宋林霖 杨建萍 ∣ “最多跑一次”清单制度：类别、挑战与路径选择

作者介绍

宋林霖   天津师范大学政治与行政学院教授，博士生导师，天津师范大学国家治理研究中心副主任、MPA中心副主任，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员

杨建萍   天津师范大学国家治理研究中心研究助理，硕士研究生

摘 要：

“最多跑一次”改革是政府对自身革命的效果期待和公众对政府效率具化要求的生动表达，具有直观的“结果导向”特质。“最多跑一次”清单制度是“最多跑一次”改革能够达到预期目标的重要制度设计和巩固改革成果的核心制度安排。实践中“最多跑一次”清单基础要素不规范、流程设置不统一，清单制度建设水平存在明显的地方差异，以及行政相对人在清单制度实施过程中的参与有限影响了改革绩效。为此，“最多跑一次”清单制度改革应通过加强顶层设计、规范政府权责配置、协调技术张力和制度韧性关系，以及畅通行政相对人参与渠道等途径进行完善。

关键词

“最多跑一次”改革；清单制度；营商环境

“最多跑一次”改革是坚持市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的思路指引下，创造性落实深化商事制度改革举措，在有效激发市场活力基础上打造一流营商环境的实践探索。作为来源于地方政府的创新实践，“最多跑一次”改革一般被界定为：群众或企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，通过一个综合窗口受理，各部门后台并联作业方式实现从受理申请到形成办理结果全过程只需要一次上门或零上门的目标。

相比各地“最多跑一次”改革的实践进程，“最多跑一次”清单制度体系明显滞后，在已经成形的清单中仍存在定位不清晰、瞄准度过粗、规范性不足等问题，不同程度上影响了改革进程。国内智库研究报告显示：“2018年全国市场主体中，办成一件事只需跑一次的比例只有31%，其中表现最差省份只有9%。”[1]由于“最多跑一次”清单是改革的重要依据，如果不能有效建立包括清单动态调整机制在内的制度体系，政府与行政相对人之间改革承诺与现实预期的缺口会越来越大。因此，“最多跑一次”清单制度体系的建立和完善，在某种程度上关乎“最多跑一次”改革的成败，必须加以重视和完善。

“最多跑一次”清单的类别与属性

“最多跑一次”改革在总结和推广的过程中，全国自上而下开始了将零散的改革探索进行规范化和标准化的梳理。在此过程中，“最多跑一次”清单逐步成型。本文在结合全国“最多跑一次”清单执行情况、并对各地省级政府网站公布的“最多跑一次”清单进行梳理的基础上，从内容、功能、所属层级三个维度对清单进行分类。

（一）清单的内容分类

“最多跑一次”清单按内容可以划分为原生型、衍生型和混合型三类（见表1）。原生型清单是指在法定条件下，将符合社会公众到政府办事只跑一次甚至一次不用跑要求的事项进行梳理并对外公示的清单。推行原生型清单的有浙江、安徽等12个省份，清单类型主要有“最多跑一次”清单、跑零次或一次不用跑清单。衍生型清单是指在“最多跑一次”清单基础上演变形成的清单，跑腿次数和内容两方面都发生变化。次数上变化出“最多跑两次”清单，内容上分为“四办”清单，即马上办、网上办、就近办、一次办。“四办”清单从办事的时间、空间、次数几个方面对事项进行梳理，拓展了清单的外延。推行的省份主要有北京、天津等12个省份。混合型清单是指在梳理出“最多跑一次”清单的同时还梳理了“四办”清单，主要有湖南、广西等7个省份，与其他6省不同的是甘肃梳理出的“四办”清单的内容主要包括“一窗办、一网办、简化办、马上办”。

（二）清单的功能分类

“最多跑一次”清单按功能可以划分为指导型和公示型两类（见表2）。公示型清单指的是仅以办理部门、办理事项、事项类别三要素为主，以表格目录的形式进行公示，此类清单意在对相关事项进行公示而非对公众待办事项所需程序步骤材料等细节进行指导。研究梳理发现有12个省份发布的是公示型清单。指导型清单是指涵盖细致的办事指南、流程指引等要素的清单，能为社会公众办事提供有效指导的清单。清单包含多项事项要素，如权力编码、办件类型、适用范围、受理机构、办理方式、办理时限、流程指引、申请材料要求等。目前有18个省份梳理出指导型清单，虽然不同省份规定的清单办事指南要素有差别，但关键要素都涵盖在内，能为办事企业和公众提供有效的指导。相比公示型清单，指导型清单虽然在梳理制作的时候环节更复杂，需要更多的行政成本，但因其能为公众提供更清晰的办事指导，更契合公众的实际需求。因此，指导型清单更适于“最多跑一次”改革的要求。

（三）清单的层级分类

“最多跑一次”清单按照所属层级可划分为省、市、县、乡镇（街道）四级。省级部门清单是指按照省级部门权力范围梳理出来符合“最多跑一次”要求的事项清单，市县乡三级依次类推。按照层级进行清单的梳理和划分有助于进一步明确不同层级政府的权责范围，在权责清晰的基础上提升办事效率、优化政府服务。目前，大多数地区都已经实现了省市县乡/镇/街道四级清单的分类覆盖，部分梳理进程较慢的地区只公布了省一级或省市二级清单。通过对各省份的清单进行分析共梳理出26个省份的清单层级分类表（见表3）。其主要呈现两个特征：第一，大部分省的纵向划分单元一致，如北京、上海等17个省份的四级清单都以部门为划分单元；第二，部分省份的省市县三级按部门进行划分，乡/镇/街道一级的清单未按部门进行划分且不同省的划分单元有差别。江西、江苏、陕西、宁夏个四省份的基层清单是以单个事项进行罗列；山东省则以部门和服务对象进行划分；江西、湖北、广东、青海四省则以权力类型进行划分。

一般而言，将成熟的改革实践举措纳入制度化渠道是实现改革稳步持续推进的重要手段，也是着力形成可复制、可推广经验的必然要求。“最多跑一次”改革，尤其是改革清单在不断推进和逐步成型的过程中，同样十分重视制度化建设。可以说，“最多跑一次”清单制度是继权力清单制度、责任清单制度、负面清单制度之后又一重要的实践型制度创新。同原则性和方向性的顶层制度规约相比，“最多跑一次”清单制度作为一种操作性的下位概念，是在秉承上述制度价值的基础上，聚焦以人民为中心的治理理念，围绕实现企业和社会公众到政府办事“只跑一次”或“一次不用跑”的目标，在进一步规范政府权力运作程序过程中所实施的服务事项梳理、履职清单制定、权力公开运行与监督反馈等一系列配套制度体系。从类别归属关系来看，“最多跑一次”清单只是“最多跑一次”清单制度的一个子系统。

因此，“最多跑一次”清单制度不仅是“最多跑一次”改革的事项依据，更为重要的意义在于，这是一份政府对于办事公众和企业的服务质量保证书，是行政相对人评价政务服务的重要依据，是新时代各地方政府推进公共事务治理智能化、便捷化、高效化和协同化的重要制度安排。政府权力运作方式和服务流程是“最多跑一次”清单制度建设的关键要素。因此，明确政府权力运作的条件、程序和标准关乎“最多跑一次”清单制度的成败。

“最多跑一次”清单制度建设中存在的问题

“最多跑一次”清单制度建设涉及行政相对人需求分析、政府权责清单编制、政府内部业务流程重组、放管服改革落地支撑、标准化技术应用、改革绩效评估等诸多环节，各地方大多还处于初步探索阶段，清单制度建设和推行中不可避免存在较多“梗阻”问题。

（一）“最多跑一次”清单基础要素不规范

虽然清单中包含的内容较多，但名称和事项是其中最基础的要素。目前“最多跑一次”清单的基础要素尚没有统一的标准，存在着名称和内容杂乱、权力分类标准不统一、权力事项数量差异较大等问题，造成此次改革在推行过程中的规范性难题。

第一，各地方政府清单名称不统一不利于管理考核的标准化。目前各省份公布的清单名称繁杂多样（见表4），如江苏公布了跑动次数清单和不见面办理清单，而湖北、贵州公布的是跑动次数清单，新疆则是“最多跑一次”和不见面办理清单，重庆又使用了“只跑一次”与“一次不用跑”来指称其“最多跑一次”清单。个别省份“跑动次数”清单在零次和一次的基础上增加了“最多跑两次”的内容。如湖南按跑腿次数梳理出零次、最多一次、最多两次的清单。一般而言，“最多跑一次”涵盖只跑一次和一次不用跑的内容，跑动次数清单是对“最多跑一次”跑动次数的具体限定，本质是要实现“最多跑一次”，不见面办理的实质等同于一次不用跑。在实质目标不变的情况下各地以多种名称来指代“最多跑一次”，清单名称的多样化在一定程度上加深了“最多跑一次”改革的管理难度。

第二，不同省份清单中同一类型事项的数量有差异。研究选取23个省份的教育厅事项总数进行统计分析发现，不同省份教育厅的事项数量差异较大（见图1）。各省梳理公布的教育厅“最多跑一次”清单事项参差不齐，其中数量最多的福建梳理出99项，次之是安徽、河北分别是71项和64项，数量少的贵州仅2项，北京、上海、江苏、云南、甘肃5个省份的事项数量均低于10项。山西、黑龙江、浙江、四川、陕西、宁夏6个省份间的事项数量差异较小，最少的是山西24项，最多的是四川29项。

第三，不同省份清单中同一类型事项的分类标准不一致。对23个省份教育厅事项类型进行分析，发现仅山西、浙江等14省级政府对清单事项进行划分（见图2）。首先，政府权力划分维度有差异。公共服务和行政许可是绝大多数省共有的事项类型。山东、江西、浙江三省采用相同的权力划分维度，分别是行政许可、行政确认、公共服务及其他权力类型，其他9个省份的权力类型均不相同。其次，权力类型数量的差异。云南和青海划分出两类；甘肃、山西、福建、安徽划分出三类；浙江、江西、山东、河南、广西、宁夏划分出四类；湖南、四川划分出五类。再次，权力类型数量相等但内容不同。如甘肃和安徽，甘肃的权力事项包含行政许可、行政确认、其他事项三类；安徽则划分为行政权力、公共服务、其他事项。

（二）“最多跑一次”清单的事项流程设置不一致

各省“最多跑一次”清单的事项流程设置差异很大，以“普通话水平等级证书核发”为例，目前只有11省份有此事项（见表5），但其服务流程承诺时限和法定时限都很不一致：第一，服务流程承诺时限压缩幅度不一致。办事时限是衡量流程运行效率的重要标准之一，在已公布的“最多跑一次”清单种类中，仅有指导型清单对事项办结时限进行限定。发现其在限定承诺办结时限时存在几个方面的问题。其一，不同省份承诺的办理时限各不相同且时间跨度较长，最长时限和最短时限间相差178天。其二，对时限进行压缩的幅度不同。如山西、浙江、广西3个省份都进行不同程度的压缩，山西90%，浙江和广西为50%。其三，河北、江苏、安徽三省办理时限未压缩。“最多跑一次”清单制度的推行其实是政府新一轮流程再造，实现办事流程简化和办结时限同步压缩应是此次改革的重点。如果仅压缩办事流程，不压缩办事时限，改革的意义和效用将明显降低。第二，服务流程设定的法定办结时限不一致。“最多跑一次”清单事项设定依据、办结时限、办理环节及流程的设定应与法律法规保持一致，在承诺时限中可以根据各地方政府结合本地情况自行制定。从表5可以看出，各省法定时限的跨度从最短的20天到最长的180天，中间差了160天，从一定程度上反映了中国依法行政的难度；而承诺时限从即办到180天的差异，也证明了地方政府政务服务水平的巨大差异。

（三）“最多跑一次”清单制度建设水平存在明显地方差异

“最多跑一次”清单制度的实施对各省级政府政务服务能力的提升起到了有效的推动作用，但受经济、政治、社会发展水平的影响，各省在推行过程中实施进度差异较大，主要表现在各省纵向推进深度、区域间的横向联合、地方政策法律的更新等三个方面。首先是各省份纵向执行深度有差异（见表6）。从数量上看，有15个省份的“最多跑一次”清单为省市县乡/镇/街道四级，5个省份为省市县三级，5个省份为省市二级，5个省份仅梳理了省级，另外重庆市官网尚未公布“最多跑一次”清单的具体内容。从区域的整体实施情况看，东部地区优于中部地区，西部地区较为滞后。云南和西藏仅公示出省级的清单，甘肃和宁夏公示了省市二级清单，云南和甘肃以公示型清单的形式呈现，清单的实际效果大打折扣。其次是区域间的横向联合情况差别较大。例如，浙江、上海、安徽、江苏四个省份联合推行“长三角政务服务一网通办”，通过互联网仅五个步骤就能实现“一地认证、全网通办、异地可办、就近办理”，一次不用跑就能在本地领证，如不能实现本地领证的则可通过跨省邮寄的方式实现“最多跑一次”的目标。但珠三角、京津冀等区域还未见相应的改革举措。此外，各省份的政策法规更新进程快慢不一。法律法规是“最多跑一次”清单制度有效落实的重要保障。继2018年浙江出台具有法律效力的《保障“最多跑一次”改革规定》之后，2019年5月辽宁也在其政府网站公布《辽宁省推进“最多跑一次”规定（草案）》对“最多跑一次”的事项范围做出规定，拟通过政策法规统一全省的改革标准，统一各地的改革行径，提升全省清单编制的标准化。但截止到2019年6月，除了浙江和辽宁之外其他地区尚未公布相关的法律。

（四）行政相对人在清单制度实施过程中的参与有限

公众导向是贯穿“最多跑一次”清单制度全过程的核心理念，清单的制定及实施应以满足公众需求为准则，以社会公众的有效互动为契机，重视公众意愿的收集，提升社会公众的参与度。然而在改革实践中社会公众在整个清单制度推行过程中的参与是非常有限的。从清单事项的梳理、制作、效果评价与反馈一系列环节的整体运行情况看，清单的梳理制作主要基于政府的视角，缺少与社会公众的互动交流。一方面，社会公众参与意见表达的渠道有限。尽管大部分地区“最多跑一次”清单制度推行过程中在清单的办事指南内或清单外增设了公众事项评价环节，拓展了公众参与渠道，但公众只能在事后环节参与评价，对整个改革进程的参与仍非常有限。虽然部分地区在推行“最多跑一次”改革的过程中对部分社会群体的需求进行调查，如浙江杭州就曾广泛发动党员、团员、志愿者、企业家、普通群众等开展调查，征集改革的意见建议，通过网络平台开设改革专栏，了解民声民意。但大部分地区更多是从政府自身的能力和管理水平出发梳理清单事项，未在清单梳理之前展开充分调查。另一方面，评价方式单一、评价内容笼统。首先，大多数省份的评价维度单一，仅设置三至五个评价维度，公众依据页面设置选择一个维度对事项进行简单评价。以浙江省教育厅的“最多跑一次”清单制度中查看评价一环为例，办事评价分为很满意、满意、基本满意、不满意、很不满意五个维度。公众只能就以上五个维度对事项进行评价，缺少向政府表达更详细意见和建议的渠道。黑龙江是目前全国范围内事项评价中做得比较好的省份，其以短问卷形式对事项进行更详细的评价，评价效果较显著。其次，大多数省份都倾向于从整体对事项进行评价，评价内容笼统，只有上海、广东等7个省份细致界定了评价内容，其中广东和黑龙江的评价内容较全面。

 推进“最多跑一次”清单制度的路径选择

“最多跑一次”清单制度涉及政府服务体系和运行机制优化调整，既面临优化营商环境改革、建设现代化经济体的战略机遇，又面临相关领域体制机制改革过程非兼容性风险挑战， 需强化“大数据”系统集成思维，为新时代全面深化改革开辟新局面。

第一，通过完善顶层设计保障清单制度价值。在“最多跑一次改革”出台之前，各地行政审批事项“一站式”服务已摸索试行多年。但这种改革模式更多基于地方经济发展效能，尤其是投资项目落地时效的考虑，所推行的改革措施大多是“审批权限和事项的简单聚合以及离散的审批要素的形式化集中”。[2]其功利色彩的改革举措虽短时期有助于解决部分共性问题，但无形中也容易导致地方政府形成以增量变革替代存量改革的惰性心理。建立健全“最多跑一次”清单制度离不开顶层设计的支撑和保障。鉴于目前各地市场配置资源能力和社会发育程度差异明显，建议以中央统一划定一般清单制度标准和预期目标为主基调，鼓励省级政府自主设计制度框架。具体而言，要以“最多跑一次”清单事项范围为着力点，统一规范包括事项名称、权力来源、权力类型、实施机构、责任部门、办件类型、办理时限、办理形式、所需材料等在内的清单基本要素，从便于公众办事的角度出发，设计科学的办事流程，减少区域内因要求不一致而造成的办理迟滞问题。重视对清单制度整体实施效果的测评，通过绩效测评激发部门改革潜能。在各个省市区设立统一牵头部门，明确测评要素，从显性绩效和隐形绩效两个层面入手，统一采集数据，依据评估指标体系，进行全流程的绩效评估。[3]同时，要推动构建去碎片化的清单管理体系。“最多跑一次”清单制度的推行扩大了已有清单的事项容量，细化了政府治理单元，初步构建出我国“精细化政府”的雏形。虽然清单制度体系从制度谱系脉络上看是环环相扣的，但在目前的改革进程中，各类别清单制度间呈现出“碎片化”的特征。因此，需消除清单制度单打独斗，建立“四位一体”乃至“多位一体”的清单管理体系，使清单管理制度建设从“碎片化”走向“整体化”，为“最多跑一次”清单制度的有效推行减少阻力。

第二，以规范政府权责配置为抓手实现部门间有效协同。“最多跑一次”清单制度目标的绝对量化式承诺能否高标准兑现在于政府权责体系的全面重塑能否到位。清晰的权责体系是“最多跑一次”清单制度顺利实施的重要保障，规范政府权责划分和明确事项归属是减少不同省市、不同部门间事项划分差异，进一步强化部门协同的重要一环。要以“三定”方案为立足点，通过机构重组或改革优化政府权责配置。如通过设立行政审批局进一步集中审批事项，把分散在不同部门的审批、审核、办证、办照事项分离出来，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项均应纳入行政审批局办理。通过责任监督机制找准权力与责任间的平衡点，使政府的权力和责任均衡匹配，督促政府高效履责，形成权责一致、有权必有责、用权必担责的行政理念。重视制度层面部门合作机制的建设，在权责一致的前提下建立部门长效合作机制，从制度层面促进部门协同。尤其要完善部门信息共享机制，更新基础技术设备，以信息技术为支点破解信息保护主义，加强部门协同与合作，有效缓解信息孤岛现象。同时，重视部门间资源的公平分配，通过建立资源分配机制，减少部门间因资源分配不均所造成的恶意竞争现象，通过公平有效的资源配置机制促进部门间的合作。

第三，有效处理技术张力和制度韧性的关系。“最多跑一次”改革顺应了智慧政府治理模式的发展趋势，在清单的依托下实现技术与制度的耦合，为信息技术进一步嵌入政府治理、推动智能化政府建设打开了突破口。智能技术的参与要求我国政府从宏观层面加强对治理体系、治理模式的动态调整，持续审视权力结构、组织架构、社会秩序与技术间的关系，压缩权力与技术的缝隙，消除“权力真空”的生存空间，推进政府程序的标准化运作，以精细、精准的事项设置和权责划分实现办事流程与智能技术的接轨。同时，需着力借助技术手段打破地缘限制、加强区域协作，缓解目前“最多跑一次”清单制度面临的协同困境，例如“长三角政务服务一网通办”将改革资源共享、空间距离压缩、改革有效衔接、以标准化机制推动政务服务同步化，成为加强区域协作、资源共享的有力例证。但鉴于技术和制度的二元互动关系，在追求进一步实现智能技术与政府治理体系契合的同时，也要有效应对技术治理带来的风险与挑战。

第四，着力健全完善行政相对人参与机制。行政相对人参与不仅能保障“最多跑一次”清单制度顺利落地运行，更有利于重塑市场、社会与政府之间的良性互动关系，同时对政府吸收行政相对人诉求，提升政府改革绩效、降低改革成本起到有力推动作用。为了有效实现“最多跑一次”清单制度中的行政相对人参与，应建立健全其参与激励、评价及意见反馈三方面的机制。一是建立健全激励机制。设计有效的奖励措施，激励公众、企业和社会组织参与清单制定、清单调整、清单评估的积极性。二是建立健全评价机制。在清单制度的评估阶段，应以政府服务的态度、速度、政务公开度等为评估要素，公民需秉持实事求是、客观公正的原则对公众满意度和公共服务的质量进行评价。三是建立健全公民意见反馈机制。意见反馈机制体现在“最多跑一次”清单制度体系建设的全过程，对扩展公共话语空间、明确公众选择与偏好、提升政府公信力、降低决策风险和成本有重要作用。借助互联网平台和大数据技术，政府有更好的机遇和更大的可能性扩展“大众话语空间”，通过网络平台与社会公众形成双向互动机制，更快了解民众偏好、回应民众诉求。

结  论

“最多跑一次”清单制度的推行，在一定程度上打破了我国全能型政府思维定势影响下的行政审批运行惯性，随之带来的服务至上、权责明晰、公开透明、技术渗透等改革理念，有力诠释了当前推进政府治理体系和治理能力现代化建设的生动内涵，也成为重塑我国行政理念和行政方式的重要抓手。“最多跑一次”清单制度具有较强的操作性和可复制性，一经推出，便在各级地方政府层面产生了政策扩散效应。它以完整的“最多跑一次”清单事项为出发点和落脚点，增设事后“办事评价”环节，扩大参与改革的容量；以强化后置监管的举措替代严密的事前审批；以数字技术为“纽带”链接各个社会主体单元，通过激发社会主体的公民意识倒逼公共服务质量的提升；以“只跑一次”的严格标准促成服务型政府基本格局的形成，促成我国政府治理现代化进程的重要一跃。但也应该看到，由于对“只跑一次”清单制度功能定位、构成要素、组织运行、评判标准等诸多事项存在认知模糊，“只跑一次”清单制度价值的充分显现尚不明朗。如部分地区在考核压力下仅注重服务事项的受理环节，标准化行政权力运行体系尚未成型，导致“一次办”事项在各地执行过程中产生较大差异；政府职能转变不到位，尤其是放管服改革处于“悬浮”阶段，导致“只跑一次”清单制度红利无法释放。为此，在机构改革的落地阶段，要以统筹理顺各层级政府权责关系、聚焦市场主体和社会公众需求点为主线，攻坚克难、聚力创新，切实实现预期改革目标。

本文参考文献从略，完整版刊载于《新视野》2020年第1期。

封面图片来源于网络

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