学术专题 | 【行政发包制】再论行政发包制：对评论人的回应

5

再论行政发包制：对评论人的回应

本文作者：周黎安，北京大学光华管理学院

笔者首先特别感谢周雪光、张静、曹正汉和冯仕政四位教授的精彩评论。他们都是在组织社会学和国家治理领域著述颇丰、影响广泛的学者，笔者尝试提出的“行政发包制”理论有幸得到四位重量级专家的“会诊”，让本人受益匪浅。下面是对各位教授的评论分别做出的简要回应，主要侧重于他们带有商榷和批评性质的意见和建议，并在最后就如何评判一种理论的价值谈了一点个人的看法。

周雪光（2014）对“行政发包制”理论隐含的几个前提假设进行了澄清，并提出了一些修正意见。第一个假设涉及治理成本和统治风险在行政发包制下的内在关系。在讨论行政发包程度和范围的决定时，笔者提出了三个决定因素——治理成本、质量压力和统治风险，认为治理成本与质量压力和统治风险往往是反向变化。周雪光认为，这里隐含了一个重要的假设，即地方政府的行为取向导致了质量压力和统治风险的上升。关于这个假设，周雪光提出了不同的看法，认为行政发包下地方政府的所做所为其实有利于提高公共服务的质量。换言之，治理成本与质量压力、统治风险在现实中可能是同方向变化的。笔者认为，周雪光所说的情况有可能存在，但不会是一个恒定或者常见的特征，这是因为，行政发包制所内含的经济激励的特征决定了这种情况不容易发生。在行政发包制下，财政预算和人员报酬都具有“包干”的色彩，承包人向公众和企业收费的激励很高，而提供的服务也是与创收相联系的，这是行政发包制容易引发公众抱怨的来源之一。另外，行政发包制赋予承包人的自由裁量权在缺乏监督和制约的情况下可能会被滥用。周雪光提到，造成诸多问题的地方政府的土地财政行为是由国家财政体制引致的，而非地方政府行为所致。然而，从笔者的理论看，政府间财政体制属于行政发包制的一个重要维度，地方政府的土地财政以及与此相关的拆迁问题正是行政发包问题在这个领域的集中反映，具有财政分成和包干性质的国家财政体制和地方官员手中的自由裁量权恰好是土地财政行为背后的关键性因素。

周雪光想进一步澄清的第二个问题是，笔者的“行政发包制”理论涉及“发包制”较多，“行政”部分少，因为行政发包制也包含行政因素（科层制），所以不应该将两者对立看待，而且，更恰当的术语应该是“集权”与“分权”之分。其实，周雪光提出的这些问题也是笔者曾长期纠结的问题，所以在阐述行政分包制时试图去着力说清楚。和一般的理想类型相比，行政分包制的一个突出特点是混合性质，即在科层制的形态下置入了外包的成分。笔者甚至认为，与中国行政体制更接近的特征是“在科层制的外壳之下置入了‘发包制’的灵魂”（周黎安，2014：6）。这里确实是有科层制的因素，因为发包发生在政府内部上下级之间，权威关系是其中一个重要方面。但如果据此认为中国的行政体制属于严格的科层制就大错特错了，因为在政府间关系中还有许多只能用发包制来刻画的现象，如同企业内的市场关系一样。正是这种吊诡的现象促使笔者提出了“行政发包制”这个新概念。

关于为什么不用“集权”与“分权”，而用“科层制”和“行政发包制”作为对照，笔者的文章给出了一些具体原因。最关键的原因在于，“分权”和“集权”之分对笔者想描述的中国政府间关系的核心特征来说过于单薄和宽泛了。比如，同样是分权，可以是现代M型公司组织内的分权，强大的总部功能（集中的投资决策、财务、人事管理）与分公司（或分支机构）享有相对独立的经营决策权并存；也可以是层层分包式的分权，连同投资决策、人事和财务管理一起发包给了承包人。笔者说的“行政发包制”更接近后者。类似的情况还有美国联邦制下联邦政府与州政府的分权，以及中国单一制下中央和地方政府的分权，前者反映了基于宪法的州主权和州对联邦政府的授权，后者反映了一个权威组织内的中央对地方的相机授权，区分这两者非常重要。笔者的“行政分包制”理论反复强调三个维度——行政权的分配、经济激励和内部考核——的整体性、一致性和协同性，但大家往往只注意到行政权的分配。对于行政分包带来的地方政府的治理绩效，笔者和周雪光的观点有分歧，主要在于笔者是从三个维度看行政发包制，而不是只看行政权的分配。

基于不完全契约理论,周雪光提出了一个修正版的“集权—分权”理论。该理论引入统治风险，以剩余控制的分配权为中心，将集权和分权的基本权衡表述为“有效治理”和“降低统治风险”。分权便于提高治理效率，但趋向于增加地方政府各自为政所引发的偏离失控或由此导致的社会冲突。笔者认为这个理论总体上是成立的。经济学对集权和分权治理的权衡一般表述为“激励”和“协调”的抉择（Milgrom and Roberts，1992）。分权容易增加代理人的激励，但委托人需要协调多个代理人分散的行为，而集权有助于增强不同代理人之间的协调，但也同时抑制了每个代理人的激励。周雪光修正版的“集权—分权”理论比较接近这种思路。

在上述理论中，周雪光假定,提高公共产品的服务质量和降低治理成本是同方向变化的，分权既可以提高地方政府提供公共服务的质量，又能降低治理成本。正如前面论及的那样，这是笔者和周雪光之间的一个基本分歧。如果我们讨论的是成熟发达的民主政体，笔者同意周雪光的假设。在选民、媒体和法治的约束下，行政分权使基层政府具有接近选民和了解当地情况的信息优势，有可能依此提供更好的公共服务，同时又降低治理成本。但在中国当前的情况下，基层或下级政府面临很不一样的制度约束，行政分权，尤其是行政发包很难保证下级政府的有效治理，尤其行政分包赋予的自由裁量权和剩余索取权有可能演变成对企业和公众的“合法伤害权”（吴思，2003）。在这个意义上，笔者强调的行政发包制的三个维度——行政权分配、经济激励和内部考核——对决定地方官员的行为就变得非常关键。单纯的行政分权无法准确刻画代理人（承包人）所面临的激励和约束的性质，因而也就无法准确描述他们的行为。

周雪光最后将行政发包制放在帝国逻辑这样一个宏大背景下进行审视。笔者非常同意他的一个观察：地方的实际控制权并不是正式意义上的“确权”，地方手中的权力随时间和场合而变，绝对权力一直属于中央。这就像风筝，不管绳子有多长，最后都离不开人的控制，即使地方政府手里拥有正式权力，也只是中央相机授权的产物。周雪光在肯定行政发包制作为重要的治理形式的同时，还强调了正式制度与非正式制度的区分，并把两者的组合提升到治理制度的层面。关于如何看待行政发包制和“正式—非正式”制度之间的关系，笔者目前还没有清晰的认识，但笔者仍然认为，非正式制度及策略运用和变通可以看作是行政发包制下相机授权、自由裁量权积淀和结果导向的考核之间相互作用的结果，这些非正式制度和变通可以当作是行政发包制下均衡和常态化的现象看待。这是因为作为一种介于科层制和纯粹发包制之间的混合形态，我们确实看到了行政发包制本身就包含了正式制度、规则（反映科层制的特征）与一系列非正式的制度安排和策略运用（反映发包制的相机性、便利性和结果导向）的共存与交织，至于正式制度与非正式制度如何互动，各自究竟扮演什么角色，两者边界在哪里，还有待于进一步探究。笔者现在想到的更多的是微观层面的组织现象，而周雪光更多的是在国家治理的宏观层面上考察正式与非正式制度的功能和作用，两者也许有并行不悖的空间。这如同周雪光基于控制权的行政发包制和笔者的行政发包制可能适用于不同的领域，笔者的理论更适合块块的关系，周雪光的理论则更适合条条的关系，两者应该是互补性关系。当然，笔者的“行政发包制”理论如何拓展到条条关系确实是未来需要探索的重要方向。

张静（2014）一文与其说是一篇评论，不如说是对“行政发包制”理论的直接补充和拓展。张静长期致力于中国基层政权和治理问题的实证研究，让笔者感到欣慰的是，她对中国行政组织治理特征的判断与行政发包制的刻画是高度契合的。她认为，“治理社会的，好比是多重权威中心的‘市场’体系，它远不是一个系统统一、互为支撑的科层组织系统，尽管在形式上和法定条文上好似如此”（张静，2014）。这和笔者对行政发包制的描述——在科层制的外壳下置入了“发包制”的灵魂——是一致的。张静提出的不少概念和描述，如多重权威中心治理、分殊的实际控制权、治权分割、默许交换、隐性授权等，都极大地丰富了行政发包制的理论图谱和现实场景。

这里笔者想借张静提供的这些新概念和描述进一步诠释与行政发包制相关的两个问题。第一个问题是笔者以前提出的“集权—分权”悖论，第二个问题是发包人和承包人之间的利益分配。

中国政府间关系呈现显著的“集权—分权”悖论的特征（周黎安，2008），一方面是发包人的高度集权，体现在权力的绝对性和向下授权的相机性；另一方面的是承包人的高度分权，体现为“分殊的实际控制权”和“治权分割”。这种悖论性的“集权—分权”组合在不同层级间复制和再生，不仅存在于中央和地方之间，也存在于地方各级政府之间和地方政府与职能部门之间，甚至是职能部门领导与部门内部的科室之间。从中央到地方和部门的各级承包人连接成一个逐级发包和承包的关系结构图，在这个权力结构图中，我们看到了每个“包工头”的集权，各个“包工头”在其行政组织的边界内都是一个权力中心，也看到了各个“包工头”来自上级发包人的分权（分殊的实际控制权和治权分割）。自上而下的各个层级和部门的“包工头专制”（即所谓的“一把手现象”）是“集权—分权”悖论的核心现象，在这里，我们既看到无处不在的集权，也看到无处不在的分权，两者如此奇妙和紧密地交织在一起，这也是笔者对张静“多重权威中心治理”的一种诠释。

与科层制相区别，行政发包制蕴含了一种隐性的利益分配和交换机制。张静认为，在发包人和承包人之间有一种默许的交换，即发包人通过默许承包人的实际控制权的方式换取承包人对发包人的工作支持，同时又以随时收回默许权力作为威胁，让承包人的自由裁量行为不至于“失控”。这里有两层含义，第一，在行政发包制下的“层层分包”过程，也是一个“层层分利”的过程，保证了承包人的利益；第二，发包人和承包人之间还有一种隐性的权力制衡关系。虽然发包人拥有绝对权力，表面上可以“生杀予夺”，但承包人可以用“消极怠工”和不作为来威胁，这样，发包人和承包人形成了一种微妙的相互制衡的关系。这就解释了在行政分包制这种“压力型体制”下，为什么还会有人愿意（在现实中其实是争相）做承包人的激励。这里最有趣的特征就是发包人和承包人的利益分配、保障和制衡是以“默许交换”和“潜在威胁”的形式发生的，难以摆在明处或写在合同里。

尽管笔者和张静在行政发包制的定义、特征和现象对应方面有广泛的一致，但我们观察行政发包现象的视角还是有些微妙的不同。她更趋向于站在承包人的角度，“自下而上”看问题，所以她的文章题目使用的是“行政包干”，而笔者更趋向于站在发包人的角度，“自上而下”看问题，所以笔者的题目使用的是“行政发包”。这个差别导致了我们对于现象的描述重点和解释的不同。对于中国行政组织的治理，张静更多强调承包层面多重权威中心和分殊实际控制权的结构，而笔者是既强调“发包制”引发的实际控制权分散、分割的一面，也强调“行政”的一面，即发包人的集权，前面重新诠释的自上而下的“集权—分权”悖论是笔者的“行政发包制”理论对应的典型现象。

我们之间更大的分歧在于如何解释关于行政发包制产生的原因。笔者是从发包人（委托人）对不同治理模式进行理性选择的角度进行分析，张静则是从业已存在的分殊的实际控制权、角色依赖和组织化利益等视角进行推演。

行政发包制在中国的盛行到底是统治者“自上而下”的理性选择，还是基于历史、文化和组织实践的路径依赖和自然适应，这是一个很难回答的问题，笔者认为应该两者都有。一方面，我们确实看到行政发包制在不同治理领域实施程度的差异，同时也看到中央对相关施政领域治理模式的一系列调整和改革（如在海关、工商、质检和药品等领域的垂直化管理的改革），甚至反复（食品药品管理历经属地管理、垂直管理，又回到属地管理的过程）。关于乡镇政府应该是一级政府还是县政府的派出机构的问题已在政府部门和学术界有很多讨论，这些都反映了决策者对治理模式的理性比较和选择，而非完全路径依赖和被动适应。另一方面，中国的历史和文化的因素、长期的组织实践也确实影响着后来的行政治理特征的塑造。张静提到的中国近代以来国家政权建设过程其实是行政吸纳代理的过程，即“地方权威的官僚化”（张仲礼，1991），就是一个很好的例子。组织的形成是理性选择，还是自然适应的结果，有时也难以完全分开。就像物种进化中的“自然选择”过程可以看做是朝着物种生存概率最大化的“理性”方向演进一样，自然适应通常有特定的方向和路径。理性选择也必须结合已有的组织资源和约束条件（包括历史遗产和人们的文化观念），而不可能在一个抽象的世界里进行选择。

张静非常强调角色依赖对于行政发包制形成的重要性。发包人需要承包人的行政配合，如果承包人不积极配合，上级虽然可以撤换承包人，但承包组织是难以全部撤换的，所以，上级对下级具有反向依赖性，这导致双方只好交换各自所需，发包人默许承包人的实际控制权。事实上，以前在讨论传统行政发包制形成的原因时,笔者表达过类似的观点，但笔者现在更倾向于把角色依赖看做是维持行政发包制稳定运行和再生产的一个内在条件，因为它为发包人和承包人奠定了利益交换和制衡的基础。问题在于，发包人对承包人一定程度上的依赖性是所有行政组织的特征，不是中国独有。所以，问题仍然是，为什么中国在行政组织内置入了一个相对市场化的发包制？角色依赖性本身无法解释行政发包制的核心成因。笔者认为，角色依赖是在不同的制度环境及其他外部参数的作用下促成了不同的治理模式。为了理解行政发包制形成的原因，关键还是在于寻找这些制度环境和外部参数的差异性，或者中国在这方面的独特性，这些制度环境和外部参数应该包括发包人和承包人面临的问责压力和方式（到底是选民还是上级，谁来监督和评价公共服务）、行政服务的受众对服务质量投诉的可能性及其渠道、法律是否构成行政组织运行的授权来源和规则基础等。

曹正汉（2014）做了一个很有意思的尝试，他将笔者的行政发包制、曹正汉（2011）的“上下分治论”和周雪光的“帝国治理逻辑”三种国家治理理论进行了比较分析。笔者现在作为评论者对曹正汉的比较分析做一些回应和评价。

统治风险是笔者和曹正汉关注国家治理的一个核心维度，但我们对于统治风险的定义和理解确实存在较大的分歧。曹正汉（2011）将统治风险定义为中央政府面对的来自民众不满、反对或抗争的风险。中央政府为了降低统治风险，采取由地方政府面对民众、中央控制地方政府的方式（即“中央治官、地方治民”）。利用地方政府的直接治理，民众可以从两方面降低中央面临的的统治风险，一是当出现社会冲突时，地方政府承担了“防火墙”和“缓冲地带”的角色，帮助中央政府屏蔽风险；二是各个属地的地方政府对民众“分而治之”，也有助于分散中央政府面临的风险。

而笔者所定义的统治风险则来自地方政府和民众两个方面，并包括直接的统治风险（如国家分裂、社会暴动和革命）和间接的统治风险（如社会经济方面的失序和波动）。在笔者看来，地方政府经常因为不当的治理行为引发社会冲突，给中央政府“惹麻烦”。在历史上甚至一些地方政府坐大之后“尾大不掉”，对中央直接构成威胁。从中央政府的角度看，地方政府是一把双刃剑，具有明显的两面性，有时可以扮演“防火墙”、“缓冲地带”和分散风险的角色，但本身也可以是统治风险的制造者或放大器，这是曹正汉没有注意到或强调的方面，另外，从中央政府的角度其实难以区分民众和地方政府所带来的统治风险，因为最终都会对政权的稳定性产生威胁。更重要的是，中央政府是所有统治风险的最终承担人。地方政府不关心别处的社会风险，也会转嫁统治风险，但当各地社会冲突频发时，中央政府根本无法转嫁各地聚集的统治风险。换句话说，分散的纯地方性统治风险可以由地方政府“分而治之”，系统性和全局性的统治风险难以靠地方政府屏蔽。如何规避全局性和系统性统治风险是中央政府在进行制度设计时必须考虑的核心问题。所以，中国传统治理对中央和地方分管的公共事务的划分边界不是依据公共产品收益的溢出范围（如是否属于全国性还是地方性公共产品），而是依据公共事务所涉及的统治风险在地域上的溢出范围及其程度，即这些潜在风险是属于局部性的还是全局性的。

定义的差异导致了笔者和曹正汉对统治风险的不同分析和演绎。在曹正汉看来，因为地方政府主要扮演“防火墙”和起到“缓冲地带”的作用，所以中央政府处理集权和分权的原则很简单，凡是与治民有关的事务均交给地方政府，凡是与治官有关的事务和权力都集中于中央政府。这个划分原则遇到的一个理论问题是，像中央企业或中央直管的全国性项目（如在古代属于盐铁专卖的国家直营领域）应该如何在这个框架下进行解释。这些中央企业或项目显然与治民有关，而与地方政府没有直接关联。更关键的是，曹正汉关于统治风险的理论包含了一个这样的推论，即涉民的统治风险越大，中央政府越想把这些事务分权给（实际上是推给）地方政府来降低统治风险；或者设置更多地方政府的层级，以便中央政府屏蔽来自民众的统治风险。如果笔者对这一隐含推论的理解是正确的话，那么曹正汉基于统治风险的“上下分治”理论和笔者的“行政发包制”理论的推论正好相反。笔者的理论认为，当公共服务涉及的统治风险越大，或者溢出范围越大，中央政府越是愿意将这样的公共服务控制在自己手里，或者赋予更多的行政控制和审批权。但曹正汉在解释为什么地方性重大公共项目（如地铁）的审批权集中于中央时，又认为是中央为了控制地方官员的投资风险。也即，地方官员施政行为引发的统治风险越大，这些施政领域越可能受到中央政府的直接控制和审批，这个解释又和笔者的理论解释相一致了。这前后并不一致的推论（至少在笔者看来）产生的原因在于曹正汉关于统治风险定义的边界条件不清楚。从曹正汉前面定义的统治风险来说，它只涉及治理民众的风险，但在对其理论做拓展时又说“‘治官’不仅仅是指对官员的任免、考核、监督等人事管理，还包括对官员的施政行为和投资行为的指导和控制”（曹正汉，2014：7）。结合曹正汉对中央审批地铁项目的解释，这意味着由地方官员施政和投资行为引发的风险与中央集权呈正比关系。问题是，地方官员的行为引发的风险是否属于统治风险？如果是，那么就会存在定义的不一致，两个推论前后矛盾就不可避免。如果不是，那又如何区分涉民的统治风险和涉官的治理风险呢？在现实生活中，涉民的统治风险和涉官的不当行为本身就像鸡和蛋的问题一样无法分开，“官逼民反”就是最好的例子。更关键的是，对中央政府来说，不管是来自民众的抱怨或不满，还是官员越轨的投资风险，最后都是对社会和政权稳定性的挑战，最后的风险承担人都是中央政府，中央政府显然会给予同样的关切。给定这一点，区分涉民和涉官两种风险的意义何在，况且两者引出的集权和分权的推论还不一致，这是笔者难以理解的地方，也希望曹正汉能够予以澄清和说明。

曹正汉从国家治理的角度提出了兵民分治的问题，笔者觉得很重要，但笔者的“行政发包制”理论尚未涉及。确实如曹正汉（2014）所说，笔者考虑的中央集权和地方分权隐含的一个假设是兵民可以分治，至少兵权是控制在中央手里。兵民分治的实施便利了地方分权，或者说兵权的集中和地方分权有一种互补的关系。

曹正汉（2014）还指出了我们三种理论的共同局限，即我们均未揭示出国家治理形态在历史上的阶段性和差异性，似乎都是在静态的框架下讨论治理模式，对这个看法笔者完全赞同。关于中国历史上著名的“治乱”循环，目前尚难以给出一个动态一致的理论解释。这些都是非常重要且具挑战性的研究课题，值得进一步探索。

冯仕政（2014）的评论从一个非常独特的视角出发，站在学科比较的高度，把经济学关于国家治理的研究置于一个关于国家的“政治市场想像”之中。“政治市场想像”包括三个特征：国家的市场性、多主体性和政治性。从这三个特征出发，冯仕政对笔者的行政发包制，同时也对经济学在这三个维度上的分析进行了评论。

笔者在文章中提到了行政发包制与霍姆斯多姆和米格鲁姆（Holmstrom and Milgrom，1994)（后面简称H-M）之间的理论联系和区别（周黎安，2014）。一是因为笔者在提出行政发包制时确实受到H-M的企业理论的启发和影响，二是为了说明行政发包制的理论渊源，以理解其发展脉络。在冯仕政（2014）看来，行政发包制如何对H-M的理论进行转换和发展极为关键，而笔者对此有语焉不详之嫌。在笔者看来，这个转换和发展应该已经交代清楚。因为行政发包制的三个维度正好对应着H-M企业理论的三个维度，两者的联系和区别一目了然，至于为何这样转换，则是基于笔者的分析目的而做出的选择和概括。概念转换本身没有好坏之分，这本来就是一种类比和借用，关键是看转换之后的行政发包制作为一种理论模型是否有足够的解释力。

冯仕政（2014）抱怨笔者的“行政发包制”理论“对权力的分类较为草率，对各种权力的含义也基本没有界定”。笔者使用了经济学文献常用的术语，如剩余控制权、剩余收入索取权、正式权威和实际控制权等，而未给出明确的定义。这确实是一种疏忽，尤其当文章面对的是更为广泛的读者的时候。正式权威是法律或制度赋予行政组织内部作为委托人对于代理人的一切权力，这里笔者强调的是行政组织内部上下级的权力分配，正式权威不限于但通常包括决策权、否决权、人事控制权和监督权等。在现实生活中，既有显性的、明文规定的权力，也有一些隐性的、未明确说明的权力（如出现意外情况下的处置权或干预权）。经济学把法律条文或制度没有明确载明，但同时又属于委托人的权力称为“剩余控制权”。因为信息不对称等原因，正式权威也可能代表实际的权威。也许表面上委托人有权做出一切决策，代理人只是提供决策所需的信息和建议，但因为委托人对决策的事情或项目缺乏必要的信息，最终不得不依赖代理人的建议做出决策，甚至完全听从代理人的建议，这时，实际权威或实际控制权就掌握在代理人手里（Aghion and Tirole，1997）。对于笔者所定义的行政发包制来说，作为行政组织的上级，发包人虽然拥有正式权威和剩余控制权，但具体的执行权和决策权（相当于我们经常说的“事权”）交给了承包人。这里说的代理人的决策权是在具体执行过程中进行抉择和取舍的权力。在中国，这通常对应的情况是中央给出一些纲领性的指导意见，具体实施方案交由地方政府决定。由于中央给出的指导意见往往只是一些大的路线方针（这是笔者想说的“指导权”），地方政府在决定实施细则时所面临的决策空间还是非常大的。注意，如果考虑到多个层级间的政府关系，那么指导权和执行权就是相对的，上一级对下一级的工作具有指导权，而下一级总是具有执行上一级指示的一定的自由裁量空间（即执行权和相应的决策权）。这应该也是中国各级政府间权力关系的基本特征。比如冯仕政（2014）提到的政府“五年计划”，从中央到省、市、县都会提出，而

上一级政府的“五年计划”就是下一级政府“五年计划”的指导意见，而后者则相当于是前者的具体实施细则。笔者认为这里上下级的权力关系（指导权和执行权）是清晰的，并不存在冯仕政所说的“循环论证”的问题，也不存在因为中央对省有指导权，省对市有指导权等等，国家内部就不存在“决策权”的状况。

冯仕政（2014）注意到，近年来中央和地方的关系因为“项目制”大行其道，在执行中央政策的过程中，地方政府自由裁量空间被中央部委越来越精细的指标和管理蚕食。他据此认为，这种情况对行政发包制的概念提出了挑战：因为行政发包制对应的是“中央具有指导权，地方掌管执行权”，而现实是中央部委通过项目制严重蚕食地方的执行权，那目前的现实究竟是否属于行政发包制呢？笔者认为，当前出现的新情况并没有对笔者的概念有任何挑战，如果属实，它只是对行政发包制的一种偏离而已。道理很简单，任何权力（包括指导权和执行权）都有大小程度之分，当我们说“中央具有指导权，地方掌管执行权”对应着行政发包制，一定是说指导权和执行权在基本意义上分属中央和地方，如果地方的执行权基本失去，那就意味着在行政权力的分配上偏离了行政发包制，而向科层制靠拢了。更严格的表述是，地方政府的执行权因项目制失去得越多，中国政府间关系距离行政发包制就越远。事实上，项目制的盛行也对应着政府间转移支付比重的上升，而地方政府的财政收入中转移支付比例的上升也意味着行政发包制另一个维度——财政“自筹经费”的程度的下降，这是项目制使中国政府间关系偏离行政发包制的另一个例证。而且，政策执行权的减少和财政自主程度的下降之间应该有内在的联动性。这从一个侧面再次表明笔者强调多维度定义行政发包制的必要性。所以，项目制的流行不仅没有对行政发包制的概念提出任何挑战，反而增加了行政发包制作为理想类型的分析价值。提出“行政发包制”理论的一个重要原因就是给我们观察现实提供一个理论基准，从而关注现实对于这个理论基准的接近和偏离的情况。笔者的著述（周黎安，2014，2008）均试图去描述近年来中国国家治理如何开始系统偏离行政发包制并解释其中的原因。

冯仕政（2014）把“行政发包制”理论的贡献与不足进一步提升到经济学范式的高度。他认为，经济学（包括笔者的“行政发包制”理论）在国家的多主体性和市场性方面体现了学科分工的优势，但对于国家的政治性的分析却遇到了短板。其中的根本原因是经济学关注资源配置的效率，而对权力的分析存在先天的不足。

确实，不同学科因其研究对象和领域的专业化分工，各自发展出来的分析工具呈现各自领域的专用性，比如经济学对于市场的研究，社会学关于社会组织和权力的研究,但这种所谓的专用性（即优势与劣势并存）是相对的。在笔者看来，学科之间各有自己的范式，在交叉和重叠领域，面对相似的研究对象时，其实更多是竞争性关系。检验理论好坏的标准不是领域的属性（是否属于学科传统的强项或弱项），而是理论是否以简约的方式内在一致地解释问题和现象的能力，这个能力包括解释现象的多样性、深度和原创性（笔者后面会详细讨论）。其实，关于公司和国家治理以及组织内的权力关系经济学有大量的研究，并专门发展出组织经济学这个研究领域，很难说在这些领域的研究经济学是落后于社会学或政治学。这里我们只能就事论事，具体到一个确定的现象和问题，然后讨论哪一种理论更简洁和更有解释力才是有意义的。

当然，关于组织内的权力关系还有很多问题值得研究。对于笔者的“行政发包制”理论来说，行政与发包的关系以及各种权力的配置，如冯仕政（2014）和周雪光（2014）所评价得那样，以及张静（2014）强调的分殊的实际控制权、隐形交换和默许授权，这些都需进一步发展和深化，这是笔者和对此感兴趣的学者未来努力的一个方向。

国内实证微观研究的丰足与理论思路的贫乏并存（周雪光，2011)，这说明我们需要发展更多的理论来深化对中国问题的研究。但需要什么样的理论，如何判断一个理论的价值，相信大家都有各自的尺度。这里笔者想抛砖引玉，简要谈谈自己对“什么是好的理论”的看法。

笔者认为，好的理论有三个重要标志：第一，连通性和渗透性。一种好的理论可以将许多看似无关的现象和原来属于不同领域分支、从属于不同分析工具的现象放在一个框架下进行统一的分析。笔者并不认为针对每个重要的现象和特征都需要提出一个分析概念和框架，除非已有理论的解释潜力已经耗尽，出现了传统工具无法解释且非常重要的现象，这才是新理论诞生的时候。我们应该讲究概念的经济性和稀缺性，努力寻求那些更基本和更深层的概念，尽量以最少的概念解释尽可能多的现象。经济学关于“优化”的原则在发展解析性理论方面是完全适用的。第二，生产性和衍生性。一个好的理论如果沿着它的内在逻辑推演会自动、不断地产生有意思的问题、有价值的视角和有意义的研究。这是好的理论具有生产性和衍生性的标志，也是好理论最重要的标志之一。描述性概念与分析性概念的最大区别在于，前者只是“授人以鱼”，而后者不仅“授人以鱼”，而且还“授人以渔”。第三，冲击力和颠覆性。一种好的理论一定是对现存理论和解释产生重大的冲击和颠覆，带来全新的解释和视角，这是一种理论原创性的标志。用经济学的术语加以表述的话，一种理论的真正价值取决于它对现存文献的边际贡献。一种好的理论必须是边际贡献足够大的理论。

在理论发展的过程中，笔者认为应该坚持“一以贯之”的精神。当我们提出一种理论的时候，要将它的内在逻辑和解释力推向其最大的理论边界，即使遇到困难也不要轻易放弃，不要动不动就改弦易辙；在向外部边界不断做推演的过程，也是理论发展和丰富的过程，这有助于显示理论的潜在价值，也是让我们逐渐看到该理论局限的过程。其实，有局限的理论是一个好理论的必然特征，说明它有清晰的“势力范围”和边界条件。现实世界的多面性和多维性很容易给我们造成一个假象，就是应该采取多元化的视角来认识事务的复杂性和深刻性，比如同时采取经济学、政治学和社会学的不同视角或理论来分析我们面对的复杂问题。我们经常会看到一些研究以综合多学科观点作为其研究的特色和亮点。其实，从理论发展的规律来说，多元化视角不好驾驭，内在一致性难以保证，更不好检验其真伪，最后的理论价值其实并不高。

笔者这里强调专业化视角和“一以贯之”是否贬低了学科间的交流和互动呢？没有，学科间的交流讨论和相互批评极大地促进了各个学科理论的发展。这是因为来自其他学科的批评可以启发你关注某个以前忽略的现象或者对你的概念、定义和推论提出挑战；不同学科的对话和交流，有助于澄清分歧，开阔视野，激励新的理论创新和发展。事实上，笔者的“行政发包制”理论因为涉及国家治理这个跨学科的领域，一直受益于跨学科的交流和互动，尤其是和社会学家的频繁交流和切磋。这次四位学者撰写专文对笔者的“行政发包制”理论进行了多方面的批评和指正，启发笔者进一步思考自身理论潜在的问题和需要进一步拓展的方向，无疑是一次难得的学习机会。

然而，笔者也必须强调，跨学科交流和碰撞无法让经济学家转而采用社会学的概念和工具，或者让社会学家采用经济学的模型去分析问题。也许我们永远只能相互借鉴和相互启发，而无法在方法论层面上实现真正的融合和统一。不管我们如何受益于跨学科的交流和启发，最后还是要在自己的方法论基础上应对别的学科的挑战，发展和完善各自的分析方法和理论假说。

注释和参考文献（略）

责任编辑：张军 王培博