中央金融委成立影响几何？

文丨明明FICC研究团队

核心观点

据新华社3月17日电，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），决定组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构。中央金融委将全面负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等。从《方案》的内容来看，强调了中央金融委在金融工作中的核心领导地位，强化了监管的统筹协调，有利于防范化解重大金融风险，更好助力实体经济健康发展。

中央金融委成立，我国金融监管体系迈入新阶段。1997年，为应对亚洲金融危机，党中央曾经成立过中央金融工委，完成历史使命后在2003年被撤销。据新华社2023年3月17日电，中共中央、国务院决定成立中央金融委和中央金融工委，实行“两块牌子，一套人马”的架构，并撤销国务院金融稳定发展委员会，至此我国金融监管体系迈入新阶段。

我国金融监管制度历史沿革。从建国到改革开放之前，我国金融业由行政主导、管理体制高度集中。1979年到1992年，人民银行将商业银行职能逐步剥离，独立行使央行职能，同时负责金融体系的监管工作，维护我国金融系统稳定发展。1992年到2003年，按照国务院《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行继续划转了政策性银行业务，证监会、保监会、银监会也相继成立，分业监管逐步确立。2003年到2017年，“一行三会”的分业监管格局在细节上不断完善，助力了我国金融体系的高速发展。2017年至2023年，为继续深化金融监管体制改革，成立了国务院金融稳定发展委员会，银保监会也合并成立，“一委一行两会”的监管格局形成。2023年3月8日，国务院提请撤销原银保监会，组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管工作。

监管改革影响及展望：

强化金融委在金融工作中的全面领导地位：撤销国务院金融委，成立中央金融委和金融工委，标志着党中央对金融监管的重视程度提高到了一个新的层面，这一举措实质上扩大了金融委的职权范围，强化了金融委在金融工作中的领导地位，有利于金融监管工作的协调发展。

全面协调混业经营与分业监管间的矛盾：混业经营使得金融机构间的关联性加强，发生系统性风险的潜在可能性增加，而我国此前的分业监管模式使得监管机构之间存在协调不畅的问题，原因主要在于沟通成本与监管真空。中央金融委的设立，有助于建立金融监管工作中统一的领导核心，全面统筹各监管机构之间的协调工作，化解此前混业经营与分业监管间的矛盾。

强调金融工作中的中央事权：金融监管职责如何在中央和地方之间进行分配，是金融监管工作的难点之一，我国金融管理主要是中央事权，地方金融监管机构作为有效补充，但在实际运行过程中存在一些协调问题。中央金融委的设立，有利于在党中央的最高层面全面协调金融监管的央地矛盾，促进金融体系健康平稳发展。

“一委一行一总局一会一局”的监管架构正式形成：经过改革调整后，中国金融监管部门将形成“一委一行一总局一会一局”（中央金融委、中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的架构。总体来看，本次调整强化了金融监管之间的统筹协调，能够有效避免九龙治水、各自为战的局面，防止监管不足或监管过度，更好地防范系统性金融风险，有力有效有序地引导金融服务实体经济。

正文

中央金融委成立，我国金融监管体系迈入新阶段

中央金融委成立，我国金融监管体系迈入新阶段

1997年，为应对亚洲金融危机，党中央曾经成立过中央金融工委，完成历史使命后在2003年被撤销。1997年中，金融风暴自泰国开始席卷亚洲，我金融体系的安全稳定面临着巨大考验，为应对此次危机，1997年11月，第一次全国金融工作会议召开，决定设立了中央金融工作委员会，主管金融体系的人事和考核大权，包括金融监管机构及30多家大型商业性金融机构，全面协调我国的金融工作部署，最终平稳度过了当时的亚洲金融危机。2003年，我国金融改革继续推进，当时的中央金融工委完成了历史使命，在第二次全国金融工作会议上被撤销，同时成立了银监会，全面负责商业银行的监管工作。

据新华社2023年3月17日电，中共中央、国务院决定成立中央金融委和中央金融工委，实行“两块牌子，一套人马”的架构，撤销国务院金融委，至此我国金融监管体系迈入新阶段。新华社3月17日电，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》（以下简称“方案”），组建中央金融委员会，加强党中央对金融工作的集中统一领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等，作为党中央决策议事协调机构，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构。同时组建中央金融工作委员会，统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，作为党中央派出机关，同中央金融委员会办公室合署办公，实行“两块牌子，一套人马”的架构，至此我国金融监管体系迈入新阶段。

我国金融监管体系历史沿革

从建国到改革开放之前，我国金融业由行政主导、管理体制高度集中，人民银行承担着金融领域“大一统”的全部职能工作。1948年12月1日，中国人民银行在原华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上成立。建国到改革开放之前，由于我国在经济领域实行了高度集中统一的计划经济体制，与当时的经济体制相适配，当时我国金融业几乎只有银行业，银行业也仅有中国人民银行一家银行，既是监管机构，承担中央银行的职能，又是商业银行，进行存款和贷款等业务。这段时间我国金融业由行政主导、管理体制高度集中，人民银行承担着金融领域“大一统”的全部职能工作。

1979年到1992年，人民银行将商业银行职能逐步剥离，独立行使央行职能，同时负责金融体系的监管工作，维护我国金融系统稳定发展。从1978年改革开放到1992年，我国经济体制逐步由计划经济向市场经济转型，期间成功建立起了工业部门的现代企业制度，与新的经济体制相适应，我国在金融领域也进行了大刀阔斧的改革，取得了一系列重大成果。具体来看，1979年中、农、建三大行相继成立，1983年，决定成立中国工商银行承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务，其于1984年1月1日正式成立。此后人民银行剥离了商业银行业务，开始独立行使央行职能，保障了经济秩序的稳定，为改革开放的顺利发展做出了巨大的贡献，同时负责金融体系的监管工作，维护我国金融系统稳定发展。

1992年到2003年，按照国务院《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行继续划转了政策性银行业务，证监会、保监会、银监会也相继成立，将相应的监管职能从人民银行剥离，分业监管逐步确立。1992年，国务院决定成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会，1998年合并为证监会。1993年国务院发布《关于金融体制改革的决定》后，中国人民银行按照要求进一步强化货币政策和宏观调控的职责，划转了政策性业务，1994年开始，中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行相继成立。1997年为应对亚洲金融危机成立中央金融工委，1998年，保监会正式成立，将保险业务的监管职能从人民银行剥离，2003年，中央金融工委被撤销，银监会正式成立，将银行业监管职能从人民银行剥离。至此，我国“一行三会”分业监管的金融监管格局正式形成。

2003年到2017年，“一行三会”的分业监管格局在细节上不断完善，助力了我国金融体系的高速发展，在宏观调控、金融监管、防范系统性风险等方面发挥了重要的作用。2003年9月通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，在指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面明确了三家监管机构的金融监管协调机制。人民银行也继续专注于货币政策和宏观调控，08年金融危机之后也逐渐建立起了货币政策和宏观审慎的双支柱监管框架。在此期间“一行三会”共同协调，对《证券法》、《公司法》等多部法律进行了修订，加强了对金融创新和部分跨金融领域经营的监管，助力了我国金融领域的高速发展，在宏观调控、金融监管、防范系统性风险等方面发挥了重要的作用。

2017年至2023年，为继续深化金融监管体制改革，2017年成立了国务院金融委，银保监会也合并成立，“一委一行两会”的监管格局形成。随着我国金融行业的发展，混业经营的时代来临，金融创新和监管套利不断涌现，分业监管的模式下暴露出了一些较为严重的问题：如资金空转、影子银行等，发生系统性金融风险的潜在可能性有所增加。因此2017年7月，全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会，作为维护国家金融安全的常设执行机构，统筹协调金融监管政策间，部门间及其与其他相关政策的配合。在2018年，为深化金融监管体制改革，国务院机构改革方案明确，银监会和保监会不再保留，合并成立银保监会，作为国务院直属事业单位。同时，将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入到了中国人民银行。金融委和银保监会的成立，进一步推动了行业监管的协同，避免了此前存在的一些监管重叠和监管漏洞的问题，保留证监会的相对独立也有进一步鼓励和支持直接融资市场发展的政策意图。至此“一委一行两会”的监管格局形成，在此格局下，人民银行货币政策和宏观调控的双支柱框架也更加清晰。各地相继成立的地方金融监管局也将承担起对“7+4”类机构以及一些新兴金融业态的监管工作。

2023年3月8日，国务院提请撤销原银保监会，组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，在银保监会的基础上组建金融监督管理总局作为国务院直属机构。总体来看，本次调整强化了金融监管之间的统筹协调，既可以更好地防范系统性金融风险，也可以从微观对金融服务行为进行规范和干预。同时强调加大对金融消费者的保护和深化地方金融监管体制改革。

监管改革影响及展望

强化金融委在金融工作中的全面领导地位

全面协调混业经营与分业监管间的矛盾

混业经营使得金融机构间的关联性加强，发生系统性风险的潜在可能性增加，而我国此前采取的分业监管模式使得监管机构之间存在协调不畅的问题。从实践角度来看，混业经营存在两类方式，一类是直接的混业经营，即通过成立金融控股公司、银行母公司以及全能银行的模式获得相关金融牌照来进行银行、证券、保险等金融业务。另一类则是间接的混业经营，即利用监管盲区突破原有的业务许可范围，实现本质上的混业经营。混业经营使得金融机构间的关联性加强，发生系统性风险的潜在可能性增加，而我国此前采取分业监管模式，各监管部门之间的协调沟通未能完全畅通。

监管部门之间协调不畅的原因主要在于沟通成本与监管真空。就监管部门的沟通成本来讲，人民银行、原银保监会（现金融监督管理总局）、证监会行政级别相同，各部门对其他部门只具有建议权而无行政命令权，部门间的协调沟通与联合执法涉及众多的法律法规，时间成本、人力成本巨大，效率低下，监管信息无法及时共享。就监管真空来讲，随着包括商业银行在内的多数金融机构的业务经营呈现多元化与综合化的特征，跨行业、跨市场投融资业务链条增加，而分业监管下，监管部门无法监测资金的真实流向，容易引发金融风险的跨行业、跨市场传染，更易于引发系统性风险。

中央金融委的设立，有助于建立金融监管工作中统一的领导核心，全面统筹各监管机构之间的协调工作，化解此前混业经营与分业监管间的矛盾。随着我国经济的不断发展，我国金融体系越发庞大，复杂性和创新性大大提高，金融监管协调工作的牵涉面、复杂性与难度在全面增强，金融安全作为国家安全的重要组成部分，党中央国务院也给予了越来越高的重视与关注。中央金融委的成立将担负起金融稳定发展工作的头脑和统领职责，成为金融监管工作中唯一的领导核心，相比此前的国务院金融委，在全面统筹各监管机构之间的协调工作方面更具权威，有助于化解此前混业经营与分业监管间的矛盾。

强调金融工作中的中央事权

金融监管职责如何在中央和地方之间进行分配，是金融监管工作的难点之一，我国金融管理主要是中央事权，地方金融监管机构作为有效补充，但在实际运行过程中存在一些协调问题。在我国实行中央集权的政治体制，金融监管的核心工作应归属中央。原国务院金融委办公室秘书局局长陶玲2021年1月在《中央和地方金融监管协调机制的设计和效应分析》称，在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，也要发挥地方政府的积极性和主动性。但是在实际运作过程中，地方政府往往过于注重调配金融资源以支持本地经济发展，而忽视了金融风险的防控，在此情况下，与中央金融监管机构的监管目标存在一定差异。同时，中央和地方监管权限划分不清晰、不明确，存在模糊地带，一些金融活动存在监管空白。此外，地方金融监管专业人力和能力均相对不足，与日益复杂的金融业务不相匹配。这些现象加剧了金融监管的央地矛盾，增加了全面统筹金融监管工作的难度。原国务院金融委在处理央地关系时，在省级以下相对缺乏明确的作用机制，即便在省级也往往需要当地高级别领导牵头，否则开展工作面临较大难度。

中央金融委的设立，有利于在党中央的最高层面全面协调金融监管的央地矛盾，促进金融体系健康平稳发展。党的二十大报告提出，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。中央金融委的设立，有利于在党中央的最高层面全面协调金融监管的央地矛盾，进一步强化中央金融政策在地方的有效实施，加强信息沟通和共享，同时加强中央和地方对新兴金融业务的协调合作，防范一些地方金融机构依托科技手段突破地域限制，造成风险外溢，严堵监管漏洞，保证金融安全。此外，还将帮助中央和地方正确把握经济金融发展和金融监管的关系，更好发挥政府作用，推动金融监管政策实际落地，助力实体经济发展。

“一委一行一总局一会一局”的监管架构正式形成

经过改革调整后，中国金融监管部门将形成“一委一行一总局一会一局”（中央金融委、中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的架构。此次党中央撤销国务院金融委，设立中央金融委和金融工委，叠加此前根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，在银保监会的基础上组建金融监督管理总局作为国务院直属机构，不再保留中国银行保险监督管理委员会；中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构。中国金融监管部门将形成“一委一行一总局一会一局”（中央金融委、中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的架构。

总体来看，本次调整强化了金融监管之间的统筹协调，能够有效避免九龙治水、各自为战的局面，防止监管不足或监管过度，更好地防范系统性金融风险，有力有效有序地引导金融服务实体经济。本次金融监管体制改革的总体方向是金融监管权力的统筹分配，从而保障金融监管的全覆盖和高效率，在新框架下，中央金融委将承担全面的领导协调工作，央行全面负责货币政策和宏观审慎管理工作，而金融监督管理总局统筹行使微观审慎监管和行为监管的职能，与海外国家“双峰监管”模式有一定的相似之处，证监会则全面负责证券有关的监管工作，外汇管理局专职外汇相关的风险防控。各类机构各司其职，面对风险事件可以及时有效地形成监管合力，解决交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，有力有效有序地引导金融服务实体经济。

中信证券明明研究团队

本文节选自中信证券研究部已于2023年3月17日发布的《债市聚焦系列20230317——中央金融委成立影响几何？》报告，具体分析内容（包括相关风险提示、披露信息等）请详见报告。若因对报告的摘编而产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。
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