最高人民法院发布《关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》

问津学术 2023-12-27

《最高人民法院关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》（以下简称《规定》）已于2023年4月17日由最高人民法院审判委员会第1885次会议审议通过并于2023年7月27日正式发布。下面就《规定》的起草情况、主要内容作简要说明。

一、《规定》起草的背景意义

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。党的二十大报告全面总结党的十八大以来生态文明建设取得的举世瞩目重大成就，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，深刻阐述了人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征，对推动绿色发展、促进人与自然和谐共生作出重大战略部署，为做好新时代环境资源审判工作指明了前进方向。
专门性事实查明是环境资源案件审理中的重点和难点问题。一方面，生态环境侵权具有长期性、隐蔽性、滞后性以及损害后果不确定性等特点，损害数额的认定、行为与损害后果之间的因果关系等事实的查明需要借助环境科学领域专业知识。另一方面，在生态环境修复领域，修复目标的确定、修复方案的选择、修复过程的监督和修复效果的评估同样涉及大量专业技术性问题。再一方面，作为当前环境资源审判的重要技术保障，环境损害司法鉴定尚存在鉴定机构和人员不能满足实际需求、鉴定周期长、费用高等问题。囿于专业知识的不足，人民法院审查、采信鉴定结论也存在一定困难。
为回应环境资源审判对专门性事实查明的特殊需求，最高人民法院依照《中华人民共和国人民陪审员法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国人民陪审员法>若干问题的解释》（以下简称《人民陪审员法司法解释》）的规定，在认真总结各地法院实践经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，就具有专门知识人民陪审员参审案件范围、在具体案件中的确定，以及合议庭组成、职责履行等问题予以规范，制定出台本《规定》，完善具有专门知识人民陪审员参加环境资源案件审理的规则，统一法律适用。

二、《规定》起草的指导思想和原则

《规定》坚持以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指引，深入贯彻落实党的二十大精神，主要遵循以下原则：
一是严格遵守人民陪审员法律制度的规定。依照《中华人民共和国人民陪审员法》《人民陪审员法司法解释》《人民陪审员选任办法》的规定，遵循人民陪审员选任程序规则和工作内容，在现行人民陪审员制度框架内规范具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理制度。
二是尊重环境资源审判规律。贯彻环境司法理念，遵循环境资源案件类型特点和环境诉讼程序规则，关照环境资源审判专门机构设立情况、跨行政区域集中管辖机制等专门化改革要求设计条文，使之能够适应环境资源审判的现实需求。如为适应环境资源审判跨行政区域集中管辖机制，《规定》明确实行环境资源案件跨区域集中管辖的中级人民法院审理第一审环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，可以从案件管辖区域内基层人民法院具有专门知识的人民陪审员名单中随机抽取确定。
三是坚持司法民主和专业审判的有机统一。立足于人民陪审员的审判员与社会监督员双重职责，充分发挥具有专门知识人民陪审员的专业能力，在提升环境资源审判专门化水平的同时，强化人民陪审员对审判工作的监督职能。《规定》明确具有专门知识的人民陪审员可以参与监督生态环境修复、验收和修复效果评估工作。

三、《规定》的主要内容

《规定》共16条，包括具有专门知识人民陪审员参审案件范围，具有专门知识人民陪审员的产生和具有专门知识人民陪审员参加案件审理的合议庭组成，集中管辖和专门法院具有专门知识人民陪审员的来源，具有专门知识人民陪审员的职责履行等。
（一）明确具有专门知识的人民陪审员参审案件范围
《中华人民共和国人民陪审员法》第15条规定了应当由人民陪审员参加合议庭审理的案件类型。《规定》第1条在此基础上明确，人民法院审理的第一审环境资源刑事、民事、行政案件，符合《中华人民共和国人民陪审员法》第15条规定，且案件事实涉及复杂专门性问题的，由不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理。
（二）明确具有专门知识的人民陪审员的资格
《规定》第2条明确，具有环境资源领域专门知识，在环境资源行政主管部门、科研院所、高等院校、企业、社会组织等单位从业三年以上的人民陪审员，是具有专门知识的人民陪审员。既体现了具有专门知识人民陪审员的专业性，同时也考虑到各地实际情况，妥当确定专业性的标准，确保实践中能够选任符合条件的人民陪审员。
（三）明确具有专门知识的人民陪审员参加案件审理的合议庭组成
《中华人民共和国人民陪审员法》第16条明确了“社会影响重大”的案件由人民陪审员和法官组成七人合议庭审理。根据上述规定精神，《规定》第7条、第8条分别就基层、中级人民法院一审环境资源案件合议庭组成人员作出了规定。第7条规定，基层人民法院审理的环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，组成不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加的三人合议庭。可能判处十年以上有期徒刑且社会影响重大的环境资源刑事案件，以及环境行政公益诉讼案件，组成不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加的七人合议庭。第8条规定，中级人民法院审理的环境民事公益诉讼案件、环境行政公益诉讼案件、生态环境损害赔偿诉讼案件等具有重大社会影响的环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，组成不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加的七人合议庭。
（四）明确集中管辖法院、专门法院具有专门知识人民陪审员的来源
《规定》第9条、第10条分别就集中管辖法院、专门法院具有专门知识人民陪审员的来源作出了规定。第9条规定，实行跨行政区域集中管辖的中级人民法院可以在集中管辖区域内基层人民法院具有专门知识的人民陪审员名单中随机抽取确定。第10条规定，专门法院可以在其所在地级市辖区或案件管辖区域内基层人民法院具有专门知识的人民陪审员名单中随机抽取确定。
（五）明确具有专门知识人民陪审员的职责履行
《规定》第12条规定，具有专门知识的人民陪审员参加涉及专门性事实的调查，就证据保全和行为保全、司法鉴定相关事项提出意见，参加庭前会议、证据交换和勘验，参加修复方案及调解、和解协议审查等工作的，审判长应当进行重点指引和提示。第14条规定，具有专门知识的人民陪审员可以参与监督生态环境修复、验收和修复效果评估等工作，彰显了环境司法公众参与的理念。
具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理，契合环境资源审判专门化体系建设的要求，对于丰富环境资源案件专门性事实查明方法，依法妥善审理各类环境资源案件具有重要意义。下一步，各级人民法院将继续坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，贯彻落实习近平总书记在全国生态环境保护大会上的重要讲话精神，充分发挥环境资源审判职能作用，为全面推进美丽中国建设作出更大贡献。

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法释〔2023〕4号

最高人民法院

关于具有专门知识的人民陪审员

参加环境资源案件审理的若干规定

为依法妥善审理环境资源案件，规范和保障具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审判活动，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国人民陪审员法》等法律的规定，结合环境资源案件特点和审判实际，制定本规定。

第一条 人民法院审理的第一审环境资源刑事、民事、行政案件，符合人民陪审员法第十五条规定，且案件事实涉及复杂专门性问题的，由不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理。

前款规定外的第一审环境资源案件，人民法院认为有必要的，可以由具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理。

第二条 符合下列条件的人民陪审员，为本规定所称具有专门知识的人民陪审员：

（一）具有环境资源领域专门知识；

（二）在环境资源行政主管部门、科研院所、高等院校、企业、社会组织等单位从业三年以上。

第三条 人民法院参与人民陪审员选任，可以根据环境资源审判活动需要，结合案件类型、数量等特点，协商司法行政机关确定一定数量具有专门知识的人民陪审员候选人。

第四条 具有专门知识的人民陪审员任期届满后，人民法院认为有必要的，可以商请本人同意后协商司法行政机关经法定程序再次选任。

第五条 需要具有专门知识的人民陪审员参加案件审理的，人民法院可以根据环境资源案件的特点和具有专门知识的人民陪审员选任情况，在符合专业需求的人民陪审员名单中随机抽取确定。

第六条 基层人民法院可以根据环境资源案件审理的需要，协商司法行政机关选任具有专门知识的人民陪审员。

设立环境资源审判专门机构的基层人民法院，应当协商司法行政机关选任具有专门知识的人民陪审员。

设立环境资源审判专门机构的中级人民法院，辖区内基层人民法院均未设立环境资源审判专门机构的，应当指定辖区内不少于一家基层人民法院协商司法行政机关选任具有专门知识的人民陪审员。

第七条 基层人民法院审理的环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，组成不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加的三人合议庭。

基层人民法院审理的可能判处十年以上有期徒刑且社会影响重大的环境资源刑事案件，以及环境行政公益诉讼案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，组成不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加的七人合议庭。

第八条 中级人民法院审理的环境民事公益诉讼案件、环境行政公益诉讼案件、生态环境损害赔偿诉讼案件以及其他具有重大社会影响的环境污染防治、生态保护、气候变化应对、资源开发利用、生态环境治理与服务等案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，组成不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加的七人合议庭。

第九条 实行环境资源案件跨区域集中管辖的中级人民法院审理第一审环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，可以从环境资源案件集中管辖区域内基层人民法院具有专门知识的人民陪审员名单中随机抽取确定。

第十条 铁路运输法院等没有对应同级人民代表大会的法院审理第一审环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，在其所在地级市辖区或案件管辖区域内基层人民法院具有专门知识的人民陪审员名单中随机抽取确定。

第十一条 符合法律规定的审判人员应当回避的情形，或所在单位与案件有利害关系的，具有专门知识的人民陪审员应当自行回避。当事人也可以申请具有专门知识的人民陪审员回避。

第十二条 审判长应当依照人民陪审员法第二十条的规定，对具有专门知识的人民陪审员参加的下列工作，重点进行指引和提示：

（一）专门性事实的调查；

（二）就是否进行证据保全、行为保全提出意见；

（三）庭前会议、证据交换和勘验；

（四）就是否委托司法鉴定，以及鉴定事项、范围、目的和期限提出意见；

（五）生态环境修复方案的审查；

（六）环境民事公益诉讼案件、生态环境损害赔偿诉讼案件的调解、和解协议的审查。

第十三条 具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件评议时，应当就案件事实涉及的专门性问题发表明确意见。

具有专门知识的人民陪审员就该专门性问题发表的意见与合议庭其他成员不一致的，合议庭可以将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。有关情况应当记入评议笔录。

第十四条 具有专门知识的人民陪审员可以参与监督生态环境修复、验收和修复效果评估。

第十五条 具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件的审理，本规定没有规定的，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》的规定。

第十六条 本规定自2023年8月1日起施行。

最高法环资庭相关负责人就《关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》答记者问

问：需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的案件包括哪些类型？

答：《中华人民共和国人民陪审员法》第15条就需要人民陪审员参加合议庭审理的案件类型作出了规定：一是涉及群体利益、公共利益的；二是人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的；三是案情复杂或者有其他情形，需要由人民陪审员参加审判的。《规定》第1条在此基础上明确，对于符合《中华人民共和国人民陪审员法》第15条规定，且案件事实涉及复杂专门性问题的，由具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理。关于何为复杂专门性问题，可以由人民法院依据具体案件事实予以认定。

问：《规定》关于具有专门知识人民陪审员资格条件的设定有何特殊考量？

答：首先，具有专门知识的人民陪审员也是人民陪审员，不具有身份上的特殊性。其次，具有专门知识的人民陪审员制度的目的在于解决环境资源审判中专门性事实查明的特殊困难，因而必须符合具备环境资源领域专门知识的基本要求。再次，考虑到各地实际情况，不宜对具有专门知识的人民陪审员的资格设置过高的标准，即只要达到一定程度的专业性即可。最后，具有专门知识的人民陪审员既可以是“环境资源行政主管部门、科研院所、高等院校、企业、社会组织等单位从业三年以上”的现职人员，也包括符合上述条件的离任、退休等人员。

问：《规定》关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理时合议庭组成人员是如何规定的？

答：《中华人民共和国人民陪审员法》第14条规定，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件，由法官担任审判长，可以组成三人合议庭，也可以由法官三人与人民陪审员四人组成七人合议庭。第16条采用“列举+兜底”的规定，明确“社会影响重大”的案件应当由法官和人民陪审员组成七人合议庭。《中华人民共和国民事诉讼法》第19条、《中华人民共和国行政诉讼法》第15条则规定，具有重大影响或重大复杂的民事和行政案件由中级人民法院管辖。因此基层人民法院审理的民事及行政环境资源案件，原则上不属于“社会影响重大”的案件。

按照上述精神，《规定》在第7条、第8条明确，基层人民法院审理的，应当由具有专门知识的人民陪审员参加合议庭的环境资源案件，组成三人合议庭。但对于可能判处十年以上有期徒刑且社会影响重大的环境资源刑事案件，以及行政公益诉讼案件，仍应依照《中华人民共和国人民陪审员法》第16条的规定组成七人合议庭。中级人民法院审理的环境民事公益诉讼案件、环境行政公益诉讼案件、生态环境损害赔偿诉讼案件以及其他具有重大社会影响的环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，组成不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加的七人合议庭。

问：《规定》关于实行环境资源案件跨行政区域集中管辖法院具有专门知识人民陪审员来源的规定应当如何理解？

答：跨行政区域集中管辖制度是环境司法专门化的一项重要制度。现行法律和司法解释并未就集中管辖法院具有专门知识的人民陪审员来源作出规定。《规定》参照《中华人民共和国人民陪审员法》第19条第2款“中级人民法院、高级人民法院审判案件需要由人民陪审员参加合议庭审判的，在其辖区内的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定”的规定，在9条明确，实行环境资源案件跨行政区域集中管辖的中级人民法院审理第一审环境资源案件，需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的，可以从案件管辖区域内基层人民法院具有专门知识的人民陪审员名单中随机抽取确定。

问：《规定》第14条明确具有专门知识的人民陪审员可以参与后续的环境修复工作有什么意义？

答：恢复性司法是环境司法的重要内容。相较于传统执行程序，环境修复执行具有更强的专业性。虽然一般意义上，人民陪审员作为审判程序合议庭成员，不能参加执行工作。但考虑到环境修复的专业性，为贯彻保护优先、修复为主、公众参与的环境司法理念，充分发挥具有专门知识的人民陪审员的专业优势，《规定》第14条作出了有别于一般人民陪审员制度的特殊规定。即在审理程序终结后，具有专门知识的人民陪审员可以继续发挥其专业优势，参与后续的修复、验收和修复效果评估工作。

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