National Political Modernization and the Construction of New Ethnic Relationship

【作者简介】 周竞红，女(蒙古族)，中国社会科学院民族学与人类学研究所民族理论研究室副主任，研究员，主要研究民族理论与政策。

【摘要】 国家政治现代化是中国建构新型民族关系最直接的历史驱动力。百年来中国国家政治变革、革命的种种探索，都围绕着建构民富国强的现代化国家而展开，而国家政治现代化的追求及当代中国建构为新型民族关系发展提供了重要社会条件，使平等、团结、互助、和谐的民族关系运行原则获得基本制度和政策体系的保障。充分认识国家政治现代化建设并观察新型民族关系建构进程，有助于理解并认识当代中国民族现象的复杂性及其制度性调适的必要性。由此，试图借助现代化理论，初步探讨中国国家政治现代化进程对新型民族关系构建的深刻影响，以及当前在人口流动、城镇化等影响下新型民族关系建构面临的新问题。

【关键词】 国家政治；现代化；新型民族关系

    国家政治现代化是社会现代化最为敏感的领域之一，也是世界各国社会政治变迁的当代路径。国家政治现代化之于中国不仅仅引发社会权力分配形态和基本制度的变迁，也引发了一系列关于权力权益等观念和理念的变迁，在国家具体政治实践和政治运行中建构出一套相异于历史上人们习以为常的王朝中国的国家政治生活制度和机制，一切社会关系的调整正是在这样新型制度和机制变迁中实际发生。在众多的社会关系调整中，民族关系则是其重要的构件之一。始于清末民初中国的国家政治现代化追求，引发王朝中国时代分布于大江南北的“五方之民”后裔政治关系由传统差序政治体系内共为“臣民”状态，向号称包容一体“五族共和”制度不断发生演变，虽然“五族共和”目标未能真正实现，但是，民族民主革命和社会主义建设则基于历史上的“包容’、“一体”而探索出平等、团结、互助、和谐民族关系的实践和发展。这一进程是国家政治现代化实践过程，也是各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展目标实现的过程。

一、新型民族关系建构历史大背景：政治现代化与中国国家政治转型

    现代化理论将人类社会政治现代化分为两个阶段，每一阶段有其特定的时间标识和内涵。1760-1970年间被视为初级政治现代化阶段。在现代化理论看来，人类社会初级政治现代化常常表现为从传统政治向初级现代政治转变的过程，政治性质以国家主权、权力政治、阶级政治为特征；政治形态特征表现出集体的、对抗的、集中的、阶级的、暴力的政治；政治议题则集中于经济、阶级、财富、权利、战争、政党；政治权力表现为世俗权威、国家权威、宪法权力、制度权力。1970-2100年被视为政治现代化的高级阶段。这一阶段的政治性质表现为政治问题国际化趋势、服务政治和公民政治；政治形态表现出个性化、非对抗、分散的、非阶级的、和平的等特征；政治议题则以生活的、生态的、风险的、安全的、公民权利的等为主；政治权力表现出政府权威下降、权力分散化、个性化、人的解放。现代化理论对人类社会政治现代化的一般性分析，有助于我们站在一个更合适的视角清晰地观察和思考中国国家政治现代化进程，以及在这一进程中民族区域自治这项基本政治制度的深远影响及变迁方向。不论从初级现代化，还是从高级现代化特征和标志来看，今天的中国己脱离了王朝政治运行框架并在打造现代化国家政治中获得了相当多的成果。就新型民族关系建构而言，无论基于国家政治现代化，还是基于人民主权，民族区域自治都是多民族中国国家政治现代化重要内容和重要政治成果之一。

    发端于“亡国灭种”的国际关系危机和王朝政权危机叠加的中国社会现代化探索已百余年，百年历史探索过程在现代化理论中一般被分为三个历史阶段观察，即清王朝时期(1860－1911年)、共和时期(1912－1949年)和1949年以来的现代化探索，鉴于政治与社会其他领域密切关系及其构成经济、社会发展先决条件的特点，中国社会每一阶段国家政治现代化探索都呈现出明确的政治现代化目标或社会诉求—抛弃封建王朝政治、官僚资本主义统治，建构有利于强国富民的现代国家政治生活。从清末到民国，经历了军阀割据和不同道路选择之争，以及日本帝国主义侵略，中国社会终于完成民族民主革命任务，确立现代国家政治形态。1949年以来，人民民主和中国特色社会主义制度体系建设解决了国家政权和多元一体中华民族的总体危机，在一系列曲折和困难的探索中，取得国家政治现代化重要成果—中国特色社会主义民主和人民民主专政，现代国防、现代军队得以建构，开创现代化和繁荣的中华民族国家成为最为显著的社会共识，维护人民利益成为中国共产党执政的出发点、落脚点和合法性来源。立党为公、执政为民成为标志中国社会权力特性的核心政治理念，有效实现人民的权力成为政治现代化长远的目标，依法治国和依法行政成为政治现代化转型重要的社会实践。在社会主义民主政治完善过程中，中国共产党执政方式变革步伐加快，人民代表大会核心功能不断加强，多党合作和政治协商、民主监督、参政议政制度建设不断取得进展，公民有序政治参与逐步扩大，基层群众自治机制获得成果。在政治生活日益现代化的进程中，中国共产党如何将其与人民之间的紧密关系制度化已被视为政治现代化的一个新挑战。与此同时，在全体人民权益意识普遍提升的条件下，如何有效协调新型民族关系，保障国家政治大局稳定也是不容忽视的政治建设问题。

二、新型民族关系建构的历史探索：政治生活和观念转变

    对于有着数千年历史的古老中国而言，民族现象的彰显直接源于社会现代化演变的历史选择和资本主义时代的来临，正是这一进程将分布于中华大地广阔空间的众多文化差异性群体置于一个谋求革新的政治探索和现代化政治建构之中，东西南北中各区域社会发展不平衡性和社会生活缓慢变迁的状态被全面打破，在王朝国家政治系统中运行千年的“天下”中国在数十年间被纳入一个依据资本主义世界秩序构建的新型“国家”建构中，主权、宪法、民主、平等、民族等一系列源于外部的世界的观念被赋予新的内涵并成为推动中国社会变迁的新理念。社会生活在与新型“国家”政治建构进程的互动中开启重置或重构群体关系探索进程，那些在王朝政治运行中“五方之民”后裔，社会生活中一般称为“某某人”的群体随着“民族”观念的传入和在“革命”事件和目标中的运用，群体关系形态也不断转化“民族”作为源起于西方社会工业化和资本主义特有经济关系的相关理论和观念在国家政治现代化追求中植入中国社会，并在政治生活中成为社会权利边界划分的新理念，清末民初这样一个特定历史阶段，“五方之民”之裔所效忠的共主—皇帝“大一统”政治在“民族”革命中被裂解，随后达成的“五族共和”政治则将在各种政治力量推动下行将分化的“大一统”国家政治纳入军阀政治体系，并正式提出民族平等原则，“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”，使民族平等理念得以不断被宣示和认知。然而“五族共和”并未真正实现，正如当代的人所评论的:“满人说汉族欺侮他们，蒙人说只是一族共和。当初辛亥革命的成功在哪里?哪里来的所谓‘五族共和’？”20世纪20年代著名的教育家陶行知曾将教育与“五族共和”目标实现结合起来，指出当时社会处理民族关系的重要缺陷，即:“武力派和殖民派有一个根本的错误，这错误就是他们忘记了中华民国是一个五族共同的国家。他们不把五族通盘打算，只是在那里为一个民族打算。他们都是站在一个民族的地位上着想。凡是只为自己而不为别人打算的，一定走不通；推到极点，不到五族共争不止”。总之，直到民国初年，在来自于资本主义社会强大国家的侵略、国际共产主义运动的动员等外部社会影响与内部社会结构变迁交互作用下“民族”成为中国社会政治演变的重要变量之一。至此，王朝国家时期的王土在观念上已转化为领土，王臣则转变为人民，“共和”包容“五族”深刻地影响着社会生活，也不能不说是那个时代国家政治现代化追求中的重要社会成果。

    政治现代化进程使得清末民国时的民族建构呈现国家和中华民族两个层面，有学者指出两者间的关系与区别为“国家建构(state building)和民族建构(nation building)。前者是政治性的，所要建立的，是一个现代的法律政治体系。后者是文化性的，所要打造的，是基于共同的历史文化经验上的统一国族:中华民族”。需要指出的是“五族共和”时期追求的“中华民族”已非辛亥革命中的狭隘含义，而是包含着各个族裔层面的民族群体，即一般所称的“大中华”民族，共同的历史文化经验为各族裔的“一统”奠定了历史基础，但是，差异的相互包容和良好的处置才是最终达成统一的根本，因此，大中华民族的建构过程如何在共同历史文化经验基础上有效包容差异变得更具重要性。可以说，百年前“五族共和”的基本格局奠定了各族裔群体在“民族”的知识谱系中被识别的基本历史语境和政治架构，抗日战争则进一步形塑了这一历史进程，推动了“中华民族”多元一体格局的巩固。可见，中国国家政治现代化进程与大中华民族建构进程相伴随，同时，在国家大中华民族建构过程中并非普遍出现“各族其族”的“一个民族一个国家”的政治实践，王朝中国政治生活中曾经共为臣民的“五方之民”，在国家政治转型和社会生活变迁中，在“华夷之辨”或“非我族类”传统族类区分观念与种族－民族观念交杂影响下，向“五族共和”“一体”包容转变，进而使“统一的多民族”王朝国家转化为统一的多民族主权国家，形成在“多元”一体格局中谋求平等、团结、互助、合作的新型民族关系态势。

    国家政治现代化在传统与变革双重影响中重置历史上的族际关系，民族民主革命和马克思主义民族观引入，使族际关系新理念——民族平等、团结、互助得以强化并在政治生活中得以逐步实践。中国社会政治现代化进程使民族解放话语在两个层面展开，面对国际社会的“多元一体”中华民族特性，面对国内社会的少数民族特征。不论是共和时期的“五族共和”或国民党的“扶持国内弱小民族”发展，还是中国共产党的“民族平等”追求，都是在批判王朝中国时期“华夷之辨”、“非我族类”等思想观念和摒弃王朝国家时期“藩属”待遇，使中华民族“多元”族际关系在逐步适用新原则、新理念基础上不断调整。由此，中国社会从理论、制度选择上否定了辛亥革命中曾盛极一时的“一个民族一个国家”理论在国家政治现代化中的适用性，从历史大势来看，正是现代化政治追求推进了王朝时期“大一统”政治的历史遗产直接转化为构建统一多民族国家的历史资源。中国共产党在其早期追求民主革命实践目标之时，逐步认识到少数民族社会的实际，并充分利用各种条件和社会资源，谋求团结各民族有识之士，在创建统一的人民民主国家中尊重各民族平等权益。

三、新型民族关系的确立：各民族平等团结制度保障

    没有各民族间的平等、团结和对平等、团结的制度保障，在有着数千年封建王朝历史废墟上建立现代国家便缺乏最基本的社会环境和基础条件。历经浴血斗争，统一的多民族的中华人民共和国得以建立。在民族平等、团结、互助、合作理念和原则指导下，民族区域自治作为各民族确立主体性和新型关系的基本制度平台，保障新型民族关系深入发展和巩固，从国家政治层面推进了各民族的凝聚。

    中国国家政治现代化从历史和现实国情出发，借助民族区域自治获得各民族在人民国家中达成政治一体。无论是从历史经验还是制度目标来看，民族区域自治制度并非西式“民族自决权”的简单搬用，亦非对外国解决民族问题路径的简单模仿，而是中国共产党运用马克思主义理论，结合中国国情和社会实际，推动统一多民族新中国现代政治的发展的结果，也是“民族自决权”在无产阶级专政条件下的创新实践。中国共产党人站在时代的前列，从具体的历史国情出发，正确判断各民族政治诉求和统一多民族主权国家整合形势，着眼于协调和构建良性民族关系和保障国家领土完整，不断克服族裔民族中心主义观念和行为的负面影响，与来自于国际或国内各种分化统一多民族主权中国的反动力量进行坚决斗争，创建了统一多民族新中国基本制度约束下的族际政治生活——在统一多民族国家中实行民族区域自治，保障各民族平等、团结、互助、和谐新型民族关系形成和发展，谋求各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展。早在1951年，李维汉先生就指出:“民族区域自治，是我国各民族实现平等团结联合的基本政治制度，是国家的一种基本制度。这个政治制度的重大意义，就在于能够保证少数民族在自己的聚居区内建立自治地方，实现当家作主、管理自己内部事务的权利；从而能够保证各民族更好地团结在祖国大家庭之内，共同建设社会主义。”统一国家在民族团结中整合才是民族区域自治制度的核心价值取向，民族区域自治的实践也表明这一制度在推动国家整合进程中具有此种效能。

    中华人民共和国成立以来，已识别的55个少数民族中，有44个民族在不同行政层级实践了民族区域自治，155个民族自治地方中自治区主席、自治州州长、自治县县长均由实行区域自治民族的少数民族公民担任；155个民族自治地方的少数民族干部比例，绝大多数接近或超过少数民族人口占当地总人口的比例；民族自治地方的各级党委、人大、政府、政协领导班子及其职能部门，都配备有一定数量的民族干部。国家政治现代化透过民族区域自治推动并将继续推进民族地区政治现代化和现代政治文明建设。众所周知，1949年前，大多数民族地区政治结构总体仍然处在前现代传统政治发展阶段，社会权力的配置并不以人民或人民利益为核心，而是以称谓不同的各种各样封建主、农奴主等势力为核心，其政治权威合法性来自于封建传承、封建强权或宗教神权等等。人民中国政治的建构，实践人民主权的现代政府原则，曾经的穷苦牧民、农民、农奴等劳动阶级成为国家的主人，获得基本政治权利，民族地区社会政治中封建强权或神权来源的一切权威为人民权利所替代。通过和平解放、民主改革等社会变革，在民族区域自治这项基本政治制度确立和完善中，建立起与国家政治现代化目标一致的地方政治管理结构，政教分离，民族地区社会政治制度安排中将民族因素与区域因素结合起来，在平等、团结、互助、合作关系建构中实践区域政治现代化和人民主权。比如人民中国成立之前，长期在“政教合一”政治统治下的西藏自治区，随着现代政治体系的建构，人民获得普遍的权利，人民代表大会和政治协商制度在地方政治生活中所扮演的角色日益重要。据统计，在2007年举行的西藏自治区、地(市)、县、乡(镇)人民代表大会代表的选举中，参选率达到96.4%。经过直接和间接选举产生了34000多名四级人大代表，其中，藏族和其他少数民族占代表总数的94%以上。在全国人大代表中，西藏自治区有20名代表，其中藏族公民12名，门巴族、珞巴族公民各1名。西藏各阶层和各界人士还通过参与各级人民政治协商会议，参政议政，行使民主权利。

    民族自治地方自治机关依法必须服从中央统一领导，体现国家统一和民族团结的最高原则，享有法律赋予的自治权利，民族自治地方自治权涉及政治、经济、教育、文化、社会生活等方面。执政党领导下各族干部在民族自治地方政务中通力合作，推动民族地区全面发展。改革开放以来，民族地区的一系列权力关系在法律和制度框架中运行机制不断完善，保障了民族自治地方政治现代化基本目标的实现《宪法》、《民族区域自治法》及一系列配套法规的发布和执行，为推进民族地区政治现代化提供了制度保障，地方事务现代管理制度基本架构也得以进一步建立和完善，各民族生存和发展权保障及民族自治地方行政管理效能不断提高，人民代表大会功能强化、中国共产党领导的多党合作、统一战线和政治协商、基层民主等机制的探索和完善，进一步推进着民族地区政治现代化的发展，随着各民族人民文化素质的提高，各民族人民政治参与的能力、途径、渠道不断拓展。

    民族区域自治制度的完善是中国政治现代化无可置疑的重要内容之一，也是民族地区政治现代化的制度平台。“民族区域自治制度既体现了我国政体的结构特点，也集中体现了民族事务各方面的政策原则，这一制度的法律化，也使民族政策具有了依法制定、依法执行的特点。因此，落实各项民族政策，在实践中完善民族政策也就成为坚持民族区域自治制度的基本要求。”政治民主、法治、效能的改革方向为进一步完善民族区域自治提供了优良的社会政治环境空间。中央政府关于民族区域自治制度的配套立法建设成果，大大提升并巩固了民族区域自治法律制度保障程度。2005年，国务院颁布《实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》，教育部、民政部等中央政府各部委也依据各自工作出台相关政策规定。自2005年以来各多民族省区，如海南、贵州、甘肃、四川、重庆市、河北、黑龙江、湖南等先后出台办法或规定以适应本地民族工作状况，切实落实得见定》，有效促进了《民族区域自治法》的深入贯彻。随着依法治国的深入实践，《民族区域自治》的贯彻落实必然会获得新的实践成果。20世纪90年代以来国内外针对民族区域自治制度的各种质疑、攻击和境内外别有用心势力对民族区域自治制度的抹黑质疑等借各种条件不断产生影响，2014年中央民族工作会议重申了民族区域自治制度的重要性和法定性，国家权力机关和中央人民政府及其职能部门以及各级地方政府，以最根本的人民利益为出发点，围绕发展经济和改善民生这一核心工作，积极推进民族区域自治制度的健康运行，以坚定的自信和中国特色社会主义建设大目标为导向，直面经济社会全面发展中的一系列挑战。

四、新型民族关系的维护：来自于社会生活变迁的挑战

    人民中国在新世纪更加开放，社会改革也更加深入，市场经济促使社会生活变迁速度日益加剧，无论生活在城乡，人们在交往范围、居住方式、生产方式、饮食内容等方面都发生了剧烈的变迁。市场在人们的日常生活中扮演了如此重要的角色，以至于人们的生产生活都己离不开市场和交换，人口流动成为一种社会常态。而在市场经济条件下，民族关系处理呈现出陈陈相因及与社会发展新问题叠加的基本态势，民族区域自治制度的坚持和民族政策的完善不仅需要民族地区经济文化实力提升的物质支持，具体到民族地区社会事务管理和政治实践，也需要不断克服依法行政受执法者素质低、观念陈旧之限，民族地区社会成员的民主法制观念和意识仍然落后于市场经济活动实践，绝大多数群众基层政治参与知识贫乏、能力不高，一些干部对民族区域自制政治优势认知不足，落实民族政策创新不够。换言之，如果说在推动中国政治现代化进程中，处置国家、政党、阶级、革命、民族等方面问题中己获得政治和基本制度的保障，那么在全面深化改革和国家治理体系和治理能力现代化的目标追求中，民族自治地方围绕富强、民主、文明、和谐以及自由、平等、公正、法治推进地方政治现代化则是一个切实的实践过程。国家治理效能和效度不仅仅取决于政策措施的适宜性，还取决于公众政治观念和政治理念的不断进步及与制度建设步伐的一致性。

    在全面深化改革的年代，要稳固有效地维护新型民族关系还受到各方面条件的制约。一方面在民族自治地方发展方面还面临着很多发展难题，围绕“创新、协调、绿色、共享、开放”展开的发展问题还需要进行一系列体制机制保障的探索和实践，或称民族地区发展问题的解决。另一方面，则是市场经济体制建构在改善民生和促成人口全国性大流动方面产生了直接而强大的影响，在繁荣经济发展的同时，使不同民族成员间在流动中加深交往交流，直接的利益矛盾和冲突日常化、具体化趋势显著，过去已经解决了的一些现象再度出现，在维稳或基层行政目标掩藏下的民族歧视等行为以及在效益和效率目标掩藏下的民族文化歧视的潜在化等现象日渐为人们所关注。新技术条件下，不利于民族关系稳固发展的信息迅速传播并扩大影响，考验着政府应急处置能力，同时也考验着各层级政治能力和在人民群众面前的威信。如何在民族人口跨区域大流动活跃期已到来而且各民族权益意识日益提升的形势下，有效调节民族关系，确保民族平等权益实现，对中国社会维护新型民族关系、解决民族问题制度和政策的完善，特别是对民族事务治理和城市民族工作改进提出了全新的挑战。

    总之，以现代化发展为指向的中国特色社会主义建设进程中，民族区域自治为保障各民族共同团结奋斗共同繁荣发展提供了良好制度平台，国家政治现代化正是借由这一平台实践了国家政治整合，各民族间的联合与合作、交往和包容有了基本的制度保障。西部大开发战略、以文化教育等各类项目为主导的发达地区各省市对民族自治地方的支援建设活动，有效地促进了各民族不同成员间的深入交往。尽管中国社会还需要不断克服文化差异带来的不理解、不适应、歧视或冲突等负面影响，但是，当代中国社会中呈现的各民族成员大交往基础上的联合、合作和团结则事实上是民族区域自治实践的重要社会成果。民族区域自治为任何形式或目的的民族动员设定了政治和制度底线，在统一多民族国家制度框架内各民族繁荣发展的正当诉求和权益能够得到正常表达，同时，坚决抵制任何谋求分裂国家的政治行为。民族区域自治制度的完善和发展是中国现代转型稳步推进的基本制度保障之一，对于中国而言，其现代化进程中民族问题将长期存在，任何试图取消民族区域自治制度或突破民族区域自治制度的行为均属违法和破坏国家利益的行为。

编辑说明：文章来源于《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2017年9月第37卷第5期，图片版权归原单位所有。篇幅原因，注释从略。

编      辑：毕跃光 吴鹏 贾淑凤

编辑助理：王孟维

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