韩克庆，中国社会科学院社会发展战略研究院研究员，中国社会科学院大学（研究生院）教授、博士生导师

主要研究方向：社会保障、社会政策与社会发展

［摘要］青少年教育福利，是指包含了学前教育、基础教育、高等教育、校外教育在内的教育体系中由国家提供的低费或者免费教育及相关制度安排。计划经济时期，我国的教育福利与教育制度高度重合，形成了以免费教育体系、人民助学金制度、兴办幼儿园和少年宫为主要内容的制度架构。改革开放以后，尤其是市场化改革以来，以九年制义务教育、学杂费减免政策、奖学金助学贷款政策、免费师范生政策为主要内容的青少年教育福利制度初步形成，从总体上提高了教育福利对促进教育公平性的认识，加强了教育福利的制度化建设，扭转了“教育产业化”等不良影响。我国青少年教育福利发展的合理定位是确立国家在教育福利中的主体地位，突出政府在教育福利中的财政责任，拓展教育福利的制度内容，提高教育福利的普惠性质，厘清教育福利与教育制度的关系。在全面深化教育领域综合改革的进程中，教育福利已成为撬动教育体制的切入点，是增强教育改革的系统性、整体性、协同性的重要环节。

［关键词］教育福利；义务教育；教育制度；福利国家

一、问题的提出

青少年教育福利，是指包含了学前教育、基础教育、高等教育、校外教育在内的教育体系中由国家提供的低费或者免费教育及相关制度安排，但不包括成人教育、职业教育和研究生教育。此外，特殊教育虽然属于青少年教育福利的范畴，但受篇幅限制，亦不在本文讨论范围之内。有人认为，教育福利意即所有公民的受教育权保障问题，旨在通过各种制度安排保障公民享受到令人满意的、好的教育，其对象是所有公民。在我国，儿童通常指0~18岁的群体，因此青少年教育福利的对象，涵盖了儿童和青年群体。

随着现代教育制度的确立，以英国为代表的福利国家普遍建立了教育福利政策，保障国民中适龄成员享受平等的教育机会。1880年，英国议会通过《芒德拉法》（Mundella’s Act），宣布对英国5~10岁的儿童实行义务教育。至19世纪80年代末，英国学龄儿童入学率已达90%。1891年英国政府颁布《免费教育法》（Free Education Act），正式开启义务教育的免费进程。该法案规定将以每所公立初等学校3~15岁的在校学生的平均数目为基准，为每人每年划拨10先令的教育补助费，并禁止接受补助金的生均年教育成本低于10先令的公立初等学校以任何形式向3~15岁的在校学生收费。1918年《费舍教育法》（Fisher Education Act）颁行后，英国义务教育全免费终于得以实现。

一般来说，教育福利主要包括以下几个方面的内容：一是国家兴办教育机构。由国家作为主体建设教育机构，包括投入教育事业的基础设施、设备和教师人才队伍，政府直接管理教育机构，或者指导教育机构的运行。二是免费或低费的教育制度。当今世界各国在巨大的公共教育行政体制的支撑下，在基础教育中延长义务教育年限，提供免费教育。三是教育奖助学金制度。例如国家奖学金、助学金制度、国家助学贷款政策，对农村地区、贫困人口、少数族裔等实行倾斜性政策，通过政策干预，保证社会各阶层平等获取教育资源等。

新中国成立以来，我国的党和政府十分重视发展教育事业，制定了多部法律，从不同角度保障青少年接受教育的权利。大体来说，我国的教育福利经历了计划经济体制和市场经济体制两个发展时期。

二、计划经济时期的青少年教育福利

新中国成立伊始，百废待兴。20世纪50年代的中国教育由三种不同的传统汇合到一起：一是民国时期的遗产，二是共产党边区的遗产，三是学习苏联。新生的人民政权以苏联为榜样， 非常重视人民群众各项社会福利项目的建立与建设，充分彰显社会主义制度的优越性，体现出新政权的强大生命力。具体措施包括：学习苏联在高等教育领域的国有化，然后是取消美国式的文科学院和英美大学的通才教育，把大学的系细分成若干专业，为各个专业制定全国统一的教学计划、教材和教科书，组织翻译苏联教材和教学计划。此后，我国初步形成了以免费教育为主要特征的现代教育制度。

（一）免费教育体系

在计划经济体制下，我国实行几乎全部免费的教育政策，建立了全日制学校教育体系，教育事业取得了突出成绩。《中国教育年鉴（1949-1981）》中提及，全国队队有初级小学，社社有完全小学、中心小学或初级中学，县县有完全中学，省省有工、农、医、师专门学院，有25个省有综合大学。到改革开放初期的1981年，全国有高等学校704所，在校生127.95万人；中等专业学校3132 所，在校生106.9万人；普通中学10.67万所，在校生4859.56万人；小学89.4万所，在校生14332.8万人；幼儿园13万所，在园幼儿1056.2万人。全国大学生、中学生、小学生的平均每万人口在校学生数分别为12.8人、503人、1439人。在教育经费的投入方面，新中国建立以后1950~1980的31年中，国家财政预算中安排用于教育事业支出的经费，共达1002.5亿元，约占同时期国家预算总支出的5.93%。这一时期，中央政府对教育的投入采取了统一财政、分级管理的方式。基础教育免交学费，只收少量杂费；师范生教育不仅免交学杂费，而且还有一定的生活补助。全国各类高等院校和普通中小学的经费开支都按照其行政隶属关系给予财政拨款，主要是财政部按照定员定额的核算方法拨给地方，由各地方结合自己的财力、物力进行统筹安排，国家预算分为中央和地方两级，实行分级管理，即“条块结合、块块为主”的体制，这种体制一直维持到“文化大革命”结束。同时，国家还举办了各式各样的“识字班”，在全国开展“扫盲运动”，全面提高国民的教育文化水平。

（二）人民助学金制度

整个计划经济时期，高等学校和中等学校实行人民助学金制度，普遍解决了学生在学习期间的日常生活（伙食）费用和学习费用。新中国成立初期，各地人民政府就自行制定了一些高等学校和中等学校助学金办法和开支标准。1952年7月，政务院印发《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，随后教育部印发《关于调整全国各级各类学校教职工工资及学生人民助学金标准的通知》规定，自1952年9月起，高级中学学生按总人数的30%确定发放比例、每人每月9.5元，初级中学学生按总人数的20%确定发放比例、每人每月8.5元，高等学校（不包括高等师范院校）学生全部享受人民助学金、每人每月12元，高等师范学校全部享受人民助学金，其中本科学生每人每月14元、专科学生每人每月16元，中等专业学校学生全部享受助学金、每人每月10元，初级中等专业学校学生每人每月9元。值得注意的是，1952年我国人均国内生产总值只有119元、平均每人每月9.9元，当年职工平均货币工资为445元、平均每人每月37元。因此，简单比较可以得出，当时的人民助学金标准略等于人均国内生产总值标准，约占职工平均工资的30%。此外， 对于干部升入高等学校者、工农速成学校学生，也都享受高于一般在校学生标准、略低于职工平均工资的人民助学金。此后，人民助学金制度不断充实改进。1958年教育事业管理权力下放后，不少省、市、自治区根据当时的形势和本地区的情况，自行制定了人民助学金办法和开支标准。国家对人民助学金制度尤其是高等学校的人民助学金制度，先后出台了若干规定，提高了人民助学金标准，增加伙食补助费，进一步明确了使用范围，保障了在校学生及其他就读学生的生活学习费用。

（三）兴办幼儿园和少年宫

在学前教育方面，计划经济时期以鼓励兴办城镇幼儿园为主。1955年颁布的《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》和1956年的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，都明确鼓励企业、机关、团体等兴办幼儿园和托儿所。幼儿园为3~6岁儿童提供保育和教育服务，由教育部主管。幼儿园最初实行供给制，1955年财政部、教育部、政务院人事局发出的《关于取消中、小学、幼儿园学生（供给制）待遇的联合通知》规定，在干部子弟学校或一般中小学、幼儿园享受供给制待遇的学生，停止供给制度。但烈士子女和革命遗孤，维持原状不变。同时，单位举办的子弟学校、幼儿园，农村地区举办的育红班，也成为计划经济时期国家保障和单位福利的重要组成部分。

作为公益性的校外教育机构，少年宫是新中国成立以来教育事业的重要组成部分。1957年教育部、团中央颁布的《关于少年宫和少年之家工作的几项规定》指出，少年宫的基本任务是配合学校对少年儿童进行共产主义教育，培养他们具有优良的道德品质；帮助他们巩固和扩大课堂知识，丰富他们的文化生活；发展他们多方面的兴趣和才能；锻炼他们的技能和熟练技巧。在计划经济体制下，少年宫发挥了重要的校外育人功能，少年宫教育在社会上逐渐确立了较为稳固的地位，充实和丰富了青少年儿童的课余生活，同时也培养出一大批优秀的艺术人才，并在素质教育和儿童思想道德培养方面发挥出积极的作用。

总体来看，计划经济体制下的青少年教育福利主要有以下几个特点：

第一，国家承担着教育福利的主体责任。计划经济时期，国家是一切教育福利资源的提供者和责任人，建立了高福利性的免费教育体系。在城乡二元结构下，城镇教育包括普通学历教育与职工技能培训，均属于国家公共福利范畴，即使是企业单位举办的子弟学校，也属于国家福利教育的组成部分；农村教育则带有强烈的集体福利性质。在这种教育福利制度下，受教育者通常享受免费教育或者只付出极低的成本。

第二，教育福利的主体对象是工农大众。新中国成立后，面对国内外复杂的形势，国家一方面要巩固新生政权，另一方面要发展生产。“为工农服务、为生产建设服务”是新中国成立初期提出的教育方针。在基础教育阶段，随着小学、初中的普及，工农子弟成为各级学校的主体构成。在最贫困的农村，随着农村“五保”制度的建立，“保教”为孤苦无依的儿童发挥了重要的救济福利功能，保证他们在上学的年龄接受教育。在高等教育阶段，阶级成分成为高校招生录取的重要条件。尤其在“文革”期间，高等教育受到严重冲击，大学教学秩序被严重破坏，教育活动在很大程度上成为阶段斗争的工具。对于家庭出身和阶级成分不好的人来说，通过教育获得社会流动的机会，被严格的政治分层标准和极端化的意识形态教育所限制。

第三，教育福利与教育制度高度重合。计划经济时期，教育福利被教育制度所覆盖，二者高度重合。这是因为：其一，受行政管理体制和教育体制的影响，计划经济时期的教育制度，国家在教育制度中扮演着独一无二的决定性角色，无论是教育经费、教育设施、教师聘用，还是教育目标、教学计划、课程设置、毕业生就业，都是计划经济和国家行政管理的组成部分，是社会主义优越性的集中体现，整体上具有高福利性的特点。其二，在整体性社会中，国家—市场—社会高度统一， 国家行政权力的触角从城市一直延伸到最偏远的乡村。换句话说，计划经济时期的中国，没有国家和市场的相对分离，整个福利体制由国家保障，单位福利、集体福利一统天下，民办教育、私立教育、教会学校被取缔，作为一项专门的福利制度，教育福利并没有足够的生长空间。

三、市场经济时期的青少年教育福利

市场化改革以来，党的十一届三中全会确定了“解放思想、开动脑筋、实事求是、团结一致向前看”的指导方针，从而重新确立了马克思主义实事求是的思想路线。中国的教育制度随之发生了巨大变化，“尊重知识、尊重人才”的教育观、人才观蔚然成风，教育秩序得以恢复与重建，“三个面向”（教育要面向现代化、面向世界、面向未来）和“四有新人”（有理想、有道德、有文化、有纪律）成为教育培养目标，从1977年起恢复高考制度，重点中小学制度也开始恢复。这一时期，小学教育规模有所下降，某些地区关闭合并了一些小学。中学教育的质量有所提高，学生升学都要经过统一考试，出现竞争激烈、追求升学率的现象。大学数量和高等教育入学人数均有了大幅度提高，公派留学和国际交流日益增加。

（一）九年制义务教育

在基础教育阶段，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，提出我国教育体制改革的主要内容：第一，把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。第二，调整中等教育结构，大力发展职业技术教育。第三，改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权。其中，与青少年教育福利相关的内容包括两项：一是实行九年制义务教育。实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。二是改革人民助学金制度。师范和一些毕业后工作环境特别艰苦的专业的学生，国家供给膳宿并免收学杂费，对学习成绩优异的学生实行奖学金制度，对确有经济困难的学生给以必要的补助。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，确认了儿童的受教育权利，规定国家实行九年制义务教育制度。凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族和种族，应当入学接受规定年限的义务教育，国家对接受义务教育的学生免收学费，并设立助学金。

此后，国家在多部法律法规中进一步明确了义务教育的责任主体、覆盖对象和财政保障。1995 年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》规定，国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助。国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，并逐步增加对教育的投入，保证国家兴办学校教育经费的稳定来源。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。2006年《中华人民共和国义务教育法》进行修订并规定，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。

（二）学杂费减免政策

学杂费减免政策主要是“两免一补”政策。“两免一补”政策始于2001年国家提出的对贫困地区农村中小学生逐步实行政府免费提供教科书制度。2003年国务院提出，到2007年争取达到全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”的目标。2005年12月，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》要求，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。在全面实施农村义务教育经费保障机制改革的基础上，“两免一补”政策从农村扩大到城市，从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。以“两免一补”政策为代表的学杂费减免政策，有效减轻了困难家庭的生活负担，极大减轻了困难家庭学生的学习和生活压力。此外，全国很多地区还推出了农村义务教育学生营养改善计划，免费为学生提供营养午餐。

（三）奖学金助学贷款政策

我国在高等教育阶段建立了一个以奖学金、贷学金、勤工助学、特殊困难补助和学费减免（简称“奖贷助补减”）为主体的资助困难学生的福利制度体系。国家助学贷款、“绿色通道”等一系列政策措施的出台，不仅保证了教育机会的均等，也维护了高校和社会的稳定。

1987年国家教委、财政部联合印发《普通高等学校本专科学生奖学金制度的办法》和《普通高校本专科学生实行贷款制度的办法》，开始建立高等教育奖学金和助学贷款政策，此后多次修改完善，标准不断提高。2002年9月1日起施行的《国家奖学金管理办法》规定，国家奖学金的资助对象为全国普通高等学校中家庭经济困难、品学兼优的全日制本专科学生，包括当年考入普通高校的全日制本专科生和已经在校全日制本专科生。国家奖学金分为二个等级，全国每年定额发给45000名学生，其中10000名特别优秀的学生享受一等奖学金，标准为每人每年6000元，35000名学生享受二等奖学金，标准为每人每年4000元。国家奖学金获得者，其所在学校减免当年的全部学费。

2015年7月13日，教育部、财政部、中国人民银行等部门发布《关于完善国家助学贷款政策的若干意见》提出完善贷款政策，切实减轻借款学生经济负担。学生在读期间利息全部由财政补贴， 贷款最长期限从14年延长至20年，还本宽限期从2年延长至3年整，建立国家助学贷款还款救助机制，简化学生贷款手续。2021年《关于进一步完善国家助学贷款政策的通知》规定，全日制普通本专科学生（含第二学位学士、高职学生、预科生）每人每年申请国家助学贷款额度由不超过8000元提高至不超过12000元。

（四）免费师范生政策

师范教育政策，通常包含着免费教育、从教义务、师范教育的独立性、教师岗位的国家分配与市场配置等方面。我国的师范教育起始于清朝末期。新中国成立后，作为我国高等教育系统中历史最悠久、发育最成熟的专业院校，师范院校培养了大批基础教育一线教师。市场化改革以来，师范教育终结了免费时代，开始向学生收取学费，师范院校开始向综合性大学建设迈进，师范生毕业后不再包分配。2007年国家开始免费师范生政策试点，从秋季入学开始，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学的六所部属师范大学实行师范生免费教育，以此吸引优秀的大学生未来从事教育工作，为未来的骨干教师培养储备资源。免费教育师范生在校学习期间免除学费、免缴住宿费，并补助生活费。免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育。免费师范毕业生一般回生源所在省份中小学任教。

综合来看，市场经济时期青少年教育福利的改革发展主要表现在以下几方面：

第一，提高了教育福利对促进教育公平性的认识。实现教育公平，是现代教育制度的基本价值。有人认为，根据形成原因，可以把我国教育不公平大致归纳为四种类型：（1）地区经济与社会发展差异导致的不公平，如城乡之间、东部教育与西部教育的差异等；（2）教育政策与制度规则本身的缺失导致不公平，如电脑派位制度，高考的保送生、优秀学生干部加分制度，重点班（校） 制度等；（3）学校教育活动内部的不公平，如教育特权与腐败、课程资源男女的不平等、优等生与后进生之间的不公平待遇等；（4）社会不平等特别是强势群体与弱势群体之间的不平等导致的教育不公平。教育福利是对国民最大的福利，强化教育福利是体现社会公平的必然要求。纵观世界，在工业革命到来之前，各国政府并没有承担起全体适龄儿童与青少年尤其是弱势群体的教育福利服务，社会弱势群体的教育福利通常来自教会、富有者的慈善义举。这一历史时期的受教育权并没有被上升为一项人人得以享有的社会福利权，而只是某些富裕阶级或皇室贵族的特权。在市场经济环境下，学校与社会、教育与经济的关系越来越密切，警惕和防止市场价值对教育功能、教育价值的异化，保持教育的人文性、公正性、纯洁性已经成为现行教育的一个基本挑战。教育涉及到社会的个体如何在社会中平等、自由、体面地生存，教育福利可以有效促进教育的公平性，实现对农村贫困地区和社会弱势群体的补偿。

第二，加强了教育福利的制度化建设。教育福利如何适应社会主义市场经济体制要求，如何更好地服务于国家经济社会发展，是市场化改革以来教育制度发展面临的巨大挑战。在一系列理念之争和制度探索过程中，我国逐步确立了以义务教育为主体、以学杂费减免、奖贷学金制度和免费师范生制度为补充的教育福利制度框架。其中，《中华人民共和国义务教育法》的颁布实施并经过多次修订，增强了法律法规的严肃性和可操作性，进一步提高了国家对教育投入的责任意识。义务教育阶段学杂费减免和高等教育奖贷学金制度，保障了贫困学生完成学业的基本需求。免费师范生制度，加强了师资力量的培养，将优秀的人才吸引到光荣的教育事业中来。教育福利制度建设，逐步从选择性福利迈向普惠性福利，基本实现人人享有受教育的权利的目标。

第三，扭转了“教育产业化”等不良影响。教育产业化的狭义理解，主要指学校兴办企业（科技类和服务类的校办产业）。广义的理解，则泛指利用市场化手段扩大教育资源、利用市场机制“经营”教育的各种举措。就国内的实际发展而言，市场化的表现主要为高校实行收费政策，教育经费的来源更为多样化，学校兴办公司、企业等商业活动；学校通过“转制”来扩大教育资源， 提高经济效益。改革开放进程中，1992年中共中央、国务院作出《关于加快发展第三产业的决定》，将教育的属性由“上层建筑”重新定义为“社会生产力”的一部分，明确将教育定义为第三产业，并认为教育事业是第三产业中对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业。1999 年6月，中共中央、国务院明确提出要“发展教育产业”。教育产业的发展对于提高国民素质，促进经济发展都有积极的正面价值，但其弊病和负面影响同样巨大。有学者认为，教育资源短缺形成的巨大市场与陈旧落后的体制相接，出现了种种“寻租”现象，致使教育行为扭曲，教育腐败丛生。各种价值模糊、产权暧昧的“改制学校”，如“民办公助”“国有民办”的学校，实行“一校两制”的“校中校”“二级学院”等，利用国有资源和名校品牌获利。社会腐败风气侵蚀着教育事业，连年发生的高考舞弊案、学术剽窃案、“注水文凭”、权学交易和钱学交易，人为制造的“择校热”和巨额的“择校费”以及严重的教育乱收费等，导致学校的功能、面貌变异，教育的社会形象和公信力受到严重影响。教育福利的回归，恰恰是对教育产业化的政策纠偏。值得注意的是，新世纪以来，随着我国房地产业的蓬勃发展，教育产业的另一种表现形式——“高等教育房地产化”令人不无忧思。部分高校热衷于圈地扩张，在全国各地甚至国外兴办分校或者校区，严重背离了教育教学应有的基本规律，为教育发展和人才培养带来诸多弊端。为此，需要从宏观层面处理好国家与市场的关系，明确教育体制的二元还是多元发展格局。在市场经济条件下，更要协调好经济政策和社会政策的关系。

四、我国青少年教育福利的合理定位

教育福利不仅影响着民众的文化素质和技能水平，而且是一个国家科技创新的前提，也是一个国家走向繁荣富强的必要条件。我国青少年教育福利的发展，应从教育的源头，厘清国家和市场的关系，从教育制度中逐步脱离出来。在教育福利制度建设方面，需要坚持基础教育和师范教育的免费性，促进学前教育和校外教育的公益性，保证高等教育的公平性，健全普惠性的教育福利体系。

（一）确立国家在教育福利中的主体地位

教育涉及千家万户，惠及子孙后代，是实现社会公正的重要方面。从福利国家的发展历程看，教育平等的思想传播更为广泛，以排斥为目的的选拔性教育制度已让位于面向所有学生的综合教育制度，国家在促进教育平等中的作用至关重要。历史上，英国工党政府的教育大臣克罗斯兰（Anthony Crosland）于1965年签发的“65/10号通告”（“Circular 65/10”），“结束11岁选拔， 取消中等教育分轨制”，要求当局将这一计划向综合性教育转变，开办综合学校。该通告在英国中等教育发展史上具有不可抹杀的历史价值，规定不同阶层出身的儿童在11~15岁（1973年后改为16 岁）期间到综合学校接受中等教育，毕业后再考虑未来的发展。基本的受教育权利是受国际性公约认可保障的基本权利，更是中国《宪法》《教育法》赋予公民的基本权利。国家对于公民受教育权的保障责无旁贷，更是教育福利制度建设的责任主体。

（二）突出政府在教育福利中的财政责任

对于公共教育投入的缺位，是一个国家最不明智的选择。众所周知，日本在“二战”后，从战败国迅速成为与欧美国家并肩的现代化工业国家，其主要根源之一就是重视教育。与中国同样是发展中国家的印度，在高等教育方面采取了福利化政策，造就了一大批科技人才，有力地促进了信息产业的高速发展。对国民教育的重视，是对国民最大的福利保障。从公共财政投入的角度来看，政府的财力应当着重用于民生，实施教育福利是政府财政的主要职责。以学前教育为例，长期以来， 我国学前教育事业发展在中央财政性教育预算中没有单项列支，一直包含在中小学教育预算中。近年的学校建设工程、校安工程、学校标准化建设工程等均未包含幼儿园建设。当前，与社会主义市场经济要求相适应的公共财政体制逐步完善，教育财政资金投入也在不断加大，以保障教育福利的财政支出。

（三）拓展教育福利的制度内容

教育福利是一个涵盖了学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、校外教育的综合系统。从制度目标来说，教育福利的目的是促进教育公平的实现。从制度主体来说，教育福利的责任主体是国家抑或国家的代表——各级人民政府。从福利形式来说，教育福利既包括了各种奖助学金制度设计，也包括了教育基础设施建设，甚至包括了教师队伍建设。从覆盖对象来说，教育福利除了面向困难学生和弱势群体外，还要考虑全体公民的教育需要；除了面向公立学校外，还要考虑民营学校和不同教育机构及其受教育者。国际社会在教育福利的制度安排上不无先例。就学前教育来说， 1996年瑞典把学前教育纳入正规教育体系，强调儿童的早期学习对终身学习的重要性。1998年瑞典正式颁布了学前教育的全国统一课程，推出国家学前教育课程的目的是“为儿童创设一种平等、公平的高质量学前教育环境，从而提高义务教育之前的早期教育质量”。在高等教育方面，北欧福利国家的普通高等教育不仅完全由国家拨款资助，而且免除学生的所有学费。国家通过普通高等学校免费入学、为高校学生提供奖学金、助学金等政策措施，保证高校学生们都有经济能力完成学业。在瑞典，国家提供的助学金为每月1900克朗（每年按9个月计），此款无须偿还；同时，学生每年还可向国家申请每月5500克朗的贷款（每年按9个月计），此款待学生工作后从工资中逐年扣还（利息为国家规定贷款利息的70%）。在挪威，早在1947年就设立了国家教育贷款基金，用来帮助经济条件差的学生从高等学校顺利毕业。后来，挪威增加了助学金的发放范围和补助标准（每月4600克朗），还向学生提供无息贷款。我国市场化改革以来的教育福利建设，在义务教育、奖助学金、学杂费减免等方面取得了令人瞩目的制度成效。但是，总体上教育福利的制度内容较为单薄，需要不断拓展项目设计，更好地为教育福利的目标服务。

（四）提高教育福利的普惠性质

教育福利的基本价值是教育平等。教育平等包括了如下基本内容：一是主体人格和尊严平等；二是教育权利与义务平等和教育权力与责任的均衡；三是平等起点的教育机会平等；四是平等利用的教育机会平等；五是受教育过程中机会平等；六是获得学业成功的机会平等；七是对弱势群体进行补偿。在我国，教育历来被看作是个人及其家庭实现向上流动、缩小社会差距的重要工具， 现代社会中教育福利对社会和个人的重要性更是在不断增强。其一，教育福利对个人的成长与发展具有重要意义，它能够改善穷人的困境，促进社会平等；其二，教育福利有利于文化传承和社会接续，是个体社会化的重要载体，成为赋予人们进入不同职业的必要条件。其三，教育福利对国家建设至关重要，教育福利有利于提高国民文化素质和提升人力资本，揽才用才是国家富强的根本保证。因此，促进教育福利的公平分配，坚持教育福利的普惠性原则，保障每个阶层的民众都有享受良好教育的机会，对促进社会公平、构建社会主义和谐社会都具有重要意义。

（五）厘清教育福利与教育制度的关系

教育是现代国家的一项基本制度安排，也是每个公民享有的基本权利。20世纪80年代以来，世界范围内发生了以新自由主义思想为主导的公共教育改革运动。在新自由主义思想主导之下，北欧国家公共教育的市场化、民营化、学校竞争、权力下放、扩大父母选择权、目标导向的绩效管理逐步由理念走向实践，成为北欧国家这一时期主导性的教育改革话语。教育福利开始从免费教育向多元化、市场化过渡。我国市场经济条件下的教育福利，并不排斥教育的市场化、民营化发展路径，更不是对计划经济时期免费教育的简单回归。当然，教育福利的提出，也不是无中生有，而是教育制度发展的客观要求。值得注意的是，教育福利制度建设，首先需要厘清国家、市场、社会和家庭的责任，尤其需要厘清国家和市场的关系，避免“过度国家化”和“过度市场化”的弊端。在教育福利制度建设进程中，亦应考虑到不同责任主体和教育机构的需要，使教育福利从教育制度中逐步脱离出来，服务于不同的教育机构和目标群体，惠及更多的受教育者。同时，教育福利和社会保障制度亦应有更加良好的互动，从更宏观的福利体制或者福利国家建设高度，实现政治—经济—教育—民生的全面协调发展。

五、结语

2018年，习近平总书记在全国教育大会上强调，“新时代新形势，改革开放和社会主义现代化建设、促进人的全面发展和社会全面进步对教育和学习提出了新的更高的要求。我们要抓住机遇、超前布局，以更高远的历史站位、更宽广的国际视野、更深邃的战略眼光，对加快推进教育现代化、建设教育强国作出总体部署和战略设计“。在2022年的全国两会上，李克强总理在《政府工作报告》中提出，“促进教育公平与质量提升。推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，依据常住人口规模配置教育资源，保障适龄儿童就近入学，解决好进城务工人员子女就学问题；多渠道增加普惠性学前教育资源；加强县域普通高中建设；办好特殊教育、继续教育、专门教育，支持和规范民办教育发展”。青少年教育福利制度建设，是新时代教育事业发展提出的迫切要求，是适应教育现代化、教育国际化、教育市场化发展的必然设计，是促进教育公平与质量提升的重要举措。当前，在全面深化教育领域综合改革的进程中，教育福利在很大程度上成为教育体制的撬板， 也是增强教育改革的系统性、整体性、协同性的重要环节。不仅如此，教育福利制度建设，还是国家社会福利社会保障事业的重要组成部分，是着力保障和促进民生的重要制度设计，是健全教育领域社会政策并与经济政策均衡发展的重要支撑。

参考文献：略

本文来自《青年探索》

2022年04期

P15-25

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图文 / 李　洋　　　　

编辑 / 廖君颖、郑　航

初审 / 吴　瑾　　　　

终审 / 谢素军、罗飞宁

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