原创 ▎欠薪保障制度的价值面向

欠薪保障制度是深圳市施行的一项社会共济制度，该制度主要由劳动行政部门依据《深圳经济特区欠薪保障条例》及《〈深圳经济特区欠薪保障条例〉实施细则》的规定执行，是一种有条件的行政给付行为。当前，劳动行政部门在实施欠薪保障制度时往往需要进行大量不可靠的事实推定，面临着障碍。

笔者认为，只有厘清欠薪保障制度的价值面向，明确欠薪保障制度的调整范畴，才能打破欠薪保障制度的实践障碍。本文选取了欠薪保障制度实践中的具体问题作为出发点进行探讨，旨在对欠薪保障制度的完善提出建议。

一、问题的提出：认定欠薪事实的障碍

查明用人单位的欠薪事实是否存在，是作出是否垫付欠薪决定的必要前提。但实践中，欠薪事实的查明十分困难，主要表现为：大部分进入欠薪保障程序的用人单位及其法定代表人均处于无法联系的状态，故而客观上劳动行政部门无法依据《深圳经济特区欠薪保障条例》第十八条的规定调取出勤情况、劳动合同、工资发放台账等必要资料，只能依据劳动者简单的单方陈述和及其提供的极为有限的证据材料查明事实。换言之，劳动行政部门在缺乏对抗的独立行政程序中根本无从在短时间内确认：究竟无法联系的用人单位是否已经依法处理了其与劳动者之间的劳动关系。

运用经验法则对事实进行推定时，前提事实和推定事实之间应当具有一定的逻辑联系。欠薪保障制度的实践就常常陷入这样的障碍：劳动行政部门最终不得不以“用人单位及其法定代表人无法联系”这一前提事实，推定“用人单位存在欠薪”。笔者认为，这样的推定事实与前提事实之间显然不具有高度盖然性，推定的基础十分不可靠。在实践中，还有一些情形使得这种不可靠的程度被明显地提高，比如：劳动者单方主张用人单位以现金方式发放工资，未能提交任何转账凭证证明工资发放情况；或劳动者单方陈述最后上班时间，却无法提供任何证据加以佐证、相关物业服务单位也无法证明的。

令这类案件更加危险的是：在办案过程中，不仅“欠薪事实”的认定基础不可靠，甚至连“用人单位无法联系”这一事实都常有疑虑。究其原因，是因为在现行欠薪保障制度的程序之下，劳动行政部门客观上没有能力穷尽合理方式与用人单位取得联系。当前，《深圳经济特区欠薪保障条例》第十九条规定的办案期限只有十日、《〈深圳经济特区欠薪保障条例〉实施细则》第二十六条规定的公告通知期限只有三日。该两个期间均属于法定不变期间，没有任何展期或变通的余地，因此劳动行政部门没有足够的时间从工商登记信息、银行或其他第三方渠道取得联系方式，联系用人单位的尝试只能以十分有限的方式进行。

二、问题的发展：劳动行政部门的两难

毋庸讳言，在欠薪事实查明难、办理案件期限紧的客观情况下，如何同时保障用人单位和劳动者之间的合法权益，是劳动行政部门的两难。

一方面我们必须承认，欠薪事实存在与否的认定与用人单位利益攸关。一旦劳动行政部门认定用人单位存在欠薪事实，这种认定的效力极可能推及到其他法律关系或法律程序中，不仅将引发《深圳经济特区欠薪保障条例》第二十八条规定的羁束性行政处罚行为，甚至法院在将来的民事审判中也不能忽略在先的行政行为。应当承认，用人单位是社会经济秩序的重要参与者，劳动者和用人单位的合法权益应当被同等地对待。劳动行政部门在行使行政权力介入私法关系时保持必要的警惕和克制。

但另一方面，劳动行政部门作为各级政府的组成部门，需要承担维护社会稳定的政治任务，需要考虑行政行为的社会效果。劳动行政部门在实践中时常不得不面对群情激奋的劳动者、不得不在避免群体性事件的压力下提出充分的解决方案并作出富有效率的应对。上面千条线、下面一根针，出于对效率和稳定的迫切追求，劳动行政部门必须在障碍中作出选择。

三、问题的根源：欠薪保障制度的缺陷

欠薪保障制度实践存在障碍的根本原因，在于欠薪保障制度的构造存在缺陷。通过比较欠薪保障制度与劳动监察、劳动仲裁、民事诉讼等其他制度的程序性规定，可以发现其他制度中所重视的执法（司法）人员选拔程序、调查取证程序、举证质证程序、送达程序在欠薪保障制度中均被约化，不难得出“欠薪保障制度中欠薪事实的认定程序过于简单”的结论。笔者认为，其他制度中所规定的程序本身蕴含着极大的价值，那些看似繁琐的程序是通过集体的历史学习才得以确立的，是几经检验、试错、抉择而沉淀得来的经验，欠薪保障制度不宜武断地予以摒弃或突破。同样是以欠薪事实作为查明对象，欠薪保障制度强求劳动行政部门在极短的时间内、极简易的事实和程序基础上作出认定，可以说违背了基本的认识规律，这是欠薪保障制度的缺陷所在。

四、问题的解决：明确欠薪保障制度的价值面向

针对前文提出的问题，笔者呼吁：

欠薪保障制度作为一种以社会共济为目的行政给付行为，应当回归行政给付行为的一般共性规则，尊重并肯认其他法律程序的价值，明确自身制度的界限。每一类法律关系都有其独有的特点，法律规范对于特定法律关系的调整都应当遵循其产生、变更和消灭的一般规律，不宜违背规律对调整范围进行不切实际的扩张。承认欠薪保障制度有所不能，才能使其有所能，欠薪保障制度应当明确其制度设计的价值面向、有所取舍，才能高效率地实现其所依归的首要目标。

具体而言，笔者建议：

1.用人单位是否存在欠薪事实，应当由劳动争议仲裁部门、司法机关或劳动监察部门依其程序予以认定。将前述认定作为欠薪垫付的前置条件，有利于实现行政认定和司法认定的一致性，从根本上维护法治的公信力；

2.对于确有生活困难等特殊情形，通过设置例外的先予垫付制度进行救济，赋予行政部门一定的自由裁量余地；

3.只有当其他法律程序是以和解、调解形式结案时，才考虑是否由劳动行政部门结合自身调查的情况、相关笔录中的陈述、生活经验和个案具体情况等因素，采取事实推定的方式予以处理。

沈洲

华商律师事务所

合伙人

主要执业领域为证券合规、民商事诉讼与仲裁

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