“三调”成果在国土空间规划中的应用

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根据《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），国土空间规划编制统一采用“三调”数据作为规划现状底数和底图基础。这表明“三调”成果不仅仅是作为国土空间总体规划的一张现状图和基期现状面积表，而是要全面应用于国土空间总体规划的编制与实施工作中。

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“三调”成果是空间规划的底图底数

形成全域全覆盖的底图底数与底板。国家政策不仅从宏观上要求国土空间规划编制统一采用“三调”数据作为规划现状底数和底图基础，而且2019年7月发布的《国土空间规划“一张图 ”建设指南（试行）》还要求基于“三调”成果，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，在坐标一致、边界吻合、上下贯通的前提下，整合集成遥感影像、基础地理、基础地质、地理国情普查等现状类数据，共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息，开展地类细化调查和补充调查。依托国土空间基础信息平台，形成一张底图，支撑国土空间规划编制。具体而言，以比例尺为1：5000的农村土地利用现状调查成果和以比例尺约为1：2000的城镇村庄内部土地利用现状调查成果形成国土空间规划的底图，以各类面积统计数据作为底数，以耕地、建设用地等的基期规模作为底板，搭建《自然资源调查监测体系构建总体方案》（自然资发〔2020〕15号）确定的“一张底板、一个平台和一套数据”的自然资源统一管理综合监管平台。

实现与用地用海分类的全面对接。《第三次全国国土调查工作分类》较好地解决了城市用地分类与土地利用现状分类的衔接问题，为国土空间规划的编制提供了更好的工作基础。2020年11月出台的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》统一了国土调查、统计和规划分类标准，科学划分了国土空间用地用海类型，从国土空间规划编制、审批与实施管理角度进一步梳理了用地用海分类体系。根据该指南附录中用地用海分类与“三调”工作分类对接情况表，各地将“三调”成果数据对接转换为用地用海分类，形成规划基数。

通过基数转换形成规划底图底数。“三调”是基于现状的调查，仅将批而未建土地等用地管理信息作为专项图层纳入“三调”成果数据库。而国土空间规划需要围绕规划管理目标，在“三调”成果的真实性基础上反映规划管理的合理性。这就需要按照《自然资源部办公厅关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》要求，尊重建设用地合法权益，综合“三调”现状数据与用地管理数据，在符合相关政策要求和规划管理规定的前提下，结合依法依规举证的方式，对已审批未建设的、“三调”期间已拆除的存量建设用地用海等五类情形，按照转换规则分类认定为建设用地，客观合理反应规划基期年的底图底数。

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“三调”成果是规划传导机制的重要载体

各类规划控制指标制定与分解的基数。自然资源部2020年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，明确了市级国土空间规划的指标体系，包括耕地保有量、永久基本农田保护面积、建设用地面积、城乡建设用地面积、林地保有量、基本草原面积、湿地面积、人均城镇用地面积等在内的规划控制指标，均可以“三调”成果数据为基础，围绕资源环境本底与国家和地方发展目标战略进行制定校核，并分解下达至下一级国土空间总体规划。

生态保护红线矛盾协调的重要载体。2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，科学划定落实“三条控制线”，做到不交叉、不重叠、不冲突。2020年2月，自然资源部、国家林业和草原局发布《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》，科学整合优化自然保护地范围，完善保护地功能分区，分类细化保护地管控要求。由于历史原因，生态保护红线及自然保护地内存在着一些现实矛盾冲突和历史遗留问题，自然保护地内有相当数量的城市及建制镇的建成区，耕地、永久基本农田与生态保护红线交叉重叠，原住居民生产生活与保护管理矛盾突出。这就需要依据“三调”、矿业权调查等各类调查成果，分析自然保护地与各类人类活动矛盾冲突现状与问题，进一步评估其对生态功能的影响，依据科学有序划定的总要求，对永久基本农田、一般耕地、林地、城市、村庄、基础设施、特殊用地、合法矿业权、采矿用地等分类制定矛盾冲突协调规则，指导生态保护红线评估调整与自然保护地整合优化工作，科学调整自然保护地范围，落实严格的正面清单管控要求。

实施最严格的耕地保护制度的依据。“三调”成果能够为落实最严格的耕地保护制度、坚决守住耕地红线提供数据支撑。“三调”中耕地属性标注与耕地细化调查、耕地质量等级专项调查信息，可以更加准确地把握全国耕地质量与利用状况。将“三调”成果与遥感影像、各类管理数据叠加，能够及时发现新增违规占用永久基本农田开展绿化造林、挖湖造景、非农建设等耕地“非农化”行为。同时，以“三调”及永久基本农田划定成果为基础，校核粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定成果，能够把粮食生产功能区落实到地块，引导种植目标作物，保障粮食种植面积。为全面摸清全国补充耕地潜力状况，推进最严格的耕地保护制度和占补平衡政策实施，2021年7月，自然资源部办公厅发布《关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知》，要求以“三调”和2020年度国土变更调查成果为基础，以其他草地、盐碱地、沙地、裸土地四类图斑为评价对象，逐地块开展宜耕性调查评价，形成集面积、类型和分布于一体的全国耕地后备资源潜力数据，并与国土调查数据库实现集成，为科学合理开发耕地后备资源、规范耕地占补平衡管理提供支撑。此外，根据耕地细化调查的成果，分析不稳定耕地的规模与布局，为全国制定生态退耕目标与重大工程提供依据。

永久基本农田整改补足的现状基础。《自然资源部  农业农村部  关于加强改进永久基本农田保护工作的通知》布置了永久基本农田整改补划与储备区划定等工作任务；《自然资源部空间规划局  耕地保护监督司  关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》明确了永久基本农田核实整改补足与城市开发边界划定的规则。“三调”地类与专项调查成果为上述相关工作的开展提供了最新的数据基础。各地可依据“三调”等基础数据，在现有永久基本农田保护范围内，识别并调出不符合长期稳定利用耕地的情形，包括“三调”调查为非耕地和25度以上坡耕地、河道耕地、湖区耕地、林区耕地、牧区耕地、沙漠化耕地、石漠化耕地、盐碱耕地等不稳定利用的耕地，以及其他不符合永久基本农田划定要求的情形。同时，在永久基本农田、生态保护红线及城市开发边界之外的长期稳定利用耕地中，调整补足永久基本农田，并划定永久基本农田储备区，满足未来一定时期内重大建设项目占用、生态建设等补划永久基本农田的需要。

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“三调”成果是规划实施评估的重要依据

国土空间规划形势分析的依据。“三调”基于实事求是的原则，对各类土地利用现状开展全面调查，一定程度上是检验各类规划目标实施及各类管理工作的试金石。基于“三调”成果，叠加已有各类控制线及其他各类空间规划数据，可有效揭示各类控制线、现行空间规划之间矛盾冲突的现状与性质，测算永久基本农田整改补足、耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩拆旧潜力，分析未来各类用地需求与供给，为规划策略的制定、规划指标的分解、规划方案的拟定与动态调整等工作提供可靠的依据。

城区范围划定的初始数据。自然资源部于2021年7月发布行业标准《国土空间规划城市体检评估规程》与《城区范围确定规程》，第一次从技术层面统一了城区范围划定的原则和方法。《规程》以“三调”数据为基底，主要包括地类图斑、城镇村用地等数据，从中选取待划定城市“三调”属性代码为 201及201A 的数据作为城区初始范围，进一步筛选临近城区初始范围的图斑，开展连接条件判断，经反复迭代更新，最终划定城区实体地域，并在此基础上，叠加城区最小统计单元行政区划数据，根据城区最小统计单元中城区实体地域面积占比以及市政公用设施和公共服务设施建设情况，综合划定城区范围。城区范围年度更新时，可进一步利用最新的国土调查数据等开展更新。

国土空间规划城市体检评估的基础。《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》首次从安全、创新、协调、绿色、开发和共享等六个维度构建了国土空间开发保护现状评估的指标体系。《关于开展现行国审城市国土空间规划城市体检评估工作的通知》及《国土空间规划城市体检评估规程》进一步要求，以国土空间规划城市体检评估指标体系为核心，切实摸清现状，从安全等六个维度出发，找准问题、提出对策，将体检评估结果作为规划编制的前置基础、规划动态调整的判断依据、自然资源执法督察的重要内容，实现国土空间规划的全周期闭环管理。而“三调”及其变更调查成果是国土空间规划城市体检评估指标体系中包括生态保护红线范围内建设用地面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量等各类评估指标最直接、最现势的数据来源。依据“三调”成果划定的城区范围，也成为国土空间规划城市体检评估中评估范围为“城区”的37个指标的空间载体。

年度变更调查是规划实施的真实反馈。原城市总体规划是通过专项调查形成基期年城镇用地现状图，但该调查一般缺少全面的更新机制。而国土调查构建了年度变更调查机制，保障了调查成果的现势性、连续性。同时，年度变更调查成果能够直观且清晰地反映国土空间总体规划在各个方面、环节的实施情况，真实反馈与监测国土空间规划的实施效果。土地利用现状变更表与规划期间各类用地平衡表在表格结构上完全一致，前者反映年初与年末之间的年度变化，后者反映基期年与目标年之间的规划期变化。土地利用变更表能够反映各年度内各类用地的流量与流向，是分析土地利用变化特征、规划实施效果的最直接的资料。

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对“三调”成果运用的展望

第三次全国国土调查是重要的基础国情调查。“三调”工作始终坚持实事求是的原则，是国家层面实施了第一轮土地调查以来最为严格的质量控制制度，从制度机制层面力保数据真实、准确、可靠。2020年1月，自然资源部发布《自然资源调查监测体系构建总体方案》，统一自然资源分类标准，构建自然资源调查监测体系，将自然资源调查分为基础调查和专项调查，进一步完善了自然资源部调查监测制度。

因此，“三调”的主要任务是土地利用现状调查。一方面，实现了陆域全覆盖及城镇村庄内部“打开”细化调查；另一方面，“三调”也仅属基础调查层面，其对城乡建设用地内部调查的精度是有限的，调查视角也多基于土地利用现状，对地块的全生命周期管理考虑不多。因此，“三调”成果能够满足国土空间总体规划编制与实施的需要。至于详细规划、相关专项规划的编制，仍须有针对性地组织城乡建设用地和城镇设施用地等专项调查工作，进一步提供更高精度、更为翔实的底图底数。2020年12月底形成的自然资源调查监测技术体系初步设计方案，着力构建新一代自然资源调查监测技术体系。以“三调”成果为基础，集成现有的森林、湿地、水、草原等各类自然资源清查数据成果，形成自然资源管理的调查监测“一张底图”，加上各类自然资源专项调查的多维度信息，必将为国土空间规划的编制与实施提供更加坚实的数据基础。（作者分别供职或就读于南京师范大学地理科学学院、南京国图信息产业有限公司）

全文请见《中国土地》2021年第10期

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