51 英国文官制度改革

1832年，英国虽然进行了议会改革，但当时国家政府的行政大权，仍在贵族、寡头势力的操纵之下。工作效率低下，贪污、腐败成风，新兴的资本家们为维护自身的利益，要求提高国家行政管理效率，减少冗员、勤政廉政。文官制度改革顺应了这一要求，成为近代英国一系列改革的重要组成部分之一。

在英国政府机构里，国务大臣、各部大臣和政务次官等官员属政务官，其余常务次官以下的政府官员称文官，即公务员。

政务官参加议会活动，参与制定政策与内阁共进退，文官负责执行政策，属常任官员，他们的去留不受政党影响，一般可长期任职。

法律规定，录用文官要通过公开竞争考试、择优录取，文官不能兼任议员，不得介入党派政治活动。

改革前英国文官制度的混乱现象

十九世纪以前，英国政府机构控制在贵族手中，政府官员的录用、薪俸、管理等都十分混乱，文官的录用盛行恩赐官职制，即由政府各部大臣或其下属机构的负责人根据个人意愿任命文官，某些高级文官则由国王颁布特许状任命，恩赐制必不可免地导致买官卖官，请人代官等腐败现象。

享有恩赐权的官员往往利用手中的权力向求职者索取佣金，这种现象在妄图恢复独裁统治的乔治三世国王统治时期特别严重，海军部索取佣金的现象最为突出，在那里，佣金已经成为恩赐者固定收入的一部分，中高级文官雇人代官现象已习以为常。

乔治三世

内政部书记员布莱茨克，每年用81镑13先令雇人代职，而他自己则为大法官厅高级文官威廉·弗累泽代职，年收入达227镑3先令。

文官的收入也五花八门，薪俸是最基本的，但各部门不统一，数额相差悬殊，有的每年只有几十镑，有的上千镑，文官还向服务对象收取小费，数额也相当可观。有的上层文官小费收入远远超过薪俸。

文官的管理更是混乱，工作缺乏纪律约束和有效的监督考核，尸位素餐、贪污腐败现象比比皆是。

（中国社会科学院世界历史研究所研究员程西钧）

“改革前，英国的文官制度是混乱现象，主要是因为王室和贵族的特权所造成的。早期的文官，其实就是国王的臣仆，他们从王室领取薪俸，跟随国王东征西战。后来议会出现了，那么议会出现以后，政府的机构扩大、雇员增多，但是这些雇员仍然是从王室领取薪俸，受王室的派遣。那么资产阶级革命以后，议会取代了王权，成为国家政治权利的核心，议会成立了许多的专门委员会，雇佣一些专职的人员来执行国家政府各个部门的行政管理职能，由此职业的文官队伍就出现了。

当时的文官主要的是在财政、税务、海军、邮政这些部门任职，他们的薪俸是从议会拔款里边来支付，但是也还有一些文官，特别是有一些要害的职位，他们还是从王室的薪俸里边来领取他们的薪俸，这个受王室的控制。

1688年政变以后，确立了君主立宪制，国家机构急剧扩大，雇员——政府所需的这个人员，也急剧的增多，这个时候，国王、贵族就利用他们手中所掌握的恩赐官职权，这个权是从中世纪以来就有的，利用这个恩赐官职权来在政府各个部门安插自己的亲信，企图这样来控制议会、影响政府，由此也就导致这个文官制度中间弊羰丛生。为此议会曾经多次颁布法令，禁止比如说税务人员、邮政人员、从王室领取薪俸的官员、从王室领取养老金的官员，禁止他们介入党派的政治活动，禁止他们参选议员，但是收效不大。”

文官系统的腐败、渎职和效率低下，引起人们的强烈不满，财政的混乱是世人关注的焦点。在反对党辉格党人的强大压力下，1780年，议会下院成立了两个调查小组，详细调查政府的财政帐目和文官的经济收入，并将调查结果写成27份报告，揭露了文官制度的种种严重弊端，要求进行改革。

1782年，议会经过对调查报告的激烈辩论，通过11项决议，颁布了第一批行政管理制度改革法案，这些决议和法案的出台，标志以廉洁高效为主要目标的文官制度改革起步。

英国文官制度改革第一步

——整顿财政机构

最初的改革首先从整顿财政机构入手，1785年，议会通过议案，废除早已不起作用的赋税审计员，设立审计署，以加强对各部门财政帐目的审核和对财政人员的监督。下院还于1810年成立闲职调查委员会，经过调查，革除了一批挂名闲职，使文官的年薪俸支出减少20多万镑。议会对文官的薪俸也作了整顿，统一薪酬方式，缩小同类岗位的收入差距。财政改革在这一时期取得一定成效，但是文官录用与晋升的改革没有进展。

十八世纪末，在公众反对恩赐官职制的强烈呼声下，关税部门曾试图实行文官录用的试用期制，因遭内阁反对而搁浅，文官晋升改革更是举步维艰。当时文官的晋升完全凭资历而不是依据政绩，冗员长期无法淘汰，文官工作效率极端低下。

英国文官制度的全面改革

——东印度公司的改革

1832年议会改革后，代表工业资产阶级利益的议员们要求更深入、全面地改革文官制度，特别是改革文官的录用和晋升制度，以适应经济发展的需要。

改革首先从东印度公司起步，英国征服印度以后，公司一直代表政府对印度进行统治，公司董事会长期控制着英印殖民政府的人事大权，恩赐官职、买官卖官无所不为，国内政界人士对此早已不满。

1833年公司更换其统治印度的特许状时，就有人建议通过有限竞争考试选拔公司办事员，以限制恩赐官职的弊端，这一建议因公司董事会抵制而未能付诸实施。

到1853年公司更换特许状时，议会通过一项新的特许状法令，剥夺了公司的恩赐权，规定英印政府官员职位应向全体英国臣民开放，实行公开竞争考试录仕。

——《洛斯科特——屈维廉报告》

在此之前，1853年初，亚伯丁内阁的财政大臣格莱斯顿指示查理·屈维廉和斯坦福·洛斯科特调查研究国家文官制度状况。时任财政部助理秘书的屈维廉毕业于海莱伯理文官学校，对文官制度状况有深刻了解，他和洛斯科特于同年底提出一份关于建立英国常任文官制度的报告，通称为洛斯科特——屈维廉报告。

报告罗列了当时文官制度的种种弊端，揭露了其产生和存在的深刻根源，有针对性地提出了一整套改革建议，目的在于建立一支廉洁高效的文官队伍。

首要的是关于文官的选拔录用问题，报告要求确立公开竞争考试制度，实行书面竞争考试，要求成立由国王钦定的三人文官委员会，主持考试事宜。

文官的晋升是报告关注的第二大问题，报告要求根据文官的才能和勤奋程度晋升，因此要对官员平素的表现严加考核，否则就不能改变要升大家一起升的不合理现象，不能激励官员的积极进取精神，更不可能提高工作效率。

报告还认为，文官应区分为高级、低级两大类，

要求具有丰富经验和卓越才能的高级行政官员应以牛津剑桥等一流大学毕业生的水平为录取标准，而主要从事日常具体事务、工作带有例行公事性质的低级文官，对他们以一般中等教育水平为录取标准即可。

对两类文官都要注重考察他们的文理科教育的基础训练，而不能只着眼于某项专门技能，这一点很重要，是考虑到文官，特别是未来高级文官的工作性质提出来的。

报告于1854年2月提交议会后，在政府议会内外引起广泛反响，除财政大臣格莱斯顿等极少数人清楚表明赞同外，大多数人包括两党的头面人物亚伯丁、帕麦斯顿、罗素等对报告中所提改革方案都持怀疑甚至抵制态度。

自由党议员罗素甚至讥讽：现在是女王任命大臣，大臣再任命他的下属，将来考试委员会将代替女王了。

贵族议员们更是坚决反对，因为公开竞争考试录用官员就剥夺了他们恩赐官职的特权，堵住了他们在政府部门安插亲信的路子。

由于众多高官和议员的反对，《诺斯科特—屈维廉报告》被从议会撤了回来，束之高阁。

——自由党人帕麦斯顿的改革

克里米亚战争

克里米亚战争期间，情况有了转机，通过战争，政府机构的混乱状况充分暴露，陆军部的官员既庸碌无能又玩忽职守，前线缺乏最基本的药品和其它后勤供应，粮食不能及时运到，致使前线士兵因伤重或饥饿而大批死亡，亚伯丁内阁因此倒台。

1855年2月，自由党人帕麦斯顿就任首相，他本心并不支持改革，但为了平息被前线败局激怒了的公众舆论，满足自由主义势力对改革的要求，又尽量不去触动贵族势力。

注释②：

亨利·约翰·坦普尔·帕麦斯顿子爵 Henry John Temple Lord Palmerston，1784～1865 一译巴麦尊，

英国首相(1855～1858，1859～1865)。英格兰第二帝国时期最著名的帝国主义者，原为托利党人，后成为辉格党人。

三度担任外交大臣(1830～1834，1835～1841，1846～1851)。奉行内部保守、对外扩张政策。两次发动侵略中国的鸦片战争并镇压太平天国革命；挑起克里米亚战争，与俄国争夺地盘；镇压印度民族起义；美国南北战争时，支持南方奴隶主集团。

这个被马克思称之为圆滑灵巧的策略专家帕麦斯顿于1855年5月21日不经议会讨论，径直以枢密院命令颁布了文官制度改革的第一个正式法令《关于录用王国政府文官的枢密院命令》。

法令决定任命三人文官委员会，负责测验被推荐到文官低级职位上的年轻人的资格条件，给考试审查合格者颁发证书，分配到用人部门，经短期试用后再正式任命。这个改革法令明显的不彻底，它没有按《诺斯科特—屈维廉报告》要求的规定公开竞争考试，只要求在被推荐的低级文官侯选人中进行有限的竞争考试，而且由各部门自己去进行，这就为营私舞弊打开了方便之门。

——自由党人格莱斯顿的改革

格莱斯顿

1868年，自由党人格莱斯顿执掌内阁后，继续推进改革，力争实行公开竞争考试录用文官，为排除阻力，他仿效帕麦斯顿也绕开议会，于1870年6月4日直接颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令：

规定以后所有文官职位的任命都必须按文官委员会的要求通过公开考试，文官必须具备的合格条件，由委员会在财政监督下独立决定。院令还把考试分成两类，分别定出不同录取标准，由此文官也就随之分成了高级、低级两大类。

此后，文官的等级又统一为五级，即管理级、行政级、办事员级、文字助理级和打字员级，分工明确、保证效率。

（中国社会科学院世界历史研究所研究员程西钧）

“除了上面讲到的两次枢密院令以外，从那以后一直到当代，还有过无数次的文官调查委员会、财政部的决定、枢密院令等等，对文官的晋升标准、工资、年龄、组织管理、行为规范等等细节进行不断的改革、补充和修订，使文官制度日臻完善。

比如在公开竞争考试中间，规定增加口头的复试，坚持把文官的政绩作为文官晋升的首要标准，比如文官必须保持政治上的中立，不许参选议员、不许介入党派的政治活动，文官必须廉洁自律、奉公守法等等。

但是有关文官制度的基本原则在上面讲到的两次枢密院令里边都已经规定了下来，特别是在后一次枢密院令，所以一般都是把后一次枢密院令，也就是1870年6月4日格莱斯顿政府所颁布的枢密院令作为英国近代文官制度最后确立的标志。”

英国文官制度改革的积极作用

对政府官员工作效率和廉洁从政的促进作品

十九世纪中叶的文官制度改革尽管很不彻底，但对英国政府官员的工作效率和廉洁从政还是有促进作用，通过考试公开竞争明显改善了文官质量，也一定程度上杜绝了在录用文官中的徇私舞弊行为。

曾经发生过这样一件事，身为首相的帕麦斯顿举荐一名亲信参加文官考试落榜，帕麦斯顿当即派人到文官委员会索要该生考卷，以便了解是怎样落榜的，结果碰了壁，得到的答复是：只能和别人一样到委员会去看，不许把考卷拿回家，帕麦斯顿不好违反他自己颁布的命令，只得让他的亲信去寻别的工作。

1928年，有3名文官涉嫌在对外贸易中假公济私，遭到政府一专门委员会的调查警告。

1936年，空军部一名高级文官在和某公司谈判时借机向该公司谋求要职，受到免职处分。

美国的文官制度改革

在1870年，关于文官制度改革的第二个枢密院令的影响下，美国也步英国后尘改革了文官制度。

1871年3月，美国成立了文官制度改革委员会，多曼·埃顿被任命为委员会主席。

1877年，海斯总统派埃顿亲自到英国调查，之后，美国以英国文官制度为蓝本于1883年通过《文官制度法》，确立了美国的文官制度，其基本原则一直沿用至今。

英国文官制度在许多方面直至当代还在继续完善。

1968年，工党威尔逊首相成立富尔顿委员会，调查文官的专业知识和管理才能。为加强对文官的管理、培养，1968年成立文官部。1970年又设立文官学院。

撒切尔夫人任首相后，又撤销文官部，把对文官的管理集中于内阁，实际上是她直接掌握。

文官作为一个管理社会的特殊群体，他们的行为必须要反映社会绝大多数群体的利益，也就是所谓公共利益。要做到这一点就必须解决两个问题，即文官的选拔问题和管理问题，也就是所谓的使用和监督监督者的问题。

英国文官制度虽仍存在种种弊端，但毕竟是历史的进步，有不少值得肯定的东西，如通过考试和考核业绩来控制文官的选拔晋级，以保证国家公务员的基本素质，以多种监督机制防止行政官员贪赃枉法、玩忽职守等，这一切对英国社会的发展产生了积极的影响。

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