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张书林 | 中国共产党党内治理的动因、困境与方略
BSTRACT
摘要
深刻诠释中国共产党的党内治理，要从动因、困境、方略三个维度切入。基于深化国家治理、管党治党中的难题、提高党的建设质量、政党治理一般规律在内的“四个倒逼”，是推开党内治理的基础动因。基于治理理念共识短板、党内民主发展短板、党员参与短板、治理能力本领短板在内的“四个短板”，是党内治理的现实困境所在。基于实施党内系统治理、依规治理、综合治理、源头治理、科学治理、民主治理在内的“六大工程”，是新时代推开党内治理的基本方略。
EYWORDS
关键词
中国共产党；党内治理；动因；困境；方略
UTHOR
作者简介
张书林（1974-），男，山东冠县人，法学博士，中共山东省委党校党建部教授，山东大学博士研究生合作导师。
一、基于“四个倒逼”的党内治理基础动因
我们党在国家层面使用治理这一概念，可追溯到党的十五大。1997年9月十五大报告指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”[2]十六大报告沿用这句话。2007年10月十七大报告指出，要“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”[3]。可见，十五大、十六大、十七大报告所使用的都是“治理国家”的提法。2012年11月十八大报告提出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”[4]在此，十八大报告首次公开使用“国家治理”的提法。2013年11月十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[5]从此，国家治理的概念得以普及。但是，“党内治理”的提法和概念直到目前还是停留于学术研究、理论研究层面，还仅是学术话语体系，尚未成为公开性、权威性的党的话语体系。所以，仅从概念普及性看，国家治理很显然已经走到党内治理的前面。国家治理的深化铺开，迫切呼唤党内治理的追赶超越，为之示范引领、提供范本。（二）管党治党中难题的“倒逼”新时代在深化管党治党的过程中，正面临一些较为紧迫棘手的难题。主要有：推动理论学习往深里走、往心里走、往实里走以达到真学真懂真信真用尚有一定距离，学有所思、学以致用的理论武装有效性不足；某些领域的基层党组织改革滞后于基层社会组织，导致组织覆盖、工作覆盖中的空白点；有的党员干部行权不担责，不作为、慢作为，某种程度上贻误党的事业发展；有的党员干部不收敛、不收手，依然顶风违纪搞不正之风、搞腐败、搞特权，挑战管党治党的伦理底线、法理红线、心理防线；有的领导干部政治规矩意识淡薄，阳奉阴违、妄议妄为，甚至搞非组织活动、小团体主义；党面临的“四大考验”“四种危险”依然存在，需要持之以恒下气力解决；等等。诸如此类的难题，都不是党内单一因素导致的简单性问题，而是复合因素交织积淀而成的复杂性问题。有效解决好这些难题，不能仅寄希望于某一方面的力量，而应形成党内的各方联动、整体合力。具体说来：不能单靠中央层面的顶层设计，而是要坚持顶层设计、中层推动、基层落实的统一，形成涵盖党的中央组织、地方组织、基层组织在内的整体性组织联动；不能仅仅寄希望于党的领导机关、领导班子、领导干部，也需要动员每个普通党员参与进来，调动全党同志共同研究解决难题的积极性、主动性、创造性，形成全党联动；不光是要整合党内力量、汇聚党内资源去解决，必要的时候也要考虑借助党外力量、党外资源，形成党内与党外的有序联动；等等。组织联动、全党联动、党内外联动，都预示着要解决好管党治党中的难题必须也只能引入党内治理、借助党内治理。（三）提高党的建设质量的“倒逼”党的十九大报告指出：“不断提高党的建设质量，把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。”[6]这就首次公开提出党的建设质量的概念。提高党的建设质量，其内涵要义就是：通过一系列管党治党的行动纲领之落地，使党的静态结构与动态功能更加契合、应然标准与实然呈现更加接近，持续推进党的建设科学化、规范化、现代化；始终保持党的蓬勃生机活力，展现党员干部昂扬向上的精气神，永葆党的先进性、纯洁性特质，持续建塑并优化党的伟大光荣正确、为民务实清廉形象；深刻诠释中国共产党“为什么能”的精髓要义，不断提高涵盖党的长期执政能力、领导能力、自身建设能力在内的综合能力素养，确保党有资质有本领当好“两个先锋队”；在新时代着力强化党的自我革命精神、斗争意志，推动党在伟大斗争中、在风险考验中、在革命性锻造中实现转型升级、浴火重生；等等。习近平总书记在2018年7月3日的全国组织工作会议上指出：“党的建设质量问题，包括要提高发展党员质量、提高教育实践活动质量、提高选人用人质量、提高党内政治生活质量、提高人才培养质量、提高党的制度建设质量，等等。”[7]可见，党的建设质量是一个综合性概念，涵盖党内生活的方方面面，与每一个党组织、党员、干部都息息相关。相应地，提高党的建设质量就不仅仅是哪一级党组织、哪一个党员或干部的事情，而是全党的事情、全体同志的事情，需要全党上下的共同参与、合力共铸。由此亟需全党共同参与、合力共治的党内治理走上台前，发挥作用。（四）政党治理一般规律的“倒逼”当今是政党政治的时代。世界上224个国家和地区共有10000多个政党，绝大多数国家都是政党掌控国家政权。随着1990年代治理理念在全球范围的兴起，世界各国政党特别是执政党均开启了政党治理模式。在竞争性和非竞争性政党体制下，世界政党治理呈现不同样态。在以两党制、多党制等为代表的竞争性政党体制下，政党治理是功利性的，归根到底都是围绕“选票”展开的，治理效能也最终要通过在定期性、周期性大选中得票的多少这种最直观的形式来衡量。在以一党制、“一党独大”优势政党制等为代表的非竞争性政党体制下，政党治理是围绕党心乃至民心的凝聚展开的，治理效能的衡量主要是看政党进行党内整合的效度，以及由此衍生的国家整合、社会整合的效力。概括来说，当下世界政党治理的规律性走势有：重视自上而下的治理设计、资源分配、组织推动，政党中央组织、政党领袖日益成为治理的关键变量；适度发展不同层面和类型的政党民主，调动政党内部各方力量参与治理的积极性；基于维护政党形象、留住选民的考量，加大从严治党力度，向政党腐败公开宣战、剥离有损政党声誉的“不良资产”、与深陷丑闻的政党骨干切割；媒体舆论在政党治理中的威力日益加大，成为政党治理的重要推动力、纠错力；重视利用网络信息技术强化政党治理，提高政党治理的技术含量；强化自下而上的政党内部监督，为政党治理输入党内“民意”支持；等等。中国共产党虽有其特殊性，但也属于世界政党大家庭中的一员。在当今政党政治时代，中国共产党的党内治理要契合世界政党治理的规律性走势，并据此来谋划党内治理的基本图景。
二、基于“四个短板”的党内治理现实困境
党员干部群体参与党内治理是有职权依托的，实际上其参与党内治理的过程与其履职尽责的过程在很大程度上是重合的。但是，也要看到：有的党员干部在其位不谋其政、行权不愿或不敢担责，存在显性或隐性的为官不为；有的党员干部价值观、权力观、事业观错位或扭曲，胡作为、乱作为，甚至以权谋私搞腐败，出现了不同程度的为官不廉；有的党员干部不能同时以普通党员身份、基于党员权利义务参与到党内治理行动中来，而是处处以领导者自居、凌驾于其他党员之上，危及党内治理的平等参与性；等等。普通党员在党内无职无权，但其中的大部分能够基于党员认同感、荣誉感、自豪感，以党章规定的八项权利、八项义务为依托参与党内治理。也有少数普通党员不能据此激发参与党内治理的内生动力，实践中表现为以下两种参与短板。其一，“原子化”。就是指普通党员基于种种主观或客观原因而以“非暴力、不合作”的形式游离于党内治理体系之外的一种碎片化状态。“原子化”倾向的出现，多是肇因于党员理想信念动摇、主体意识淡漠、政治参与热情下降，找不到当党员的感觉、找不回入党时的初心。像“口袋党员”“隐形党员”“失联党员”等，均带有“原子化”倾向。其二，“搭便车”。普通党员参与党内治理主要基于其主体性、党性意识，即便其因主体性、党性意识不强导致参与的自觉性、主动性不足，一般也不会受到惩治。党内治理的结果，是形成党内公共产品、公共红利。有的党员虽然未能主动自觉地参与党内治理，也没有对此有所付出，但却并不妨碍他们共享党内治理的公共产品、公共红利。于是，就出现了少数普通党员的“搭便车”行为，逃避了对党内治理的参与。（四）治理能力本领短板高水平的党内治理，是以过硬治理能力作支撑的。如果能力欠缺，治理将难以为继。毛泽东指出：“我们队伍里边有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌。”[9]当下党内治理能力不足就是一个明显短板，某些情况下的“心有余而力不足”也是不容回避的事实。集中体现为：有的党员干部对党内治理决策的贯彻落实不力，照本宣科或形式主义地抓落实，不能结合本地实际创造性地抓落实，无形中损害了党内治理决策的权威性；在治理过程中，有的地方党委总揽全局、协调各方的统领统筹能力不够，在驾驭治理全局、凝聚治理合力上存在组织力、领导力弱项；党内治理中的风险预警、防控应急能力存在不足，在突发事件面前手忙脚乱、疲于应付；党内治理中存在“上紧下松、上热下冷”的倾向，自下而上党内治理的强度小、动力不足；党内治理的理论创新、制度创新具有一定滞后性，不能及时回应党内治理的新气象新作为；党内治理方式方法、技术手段的革新迟缓，熟练运用大数据、区块链、自媒体等信息技术手段提高治理水平不够，有时陷入“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”的尴尬境地；聚焦党内善治导向的选人用人能力急需提升，高素质专业化党内治理人才的培育供给与实际需求存在不小缺口；等等。
三、基于“六大工程”的党内治理基本方略
2.重视党规设计。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”[11]这就是在讲党内法规、制度的设计要科学合理。重视党内治理中的党规设计，要聚焦党内治理中暴露出的问题来“立法”，体现党规设计出台的问题意识；要有针对性地查找空白点、薄弱点，修补制度漏洞，扎紧党内治理的法规和制度笼子；要体现担当精神、斗争气魄，聚焦党内治理的风险点、分歧点、纠结点突破性谋划法规创设；等等。3.强化党规执行。一分部署，九分落实；一个行动胜过一打纲领。党的十九届四中全会指出：“制度的生命力在于执行。”[12]在党内治理过程中，必须坚持以党内法规落地为治理行动保驾护航，确保党内法规执行对治理过程“纵向到底、横向到边”的全覆盖；必须坚持各级领导干部率先垂范贯彻落实党内治理法规，形成模范带头效应；必须坚决维护党内治理法规、制度落地的严肃性，“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”[13]。（三）实施党内综合治理工程党内综合治理，就是指多元治理要素、多维治理视角、多方治理力量融合参与党内治理的形态与过程。实施党内综合治理工程，应围绕“五个相结合”展开。一是坚持思想建党与制度治党相结合。思想建党与制度治党一柔一刚，都是党内治理的行动纲领。党内治理坚持思想建党与制度治党相结合，最根本的是“思想建党的制度化”与“制度治党的思想化”并举。要把思想建党的要求和做法上升为党内制度规定，反过来再用以指导和规范思想建党进程；要从思想上强化对制度治党的认知、牢固树立制度治党的观念理念，使制度治党真正成为想问题、办事情、作决策的出发点和落脚点。二是党内力量与党外力量相结合。基于中国共产党的领导党、执政党地位，党内治理要有选择地吸收党外力量的参与，调动党外力量参与党内治理的积极性，将党外力量参与作为党内治理的重要推动力。三是党的自我探索与借鉴国外政党治理经验相结合。在当下开放性政党政治时代，不能单靠关起门来“摸石头过河”探索党内治理之路，应注意学习借鉴国外政党治理的做法与经验，形成党内治理的自主创新与引进消化吸收再创新之组合效应。四是党内网下治理与网上治理相结合。在网络化、信息化时代，党内治理也要拓展到网上的虚拟世界，形成网上网下全覆盖的党内治理网络。要借助于大数据、区块链等有效技术支持，开辟网上党建阵地，形成涵盖党建网站网页、信息发布平台、自媒体互动参与平台等在内的党内网上治理综合体。五是治理理论创新与治理能力锻造相结合。不断革新中的党内治理思想理论，是推进党内治理的思想基础、理论支撑。不过，党内治理思想理论的落地，最终还是要取决于党内治理能力本领。必须围绕新时代党的建设的总要求，全方位全流程锻造治理能力、提高治理本领，打造党内治理从思想到行动、从说法到做法、从动口能力到动手能力的结构功能体。（四）实施党内源头治理工程党内治理必须坚持标本兼治，既要着眼治标，更要着力治本。欲治本，就必须回到源头、强化源头治理。当下，重点应从党员思想源头、党内问题源头、党的组织源头、党的建设源头等维度入手，在党内实施源头治理工程。其一，党员思想源头。党内治理是坚持以人为本即以党员为本的治理，必须充分激发党员的主观能动性。为此，就要回到党员的思想源头、回到党员初心原点，借助强化思想入党持续加大对党员主观世界改造，确保他们坚决听党话、跟党走。坚决听党话、跟党走，是身为党员的分内之责、义务所在，也是每个党员应作出的理性选择。其二，党内问题源头。当下党内治理中各种问题的源头，均指向管党治党“宽松软”。强化党内源头治理就要紧扣于此，大力推进全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，一揽子推进政治从严、思想从严、组织从严、作风从严、纪律从严、制度从严，一体化推进不敢腐、不能腐、不想腐，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。其三，党的组织源头。党的政治动员模式是自上而下的，党中央是党内政治动员的“司令部”，也是党内治理的规划部署部，掌控党内治理的顶层设计、基本走向。强化党内源头治理，就要紧扣党中央在党内治理中的角色定位，形成源头性组织示范效应，畅通层级性治理压力传导机制。其四，党的建设源头。在新时代党的建设总体布局中，党的政治建设是党的根本性建设，是党的建设的源头所在。以党的政治建设为圆心向外辐射，将推开党内治理同坚定政治信仰、强化政治领导、提高政治能力、净化政治生态融合起来，就能够从源头上确保党内治理方向正确，在正确轨道上运行。（五）实施党内科学治理工程科学与不科学的区别，在于是否遵循规律、是否按规律办事。党内科学治理，就是要尊重党内治理的规律，按照党的建设规律、管党治党规律开展各项治理行动，确保党内治理在合规律的框架内运行。那么，党的建设规律、管党治党规律主要有哪些，它们又是如何影响党内治理的呢？目前，学界共识有：作为意识形态型政党，党内治理必须始终高举马克思主义旗帜，以马克思主义中国化的最新成果指引航向；作为使命型政党，推行党内治理必须与党肩负的民族复兴历史使命、与共产主义的远大理想结合起来，以“革命理想高于天”涵养治理气节；作为先进型政党，党内治理必须围绕保持党始终走在时代前列、人民前列的先锋队特质展开，确保各项治理行动始终体现时代性、把握规律性、富于创造性；作为组织型政党，党内治理必须依托于党的组织体系、组织架构、组织制度来展开，强化治理中的组织权威、组织引领、组织整合，根除游离组织框架之外的盲动妄为；作为规矩型政党，党内治理必须以严守党的六大纪律、政治规矩为高压线，不能以打纪律规矩的“擦边球”谋求治理行动上的标新立异；作为廉洁型政党，党内治理必须与打赢党内“蓝天保卫战”深度融合，谋求在治理中同步实现党员清白、干部清正、政府清廉、政治清明；等等。总之，只有严格遵循这些党的建设规律、管党治党规律，并将其充分运用于党内治理过程，才能规制党内治理不断走向科学化轨道，助力党内科学治理格局的形成。（六）实施党内民主治理工程党内治理的过程，本身就是各方力量共同参与的过程，就是一个充分发扬党内民主的过程。罗伯特·米歇尔斯曾指出：“民主的内在缺陷是显而易见的。不过，我们之所以选择民主作为我们的社会生活形式，是因为它是最少邪恶的社会生活形式。”[14]同理，之所以要实施党内民主治理，也恰恰是因为“党内民主是个好东西”。从党内民主与党内治理的耦合性切入，实施党内民主治理工程要聚焦三个基本面。1.释放党内自下而上的治理动能。鉴于党内治理需要将党内各方力量都凝聚整合起来，形成覆盖全党的治理联动，那它就不仅仅是一个自上而下的过程，同时也应是一个自下而上的过程。为此，就要借助于发展党内民主，激发基层党组织、党员的政治参与热情，将党内自下而上的治理动能释放出来，形成党内治理自上而下与自下而上的双向联动。2.党内治理决策的形成要充分发扬党内民主。党内治理成功与否，首先取决于治理决策是否正确科学。鉴于“决策民主化是科学化的前提”这一公理，要实现党内治理决策的科学化，就必须首先保证决策的民主化。“在科学的决策中，决策民主应该贯穿决策的整个过程，从决策议题的提出、到决策方案的设计与选择以及到决策的最终落实，都面临民主的问题。”[15]那么，如何推进党内治理决策的民主化呢？那就要充分发扬党内民主，将民主意识、民主作风、民主运作贯穿到党内治理决策的全过程，以确保治理决策的最终形成是一个党内各方力量共同参与、民主博弈的过程，是一个充分整合党内民意的过程。3.党内治理中争议性事务的解决要引入党内协商民主。詹姆斯·博曼指出：“协商民主面对的最主要的挑战或许是，在不违反公民的政治平等、结果的非专制性和对话的公共性的前提下，怎样解决日渐增多的冲突问题。”[16]可见，协商民主的实质是一种争端解决机制。党内协商民主带有“党内+协商民主”的空间属性、概念属性，它将协商民主的原则要求充分运用到党内事务特别是争议性事务的处置中。在推进党内治理的过程中，总会遇到某些各方看法不一的、有分歧有争议的事务。对于有争议事务的解决，借助党内协商民主模式、运用协商民主机制，通过党内多轮多层反复协商来化解分歧、消除争议，将有助于达成思想共识、采取一致行动。
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