县级政府在县镇间的利益博弈关系中掌握着优先权，权力下放至乡镇后，与之相对应的财政资金可能仍在赋权部门。即县级政府只是将赋权事项下放到乡镇，但却未赋予其充分的财政自主权，这就导致乡镇缺少履行所赋权事项的充足财力与财政灵活性，从而限制了强镇改革的推进。
3.优化对策
（1）多渠道促进财政收支相匹配。科学界定县乡事权范围和支出责任，按财力与事权相匹配、事权与支出责任相匹配原则，立足于乡镇发展需求，在政策文本中合理划分县镇两级收入：与乡镇发展关联度较高的土地、房产的税收尽可能下放给乡镇；对县级财政收入影响较大的增值税、企业所得税、环保税等可与乡镇进行比例分成。必要时辅以财政转移支付、确定基数和超收分成返还、鼓励引导政策性开发性金融机构对镇经济社会事务予以信贷支持、扩大社会资本参与镇基础设施与社会事业等多渠道增强其财政保障能力。
（2）多级次保障财政管理自主权。2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要进一步深化乡镇国库集中支付制度改革。为此，应赋予镇级分配管理和监督财政收支、编制预算和决算、办理财政资金收付、监督国有资产等权限；要构建财力和事权相匹配的镇级一级财政管理体制，通过设立“镇金库”对财政收支进行专账管理、独立核算，县级财政部门可设立相应的业务室，指导乡镇财政收支管理，但不得随意干涉。建立与乡镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制，充分调动镇级当家理财、发展经济、培植财源、组织收入的自主权与积极性，激发其自我发展动力。
（三）人事管理因素制约强镇改革的成长上限基模
1.反馈结构
（1）正反馈环：用人自主权+→人员调配的灵活性+→人事管理的有效性+→强镇改革效果+→用人自主权。（2）负反馈环：用人用编制度不健全-→岗位与机构设置合理度+→人事管理的有效性+→强镇改革效果-→用人用编制度不健全。具体如图4所示。
2.模型分析
此基模揭示了充分的用人自主权和务实的用人用编制度有利于乡镇政府灵活调配人员和岗位、合理设置机构，提升事权履行的有效性，促进强镇改革。现有人员配置和编制严重不足致使事权承接受阻。部分县级政府只是进行事项下放，乡镇的用人自主权，人员培训、人才资金等配套不到位，乡镇工作人员数量和业务能力不足，加上不合理的用人用编制度导致工作岗位与机构设置不匹配，降低了人员调配的灵活性，这些都不利于赋权事项的实施。
3.优化对策
（1）优化编制管理。2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。遵照此要求，县级政府应根据权限履行的实际需要，在编制限额内对乡镇适当倾斜，同时优化干部配备；而乡镇应建立务实高效的编制管理制度，对岗位与机构进行合理设置。另外，凡是适宜通过政府购买方式提供的镇级事务性、服务性工作，可引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，由花钱养人向花钱办事转变，不仅能缓解用编紧张问题，也利于充分发挥市场和社会力量的效率优势。
（2）保障用人自主权。在政策文本中赋予乡镇充分的用人自主权，确保工作队伍的稳定性，提升人员调配的灵活性，优化用人用编管理，上级不随意干涉。“根据实际情况进行人事管理，根据业务工作需要和岗位工作量确定一人一岗、一人多岗、一岗多人，灵活调配人员”（永党办发[2019]77号）、“严禁随意抽调、借调基层执法人员”（京政发[2020]9号）、“上级部门不得从石花镇党政机关和镇属事业单位长期借用工作人员”（谷文[2018]14号）、“未经市委、市政府同意，任何单位不得借用试点镇工作人员”（阆委[2016]53号）的做法值得借鉴。同时，提供与乡镇用人需求相匹配的财政支撑，落实基层干部工资福利、晋升交流等待遇政策，吸引更多的优秀人才参与乡镇治理。
（四）监管管理因素制约强镇改革发展的成长上限基模
1.反馈结构
（1）正反馈环：信息报送程度+→事项公开程度+→大众参与监督便利度+→社会监督有效性+→监管效力+→强镇改革效果+→信息报送程度。（2）负反馈环：信息报送程度+→事项公开程度-→上级监督难度+→检查难度+→考核评议难度-→监管效力+→强镇改革效果+→信息报送程度。具体如图5所示。
2.模型分析
此基模揭示了健全的信息报送与事项公开制度不仅有利于提升参与监督的便利度，强化社会监督，而且能够降低因信息不对称出现的赋权部门检查与考核评议难度，提升监管效力，从而巩固强镇改革效果。由于权力下放后监管链条延长、监管难度加大，加上放权部门监管方式单一，信息报送与事项公开制度不健全，内外部监督效力不够强，易出现监管不到位。
一方面，县镇间的信息报送机制不够健全，乡镇未能够及时将权力行使情况向上级部门报送，县级部门难以适时了解乡镇权力使用情况，增加了上级监督检查难度，不利于考核评议和给予有效整改建议，监管效力降低。另一方面，乡镇事项公开不足与监督渠道不广，弱化了社会监督的有效性。
3.优化对策
（1）健全信息公开制度，强化内外部监督。充足的信息是有效监督的前提。县镇双方应建立健全信息报送与事项公开制度，定期进行下放事项的报送，减少信息不对称问题，降低赋权部门的检查与考核评议难度。可多渠道加大信息公开，提升大众参与强镇改革相关事项监督的便利度，同时进行功能性分权，构建起基层决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成有效的内外部监督合力，促进强镇改革。
（2）完善考核评议体系，提升监管效能。制定科学的考核评价指标，既要通过定期检查、不定期抽查、明察暗访等方式监督乡镇权力运行，加大追责和整改，又要严格控制考核总量和频次。同时，建立试点镇动态管理机制，一旦发现问题，进行末位淘汰或收回下放事项、变更范围与方式，并对相关人员进行问责，促进整改落实到位。另外，作为府际间管理的例行性、常规性和必要性行为，府际管理是经由议价、协商、协作、包容等策略的运用过程。当县镇因监督关系发生冲突时，市级政府居间推动协调，必要时通过冲突管理有效化解矛盾和平衡利益。
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编辑：张精富