社会治理专题
权力空间与治理绩效——基于“上海都市社区调查”的分析
（照片由作者本人提供）
盛智明
上海大学社会学院
（照片由作者本人提供）
周晴
中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院
原文刊于《社会》2021年第5期
摘 要：本文基于空间理论视角，提出了“权力空间”的分析概念，并将其操作化为“与治理权力中心的距离”。本研究利用“上海都市社区调查”（SUNS）的数据，系统考察了处于城市权力空间结构不同位置上的社区在治理绩效上的差异，并对其产生的原因和机制进行分析。研究发现，无论是在小区层次还是街居层次，与治理权力中心的距离对社区可视性治理绩效有显著影响，呈现空间差序格局，但对非可视性治理绩效缺乏明显的作用效应。权力空间主要通过公共资源配置机制和政绩信号释放机制对社区治理绩效产生影响。
关于社区治理绩效的影响因素研究，目前学界有自上而下和自下而上两种分析路径：前者关注国家力量在社区治理中的作用，主要从制度能力视角考察居委会的内部资源动员能力和外部资源获取能力对社区治理绩效的影响（孙小逸、黄荣贵，2012）；后者关注社会力量在社区治理中的作用，主要从社会资本视角考察居民的社会网络或社会信任等因素对社区治理绩效的影响（陈捷、卢春龙，2009；罗家德、秦朗、方震平，2014）。以上两种分析路径和视角都假设社区治理实践发生在同质性的城市空间中，忽略了社区治理绩效的空间异质性特征。城市空间不仅具有地理和物理属性，也具有社会、经济、政治、文化等多重属性，而这些属性会对社区治理的过程与结果产生重要影响。20世纪70年代，列斐伏尔建构起以空间为本体论的社会理论框架，开启了当代社会理论的空间转向（吴宁，2008；文军、黄锐，2012；景天魁，2013）。“芝加哥学派”最早将空间视角引入社区研究，并提出多种城市空间形态模型来描绘城市社区的空间分布和结构特征。但这些分析主要是描述性的，并缺乏对空间属性及其对城市治理影响的深入探究。新城市社会学延续了对空间的关注，同时也越来越重视城市空间的多重属性和意涵，城市空间不仅是物理空间的简单化约，还是政治、经济和社会力量互动的产物，简而言之，是“由存在于人、机构和制度之间的关系所构成”（蔡禾，2003；何雪松，2006；李小敏，2006）。
现有研究注意到位于城市不同空间的社区在居住环境、配套设施、社区管理和便利性等方面的差异性（王颖，2002）。例如，一些研究发现，在城市化过程中，形成了多样性的空间区域，这种空间结构分化塑造了不同类型的城市社区，在空间结构和社会关系结构的双重作用下，不同类型的社区具有不同的治理结构、治理机制和街邻关系等（贺霞旭，2019；朱静辉，2019）。虽然这些研究揭示了城市空间并非均质单一的，处在不同空间区位中的社区也存在禀赋和治理上的差异，对于空间因素如何影响社区治理却没有更加深入的讨论。循着新城市社会学关于空间的思想脉络，本文尝试将空间视角引入对社区治理绩效的分析，并试图回答如下问题：处在城市不同空间区位的社区，其治理绩效为什么呈现差异性？这种差异性与当前中国城市社区治理的制度性安排有何关联？绩效差异背后反映了主导社区治理的基层政府的何种行动逻辑？这种行动逻辑最终又如何导致治理绩效的空间差序格局？一方面，对于这些问题的解答有助于我们了解当前社区治理绩效的空间差异性特征，另一方面，通过探究这种差异性产生的原因，揭示影响社区治理绩效背后的体制机制要素，以及基层政府在社区治理过程中的基本行为逻辑，进而展现社区空间区位背后所蕴藏的政治和社会意涵。
（一）社区治理效绩及其影响因素
社区治理是指在城市社区内，政府部门、社区组织和社区居民等多元利益主体共同管理社区公共事务的活动，社区治理绩效则是对社区治理质量和成效的一种综合性评估。由于社区治理涉及政府、市场、社会等多个治理主体，治理内容也包括公共管理、公共服务、公共安全等多个方面，涉及制度、组织、人员等多个维度，因而要充分评估社区治理绩效，必须同时考虑社区的先赋因素和后致因素、硬件基础和软件基础、客观评价和主观评价、投入成本和产出成效等方面的要素。目前关于社区治理绩效影响因素的研究主要有两种基本视角：第一，制度能力视角。使用该视角的研究者借鉴了“制度能力”这一由西方城市治理理论发展而来的分析性概念。“制度能力”是指在一个场域中形成的一种特定的地方能力或地方文化，使政府机构、商业部门和市民社会能够形成协调合作、资源整合的氛围，对当地治理和发展起到至关重要的作用（Healey，1998）。该视角比较偏向关注社区治理中具有行政性色彩的治理主体，如居委会。孙小逸、黄荣贵（2012）将居委会的制度能力操作化为内部组织动员能力和外部资源获取能力，他们通过对上海45个小区的调查数据的分析发现，居委会的制度能力与社区治理绩效之间存在显著的正相关关系。陆晶婧（2013）也采用了这一分析工具，发现居委会还是主要依赖社区积极分子网络，以及人情、面子、互惠等手段开展工作，但传统的内部动员模式在开展社会控制类行政事务时已变得越来越难以奏效，因此，居委会需要与社区以外的政府部门、事业单位、商业机构、市民团体等力量合作，共同解决社区治理中的各种问题。这种协调合作、资源整合的外部资源获取能力对社区治理绩效的影响越来越重要。
第二，社会资本视角。采用该视角的研究者对社会资本与社区治理成效之间的“互为因果”关系已基本达成共识。该视角比较偏向关注社区治理中的社会主体。社会资本对社区治理绩效的影响在于社区认同和社区信任的形成。社会资本增强社区认同感，为社会协同提供信任基础，同时，社会资本所蕴含的社会网络也是实现社会协同的基础。罗家德等（2014）将社区认同、社区信任引发的社区交往、社区参与量化为关系型社会资本，并发现它与居民满意度之间存在正相关。也有学者发现不同类型的社会资本对社区治理绩效的影响不同，比如，陈捷、卢春龙（2009）将社会资本区分为共通性社会资本和特定性社会资本，前者是包容性的社会信任与开放性的社会网络，后者是局限性的社会信任与封闭性的社会网络；前者对社区治理有积极作用，后者对社区治理有消极作用。以上两种研究视角分别强调了不同社区治理主体对于治理绩效的影响，制度能力视角关注行政主体的组织动员能力和资源获取能力对社区治理的影响，社会资本视角则关注社会主体相互之间的网络、认同、信任等要素在社区治理中的作用。不同的研究视角对于社区治理绩效的测量也不尽相同。在制度能力视角下，研究者用行政主体的职能实现程度来衡量治理绩效，往往是一种自上而下从上级政府对社区治理成效考核的角度来设计测量指标。而社会资本视角更多的是自下而上从居民感知角度来对治理成效进行测量，操作化为居民对治理工作的满意度等指标。
虽然两种视角分别从政府和社会两个治理主体出发考察了影响社区治理绩效的相关因素，但都没有注意到社区治理在城市空间中的差异性。社区治理实践并不是发生在均质的城市空间，而是受社区空间区位的影响。处于城市不同空间位置上的社区受到的关注度不一样，能够享受到的财政投入和公共资源配置也不一样。近些年来，尽管各地政府都在大力提倡城市基本公共服务的均等化，但人们还是能感受到城市公共管理和服务在空间上的不均衡性。因此，本文尝试将空间视角引入对社区治理绩效的考察，并试图分析在社区治理绩效上呈现的空间差异性背后发生作用的具体机制。
（二）社区研究的空间视角
关于空间的讨论，列斐伏尔（Lefebvre，1991）做出了开创性贡献，他将以往作为社会事件和社会互动发生背景的空间引入分析的核心，探讨了空间的政治和社会意涵，并对资本主义的社会空间进行了反思和批判，指出空间不只是物理存在，还是人与人之间社会关系的产物，是“生产力与生产关系的重要组成部分”。列斐伏尔的空间理论直接启发了福柯、卡斯特、哈维和苏贾等对空间的进一步深入研究。空间作为新的研究视角为社会科学诸多领域带来新的分析工具（景天魁，2012；文军、黄锐，2012）。在城市社会学领域，“芝加哥学派”最早从空间视角考察社区，他们提出了同心圆模型、扇形模型和多核心模型等来讨论城市各类型社区的空间分布形态和结构特征（帕克，2016）。在此基础上，麦肯齐从“集中”和“离散”两个维度探讨了城市社区空间结构的变动过程，动态地分析了各类型的社区是如何产生、发展和消亡的（叶涯剑，2005）。“芝加哥学派”对社区类型和空间差异的关注启发了后续对社区分化的研究，空间差异既是社区分化的结果，同时又加深了社区分化（肖林，2011）。20世纪50年代，以谢夫凯、威廉姆斯和贝尔为代表的学者提出“社会区”（social area）的概念和方法来探讨城市社会空间结构，以及影响城市“社会区”分异的主要因素（Shevky and Williams，1949；Bell，1955），他们发现，社会经济状况、家庭状况和种族状况是影响城市社会区分异的三个主因子（Bell，1955）。80年代以后，西方学界不仅通过多个时间截面观察来探讨“社会区”的演化，关注内容也扩展到居住隔离、住房空间分布、产业空间分布、生育空间分布等多个方面。
受西方城市空间研究的启发，20世纪80年代末90年代初，中国学者也开始对中国城市进行社会空间结构研究。许学强等（1989）运用因子生态分析方法对广州市进行空间分析。与国外相比，中国城市社会空间结构的分异和演化更多受行政力量的影响，政府的行政规划和干预对特定社会区的形成和发展有重要影响（孙秀林、蒋细斌，2018）。城市规划、产业规划和户籍制度是中国城市社会空间形成和分异的重要影响因素（冯健、周一星，2003；王春兰、杨上广，2015）。社区作为城市空间结构的基本单元同样受到行政力量的影响。改革开放之后，单位制逐渐解体，街居制取代单位制成为城市基层社会治理的最主要机制。随着20世纪80年代后期城市住房体制改革的实施，住房开始商品化，房地产市场蓬勃发展，商品房小区大量出现，开始形成不同类型的社区，行政力量和市场力量开始共同形塑中国城市的空间格局，城市空间结构经历了较大的分化过程。城市空间分异和社区分化使得社区治理面临空间正义问题。城市中心区的繁荣与边缘区的衰落形成鲜明对比，富裕社区和贫困社区的居住环境存在明显差异。这种对比和差异的主要原因是在支配性权力的影响下空间资源的不均衡配置。生活在不同等级社区空间内的群体对公共资源的接近性不同，享有的公共服务的质量也不同（何艳玲、汪广龙、高红红，2011）。除了公共产品空间分配不均衡之外，由于行政权力对城市不同空间的发展等级性的排列不同，生产性要素的流向也不均衡，甚至会出现“非市场化"安排（何艳玲、赵俊源，2019）。由此可见，社区空间分化受到行政力量自上而下的规划安排的影响。作为城市治理的基本空间单元和社会单元，行政权力对社区的影响始终不能忽视，社区空间的政治属性也会时刻显现，这背后体现了城市治理权力主体的行动逻辑。
（三）权力空间与治理绩效
空间视角下的社区研究揭示了社区空间的政治性。在列斐伏尔等人的讨论中，空间的政治性主要是理论层面的抽象探讨，意指政府、资本和市民社会之间的政治博弈。本研究尝试结合中国科层官僚制运作特点和城市社区治理基本逻辑，力图将城市空间的政治性及其对社区治理绩效的效应进行操作化和测量。有学者指出，中国社会运行的基本形态可以简化为一种围绕权力中心的运行模式（翟学伟，2012）。这里的权力主要指政治权力，在长久以来形成的、一以贯之的、强大的官僚体制的基础上，权力中心对资源配置占据主导权。因此，在中国的语境下，与权力中心的距离具有超越物理空间的社会意义和政治意义。空间的政治性总是与权力有密切联系，权力生产的空间天然就要被管理，同时也是权力运作的载体和容器。何艳玲、赵俊源（2019）用“差序空间”形容政府塑造的城市空间，城市的公共资源表现出“中心—外围”逐级递减的趋势和形态。
关于空间的政治属性，经济学最早尝试用地理距离来测量空间的政治影响。由于距离是空间的基本属性之一，与支配性权力中心的距离可以看作支配性权力在空间上的投影。当某个地区占据了与权力中心距离较近的位置时，则更有可能得到权力中心对资源的偏斜分配。例如，有研究考察了与省会政府的地理距离与地方政府医疗卫生服务供给的关系，并用制度租金和政府竞争来解释发生作用的机制：制度租金是非市场化制度安排所导致的结果，寻租是制度租金的重要表现形式，越靠近权力中心，寻租现象就越明显。原因在于，离上级政府越近的地区，越便于与上级主管部门及时接触、沟通与交流，为寻租创造便利条件，也更有可能获得更多的财政支持（Kopczewska，2013）。而“政府竞争理论”则解释了省域边界地区可能会享受到上级政府特殊的“福利”，因此，与省会政府的距离和医疗卫生服务之间存在“Ｕ”型关系（赵磊，2017）。还有研究发现，政府对于经济活动的直接干预和控制，将导致权力中心成为经济发展和生产要素配置的重要区位因素（罗楚亮，2014）。与权力中心距离可能影响相关经济活动与主管部门的协调成本，并影响投资行为和劳动力需求的差异，越接近各类权力中心，就越具有更多的工资性就业机会，在工资决定中也更有优势。并且，政府再分配行为也与权力中心的距离相关（罗楚亮，2014）。有关金融监管的研究发现，上市公司注册地距离证监会的当地派出机构越远，越会加剧监管机构和上市公司之间的“信息不对称”和监管执行成本，同时也越降低监管机构对上市公司的威慑作用。研究者将这种相关关系形象地称为“山高皇帝远”（田利辉、王可第，2019）。
以上经验研究都表明，在中国情境下，与权力中心的空间距离具有超越物理性质的社会意义和政治意义，行政权力对于中国城市空间形态的分布和演变具有重要影响，社区作为镶嵌在城市空间结构中的微观单位，与权力中心的距离也会对其治理成效产生差异性影响。由此，本研究提出“权力空间”这一分析性概念，并操作化为“与治理权力中心的距离”，以此考察社区与治理权力中心的空间距离对社区治理绩效的影响。从关于社区治理绩效的回顾中，我们可以看到，由于社区治理主体和治理内容的多元性与复杂性，目前学界对社区治理绩效的测量莫衷一是，没有定论。不同研究者往往根据不同的研究目的选择各自的测量指标。然而，对社区治理成效的评价主体而言，一般有两类：一类是自下而上的社区居民，另一类是自上而下的政府部门。在权力空间运作范围内，对社区治理绩效的评价主要是上级部门对下级部门工作成效的检视。虽然上级部门有时也会将居民评价纳入考核体系，但对于那些容易被观察和识别度高的治理绩效指标往往会给予更多关注，在考核体系中的权重也更大。吴敏、周黎安（2018）在参考公共品可视性研究的基础上，对政治锦标赛晋升体制下政府官员的绩效考核进行扩展讨论时提出了“可视性治理绩效”概念，指的是那些构成上级考核评估主体主观评价和提升绩效表现“印象分”的绩效指标。该概念强调，在政绩考核中，上级评估主体通过实地考察和巡视，形成主观评价，对客观绩效考核指标进行补充甚至部分替代。可视性治理绩效的影响主要是激励下级政府和官员在可视性治理绩效指标上进行更多的投入。常见的可视性治理绩效指标包括园林绿化、环境卫生等易于观察和直观感受的项目。
（四）研究思路与研究假设
本研究通过提出“权力空间”概念，将社区治理过程中涉及的“与治理权力中心的距离”这一空间因素引入对社区治理绩效的考察，一方面揭示空间背后的权力关系和政治属性，另一方面也探讨基层政府部门在应对上级部门关于社区治理绩效考核时的基本逻辑。根据社区治理的区域范围，本研究将对社区治理绩效的考察分为两个层次：第一个层次是小区层次，主要考察在居委会辖区内各个小区的治理绩效。在小区层次上，社区治理的权力中心为居委会。虽然相关法律规定居委会是居民自治组织，不属于行政机构，在实际运作中，居委会却带有很强的“行政化”色彩，并被视为基层行政权力的延伸，街道办事处的社区管理事务基本都是由居委会来负责具体执行（王迪，2016）。因此，在居委会管辖范围内，居委会办公点事实上就成为社区的权力中心，本文以“小区是否是居委会所在小区”来测量其在权力空间中的位置。第二个层次是街居层次，主要考察在街道办事处辖区内各个居委会的社区治理绩效。在“两级政府，三级管理”的城市基层社会治理体制中，街道办事处作为政府派出机构对社区治理起到决定性作用（魏娜，2003）。街道办事处被授予“城区规划的部分参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等社区治理实权，使得街道办事处成为街道层面行政权力的中心”（朱健刚、张来治，1998），同时，街道办事处对居委会的工作指导和绩效考核也使得它既是社区资源配置的主导者，也是社区公共事务的监督者（吴晓林，2015）。因此，在街居层面，本文将居委会距离街道办事处的远近作为测量其在权力空间位置的变量。
在权力空间中，如下两种机制可能会对社区治理绩效产生影响：
1. 公共资源配置机制
行政权力可以通过公共设施和公共服务等公共资源的配置来影响社会治理绩效。现有研究显示，公共资源配置与距离城市中心的远近有显著的相关关系，与城市中心的距离是导致公共服务和设施资源配置不均衡的主要因素（Mcallister，1976）。对中国一线特大城市的研究也发现，这些城市都存在公共服务和设施配置从市中心到外围递减的趋势，例如，上海市医疗设施和社区卫生服务资源配置整体上存在从市区、近郊到远郊逐步递减的分布趋势（梁鸿，1995；施燕等，2010），广州的医疗设施优势度分值自中心向外围区域也呈现环状递减趋势（胡瑞娴、陈忠暖，2008）。众所周知，中国城市的各种公共服务和设施资源配置基本都是城市各个行政职能部门自上而下进行规划的结果，城市的中心位置一般都是该城市政治、经济和文化的中心，也就是权力的中心。以上研究表明，距离权力中心越近，公共资源配置越优质，而公共服务设施资源的配置情况又是衡量治理绩效的标准之一。在现有的社区治理绩效评估指标体系中，公共服务的覆盖率和公共设施资源的配置率是重要的测量指标之一（马建珍等，2016；毕向阳、李沫，2020）。因此，社区公共服务和设施资源配置的多寡在很大程度上决定了社区治理绩效的水平。此外，缘于同样的逻辑，公共服务和公共设施配置的空间差异性不仅存在于城市整体层面，还存在于城市内部各个层级的行政区域内。这意味着，哪怕是在最小的治理单元中，与权力中心的距离都会通过影响公共资源的配置来影响治理成效。因此，本研究的第一个假设是关于权力空间与公共资源配置和社区治理绩效之间相互关系的假设：
假设1：社区与治理权力中心的距离越近，社区公共资源配置数量越多，社区治理绩效表现越好。
2. 政绩信号释放机制
当前，在运作过程中，中国政府为了增加对各级官员的压力和激励，采取了“政治锦标赛”模式。在此模式下，地方政府官员想要获得晋升，就必须在绩效考核中超越竞争者，获得上级认可（周黎安，2007；周飞舟，2009），这导致地方政府官员都有打造亮点政绩工程以脱颖而出的冲动，而对于如何打造政绩工程，“成本—收益”和“显性激励”是两个重要的考虑要素。受财政约束，地方政府官员会倾向于选择门槛低、成本少、回报周期短的政绩工程，而不是那些难度大、投入高、建设周期长的“硬骨头”。“显性激励”是指相较于对那些难以被观察到的公共产品进行投入，提供“看得见、摸得着”的公共产品对政府官员的吸引力更大。上级政府在考察下级的绩效时，既有客观化的经济和社会发展指标，也会根据现场考察的主观评价为下级的能力与绩效打“印象分”。下级政府官员为了更好地释放政绩信号，在财政约束和显性激励的共同作用下，往往倾向于将财政支出投向那些具有可视性的领域（何艳玲、赵俊源，2019），导致公共产品支出的“可视性偏差”（Mani and Mukand，2007）。已有研究验证了园林绿化、市容环境卫生这样的“可视性政绩”的重要性及其对政府官员行为激励的影响（吴敏、周黎安；2018）。因为各级政府部门的行政办公区附近是上级部门和领导前来视察和考核工作时最容易看到的区域，所以每级政府都有巨大的动力将其办公驻地附近区域整治的足够干净整洁和美观，以给上级领导留下美好印象。因此，本研究的第二、三个假设是关于权力空间与可视性社区治理绩效之间关系的假设：假设2：社区与治理权力中心的距离越近，社区的环境整洁美观度越高，社区的治理绩效表现越好。
假设3：社区与治理权力中心的距离与非可视性的社区治理绩效表现没有显著的相关关系。
（一）数据
本文的研究数据主要来自上海大学数据科学与都市研究中心和香港科技大学应用社会经济研究中心合作的“上海都市社区调查”（SUNS），该调查搜集了包括社区、家庭、个人在内的多层次的追踪调查数据。目前已完成了“居村调查”“住户调查”“社区观察”三个子项目。其中，“村居调查”于2015年完成，从上海5732个居(村)委会中按照10%随机抽样，最终对537个居(村)委会进行了调查，收集了居(村)委基本信息、社区选举、社区治理、居（村）委会与其他机构关系、外来人口、社区环境、公共服务等多方面的数据。“住户调查”于2017年7月初完成，包括5201份家庭问卷、8631份成人问卷（15岁以上的成年人）和1892份未成年人问卷（15岁以下）。“社区观察”于2018年底完成，抽取了上海市16个区425个居委会及其管辖的1296个小区进行结构式观察，包括街区观察和小区观察两部分，旨在搜集居委会和小区两个层面的数据，包含街区内公共设施、社区环境、社会生活、宠物饲养、停车状况、安全状况、住宅类型、生活便利度等方面的内容。通过这些数据，我们可以分别对小区和社区层面的绿化环境、公共设施服务、社区治理等情况进行测量。此外，我们还通过高德地图API获取了调查样本中每个居委会和街道办事处的经纬度数据，用以计算各个居委会到其所属的街道办事处的空间距离，并从安居客网站获取了调查小区的房价数据，并将这些数据与社区治理数据相匹配，最终构成分析所需的数据库。
（二）变量
本研究将在小区和街居两个层次上考察权力空间与社区治理绩效的关系，因此，变量测量和统计分析都在这两个层次上进行。
1. 因变量
本研究关注的结果变量为“社区治理绩效”。我们将其进一步区分为“可视性绩效”和“非可视性绩效”。顾名思义，前者是指容易被直接观察或感知到的治理成效，后者则是指不容易被直接观察或感知到的治理成效。在小区层次，我们基于“社区观察”数据，选用住宅小区范围内的“绿化覆盖程度”“有无分类垃圾箱”“有无志愿者巡逻”三个指标来测量“可视性小区治理绩效”。用“有无楼道堆物”来测量“非可视性小区治理绩效”。在街居层次，我们基于“村居调查”和“住户调查”，选用“居委会获得奖状、奖牌和荣誉称号数量”测量“可视性社区治理绩效”，这类绩效属于获得上级部门认可的绩效。选用居民的“社区满意度”和“社区归属感”两项主观评价性指标来测量“非可视性社区治理绩效”，这类绩效属于获得居民认可的绩效。在对权力空间作用于社区治理绩效的具体机制进行考察时，我们分别把“社区养老服务项目数量”和“社区环境整洁程度”作为“公共资源配置机制”和“政绩信号释放机制”的代理变量纳入模型。
2.关键自变量
本研究的关键自变量为“权力空间”，操作化为“与治理权力中心的空间距离”。在小区层面，我们用“该小区是否为居委会所在小区”作为权力空间的测量。如果居委会办公点在小区内，说明该小区距离权力中心更近，小区治理受居委会的影响可能也更大。在街居层面，我们进一步区分了“绝对距离”和“相对距离”。前者直接用居委会与所属街道办事处的空间距离来测量。对于后者的测量，首先计算街道办事处辖区范围内所有居委会与办事处的空间距离，接着对这些距离进行排序，然后确定居委会在排序中的次序，以该次序作为居委会在街道权力空间中相对距离的测量。相对距离可以控制住街道办事处辖区范围大小的影响。
3. 控制变量
为了尽量控制社区本身区位、类型、经济、文化、历史等因素的影响，在小区层面，我们纳入“小区类型（是否为商品房小区）”和“小区平均房价”作为控制变量。在街居层面，将社区的“上海户籍人口比例”“社区成立时长”“社区类型”“社区区位”作为控制变量。以上因变量、关键自变量和控制变量的操作化和测量参见表1。
（一）小区层次的分析
1.小区权力空间对可视性治理绩效的影响
在现阶段的城市小区中，存在多元化的治理架构和治理主体，包括社区党组织、居民委员会、业主委员会、物业服务企业、业主群体等，这些主体共同参与，相互作用，影响着小区的治理成效。然而，在治理过程中，这些治理主体的权力关系并不对等。社区党组织和居民委员会作为党和国家的代表，在小区治理中发挥着领导核心和主导作用。这在上海表现得尤为明显，例如，2020年新修改的《上海市住宅物业管理规定》第六条就明确要求，“居民委员会、村民委员会依法协助乡、镇人民政府和街道办事处开展社区管理、社区服务中与物业管理相关的工作,加强对业主委员会的指导和监督，引导其以自治方式规范运作”。由此可见，在小区治理中，社区党组织和居委会处在权力核心的位置，对其他治理主体进行监督、指导和引导。因此，在空间意义上，社区党组织和居委会就处在小区权力空间的中心位置。由于社区党组织和居委会通常在同一地点办公，所以我们把居委会办公点作为小区权力空间的中心，考察居委会所在小区的治理绩效是否比其他小区更好。表2是在小区层次上进行分析的变量统计描述，用于分析的小区有效样本1156个，其中，居委会所在的小区325个（约占28%），商品房小区702个（约占61%），小区平均房价为5.17万元/平方米。表3呈现了“是否为居委会所在小区”对于可视性治理绩效和非可视性治理绩效的影响。由于可视性治理绩效中的第一个测量指标“小区绿化覆盖程度”为定序变量，我们用Ordered Logistic模型分析，其余两个测量指标 “是否有垃圾分类箱”和“是否有志愿者巡逻”，以及非可视性治理绩效测量指标“是否有楼道堆物”均为二分定类变量，使用Logit模型分析。
表3模型1到模型3的结果显示，居委会所在小区相对于非居委会所在小区，在小区绿化覆盖程度、垃圾分类箱摆放、志愿者巡逻安排上都有更好的表现。在控制了小区类型和平均房价之后，居委会所在小区的绿化覆盖水平要比非居委会所在小区高78.4%，摆放垃圾分类箱的概率提高了77.9% ，出现志愿者巡逻的概率提高了39.2%。这三方面的指标都是比较容易被观察和感知到的治理成效，因而属于可视性治理绩效的一部分。分析结果表明，在小区治理中，离权力中心越近，可视性绩效越好。
2.小区权力空间对非可视性绩效的影响
然而，对于那些不太容易被观察和感知到的非可视性治理绩效，居委会所在小区是否也表现得更好？表3模型4的结果给出了否定性答案，对于楼道堆物，居委会所在小区的治理效果并没有显著更好。导致这一结果的原因主要在于：一方面，像楼道堆物这类现象，初入小区时并不能立即被看到，除非专项检查，一般情况下，上级领导到小区走访视察检查工作，基本不会走进小区楼道，因而对居委会而言，没有很强的动力去花费大量时间、人力和物力整治楼道堆物，而是愿意把更多精力放在一进小区就能注意到的像绿化、垃圾分类、志愿者巡逻等可视性治理绩效的提高上。另一方面，即使居委会有心整治楼道堆物，但要改变这种侵占小区公共空间的陋习，归根结底要取决于小区居民整体素质的提高，而人心的改变并非一朝一夕之事，需要经过长期不懈的努力，所以治理成效很难在短期内呈现。综合表3中4个模型的结果，我们发现，在小区层次上，以社区党组织和居委会为核心的权力空间对小区可视性治理绩效差异产生了显著影响，但在非可视性治理绩效上没有明显效应，证实了假设3。
（二）街居层次的分析
1. 街居权力空间对上级认可的治理绩效的影响
在对小区层次进行分析之后，我们将治理区域扩大到街道办事处辖区范围，在街居层次上做进一步分析。由于街道办事处是最基层的政府派出机构，全面负责辖区内的公共服务、公共管理和公共安全，同时也要承担辖区内各种托底保障工作。它不仅向居委会提供财政资金支持，还在很大程度上影响其人员构成和工作内容，并对居委会工作进行考核。因此，在街居层面，街道办事处位于权力空间的核心位置，我们接下来将考察居委会与街道办事处之间的空间距离如何影响居委会的治理绩效。在权力空间中，上级对下级的评价最能体现该空间的本质特征和权力运行逻辑，因而我们选择居委会获得上级表彰（包括奖状、奖牌和荣誉称号等）的数量作为测量其受到上级认可的治理绩效指标，这是一个综合性指标，既可能是对可视性绩效的评价，也可能是对非可视性绩效的考量。表4呈现了街道办事处和居委会层次的变量统计描述，共有355个有效的居委会样本，这些居委会获得上级各类表彰的数量平均值约为24个，标准差约为27。居委会距离所属街道办事处的直线距离平均值约为1.4公里，最近直线距离为0.074公里，最远为7.6公里。在居委会管辖的社区特征方面，具有上海本市户籍的居民比例平均为78.3% ，最小比例为11.4%，最大比例为97.8%。居委会成立的平均时长为25.6年，最短为5年，最长为69年。从社区类型上看，里弄房为主要类型的社区有30个（8.45%），老公房为主要类型的社区有41个（11.55%），售后公房为主要类型的社区有63个（17.75%），普通商品房为主要类型的社区有125个（35.21%），高档商品房为主要类型的社区有21个（5.92%），拆迁安置房为主要类型的社区有75个（21.13%）。在地理区位上，位于中心城区的社区有118个（33.24%），位于近郊的社区有120个（33.8%），位于远郊的社区有117个（32.96%）。
在表5中，我们分析了居委会与街道办事处的空间距离对居委会获得表彰数的影响，以此来考察街居层次的权力空间对社区治理绩效的影响。由于居委会获得表彰数量为非负整数的计数型变量，且该变量的分布呈现明显左偏形态，即绝大部分居委会获得表彰数量都在30个以下，集中在10—25个的区间范围，符合泊松分布的基本特征，因而我们使用泊松回归进行分析。模型1为居委会与街道办事处之间的绝对距离对居委会获得表彰数量的影响。分析结果显示，当控制了社区人口结构、成立时间、住房类型、地理区位因素后，居委会与街道办事处的绝对直线距离每增加1公里，其所获得的表彰数将减少17.4%。这说明，居委会与街道办事处的空间距离越近，获得上级认可的治理绩效越优异。
尽管在建构权力空间距离与社区治理绩效的回归模型时，我们使用了cluster命令来消除街道之间的异方差效应，但考虑到位于城市不同地理区位的街道在管辖面积上有较大差异，比如，中心城区街道办事处的平均辖区面积要远小于近郊或远郊的街道，因而位于中心城区的居委会与街道办事处的距离即使较远，但两者的绝对距离相对于近郊和远郊居委会与所属街道办的绝对距离而言，仍然是一个较小值。为了进一步考察同一街道内部居委会与治理权力中心距离的差异导致的社区治理绩效的差异，本研究通过比较同一街道中各居委会与治理权力中心的距离，排序生成相对距离。相对距离越小，表示该居委会在所属街道内距离治理权力中心越近。模型2的分析结果与模型1基本吻合，当控制社区基本特征变量后，居委会在各自所属的街道中距离街道办事处的相对距离越远，获得的表彰数量就越少。具体而言，居委会与所属街道办的相对距离每下降一个位序，获得的上级表彰数就减少9.2%。由此可见，在街居层次上，以街道办事处为核心的权力空间对居委会获得上级认可的社区治理绩效有显著影响。
2. 街居权力空间对居民认可的治理绩效的影响
如果居委会获得的奖状、奖牌和荣誉称号属于上级行政部门认可的社区治理绩效，那么对于社区居民认可的治理绩效，权力空间的效应是否依旧存在？接下来我们也对这一问题进行考察。自2014年以来，上海进一步实施创新社会治理，加强基层建设的改革，推动街道工作重心从发展经济转移到加强基层党建和公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来，旨在提高社区居民的生活满意度、获得感和归属感，因此，本研究用社区居民的“社区满意度”和“社区归属感”来对居民认可的治理绩效进行测量。由于这两个指标很难被直接观察到，因而属于非可视性的治理绩效指标。我们将居民个体数据和社区数据相匹配，将个体层次的“社区满意度”和“社区归属感”分值汇总到社区层次，计算出每个社区的平均值，共获得69个有效的社区样本。表6为变量的统计描述。上海居民对社区的满意度和归属感在以1—5分为尺度的标准上，分别为3.105和3.213。其他变量与前一部分基于355个社区样本的街居层次变量在均值或比例及其分布上基本一致，说明这69个社区样本虽然数量减少，但仍具有不错的代表性。
街居权力空间对居民社区满意度和归属感的影响分析结果呈现在表7中，由于因变量为数值型变量，我们使用OLS回归模型进行估计，其中，模型1对居民社区满意度差异性的解释力达39%，模型2对居民社区归属感差异性的解释力达57.7%，而且两个模型的整体检验F统计量都在0.01的统计性水平上统计显著。结果显示，社区与街道办事处的距离对于居民社区满意度和归属感并没有显著影响，只有社区成立时长和社区类型会影响居民的满意度和归属感，社区成立时间越长，房屋越老旧，居民的社区满意度和归属感越低。该结果表明，在街居层次上，权力空间对于诸如居民社区满意度和归属感这类无法被直接观察和感知的非可视绩效也影响甚微，这再次证实了假设3。这种现象的产生与权力空间对社区治理绩效的作用机制有关。
3. 权力空间对社区治理绩效的作用机制
以上分析表明，无论是在小区层次还是街居层次，距离权力中心越近，治理绩效就越好，对可视性治理绩效而言尤为如此，那么，这其中的作用机制是什么？我们将对此问题作进一步深入探讨。
（1）公共资源配置机制
以往有研究显示，公共资源配置与距离城市中心的远近有显著相关关系（Mcallister，1976），行政权力可以通过公共设施和公共服务等公共资源的配置来影响社会治理绩效，因此，我们首先考察权力空间影响治理绩效的公共资源配置机制。由于上海人口的老龄化程度日趋严重，社区居家养老服务在上海社区公共服务供给和资源配置中占据非常重要的位置，因此，我们选用社区提供的居家养老服务项目数量作为衡量社区公共资源配置的一个代理变量，进而分析权力空间、养老服务和治理绩效三者之间的关系。由于在2010年出台的《上海市社区居家养老服务规范》中，明确提出了社区居家养老服务十项基本服务内容，包括提供或协助提供生活护理、助餐、助浴、助洁、洗涤、助行、代办、康复扶助、相谈、助医，“上海都市社区调查”（SUNS）询问了社区提供以上十项居家养老服务的情况，根据表4的描述统计可知，社区提供的居家养老服务项目数量平均为3.7个，标准差约为2，最少为1个，最多为10个。表8为权力空间、社区养老服务和社区治理绩效之间关系的分析结果。由于因变量都为计数变量，因而所有分析都使用泊松回归模型。模型1考察了社区与街道办事处的空间距离和社区养老服务供给之间的关系，结果显示，社区与街道办事处的绝对距离越远，提供的居家养老服务项目数量就越少。具体而言，与街道办的直线距离每增加1公里，养老服务供给量就下降约7.2%。另外，里弄房和售后公房社区相对于普通商品房社区而言，提供的居家养老服务更多，高档商品房社区则相对更少。近郊区和远郊区相对于中心城区而言，居家养老服务的资源配给也相对更少。这可能是因为不同区位和类型的社区，老年人比例不同，对居家养老服务的需求也不一样，导致养老资源供给和配置的差异性。
表8的模型2进一步分析了社区居家养老服务项目供给和资源配置数量与社区治理绩效（表彰数量）的关系，结果显示，当控制了与街道办事处的绝对距离和其他社区特征变量后，社区养老服务资源配置越多，社区治理绩效也越好。具体而言，社区居家养老服务供给数量每增加1项，社区获得的表彰数量就增加7.5%。模型3和模型4考察了社区在本街道内的相对距离与社区养老服务供给数量之间的关系，以及控制了社区在本街道内的相对距离和社区特征变量之后，养老服务供给与社区治理绩效之间的关系结果与模型1和模型2的结果保持一致。这充分说明社区权力空间可以通过社区公共资源配置机制对社区治理绩效产生影响，假设1得到证实。
（2）政绩信号释放机制
以往研究表明，政府部门官员倾向于在绿化、环境、卫生等具有可视性的领域投入更多的资源和精力进行整治，以提高在上级考评中的“印象分”，从而增加职位晋升的概率（吴敏、周黎安，2018；何艳玲、赵俊源，2019）。因而，我们以社区环境整洁程度作为对政绩信号释放机制的一种测量，考察权力空间、政绩信号释放机制和社区治理绩效之间的关系。在“上海都市社区调查”（SUNS）中以访员观察的方式对社区环境整洁程度进行了评分，在1—7分为标准的评分体系下，355个社区的平均分值约为5分，标准差为1.2分（表4）。在表9中，模型1考察了社区与街道办的绝对距离（权力空间）与社区环境整洁程度（政绩信号释放）的关系，回归结果表明，社区与街道办事处的绝对距离越远，社区环境整洁程度越差。具体而言，社区与街道办事处的绝对距离每增加1公里，社区环境整洁程度的评分就降低约0.16单位分值。此外，社区成立时间越长，环境整洁程度就越差。里弄房和售后公房社区相对于商品房社区而言，环境更不整洁。 表9的模型2考察了社区环境整洁程度与社区治理绩效的关系，在控制了与街道办的绝对距离和其他社区特征变量之后，社区环境越整洁，社区治理绩效就越好。具体而言，社区环境整洁程度每提高1个单位，社区获得的表彰数量就增加10.7%。模型3和模型4考察了社区在本街道内的相对距离与社区环境整洁程度之间的关系，以及控制了社区在本街道内的相对距离和社区特征变量之后，社区环境整洁程度与社区治理绩效之间的关系结果与模型1和模型2的结果基本一致。以上结果表明，社区权力空间可以通过政绩信号释放机制对社区治理绩效产生影响，假设2也得到证实。
本文从“权力空间”概念入手，将空间因素纳入对社区治理绩效的分析讨论。通过将“权力空间”操作化为“与权力中心的距离”，从而基于空间视角测量了“权力”这一抽象概念对社会生活和基层治理的实质性影响。研究结果显示，与权力中心的空间距离显著影响了社区的治理绩效，并且，这种权力空间效应呈现了一种明显的“中心—外围”差序格局特征，即越靠近权力中心，社区的治理绩效就越好。具体体现为：在小区层面，居委会作为准行政权力中心，居委会所在的小区相对于其他小区而言，在诸如绿化覆盖、垃圾分类设施配置、志愿者巡逻等可视性治理绩效方面表现得更好；在街居层次，离街道办事处的空间距离越近，受上级认可的社区治理绩效越好。权力空间对于社区治理绩效的差序影响是城市公共资源配置机制和基层政府政绩信号释放机制共同作用的结果。一方面，社区与权力中心的空间距离会影响居家养老服务项目等公共服务和资源的配置，也会影响社区环境整洁度等可视性绩效；另一方面，这些公共服务资源以及可视性绩效又与上级认可的治理绩效有显著的正向关联。因为政府政绩信号释放机制发挥重要作用，导致权力空间对社区治理绩效的效应只体现在可视性治理绩效上，对于居民认可的非可视性绩效则没有显著影响。
本研究表明，社区与权力中心的空间距离，不仅是物理和地理空间，而且是社会、政治、经济、文化的空间，空间位置对社区治理也有潜移默化的影响。社区并不是处在均质同等的空间环境中，而是位于权力空间的结构体系中，在权力空间中的位置不仅决定了社区所能获得的公共服务和资源，也会影响社区的外部环境面貌，进而对居民的生活品质产生影响。然而，我们的研究也揭示了权力空间的影响仅停留在外部容易被直接观察和感知到的治理结果，以及上级认可的治理绩效上，对于那些不外显的治理成果以及居民认可的治理绩效而言，权力空间的影响甚微，这背后涉及当前基层社会治理的绩效考核制度安排和官员激励机制问题，正是这些制度性因素导致基层治理主体对于可视性绩效的强烈追求，从而忽视了不可视的治理绩效。而不可直接观察或感知的治理绩效和居民认可的治理绩效往往对社区的长期可持续发展有更重要和长久的影响。在公共资源配置机制和政绩信号释放机制双重驱动下，权力空间对于社区治理绩效的影响逻辑也适用于其他社会治理领域，因此，对于该议题的研究有助于我们更深入地理解当前基层社会治理的逻辑。责 任 编 辑：张军
排 版：黄钰澄
新媒体编辑：张军
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