探讨｜迈向事权明晰与统一调度的大城管立法
本文作者系东北财经大学法学院副教授，原题为《城管事权的法理构筑——从相对集中处罚权到大城管立法》，分三大部分：一、问题的提出，二、城管事权的法源、现状与正当性阐释，三、迈向事权明晰与统一调度的大城管立法，刊发在核心期刊《法学论坛》2017年第三期。
为方便掌上阅读，现征得作者同意，摘登其第三部分，供大家参考。加页面下方QQ可索取全文worb版。
相对集中处罚权和城管的设置很大程度上是为了解决部门间的权限冲突，但在解决这一问题的过程中又出现了城管与各部门之间新的权限冲突，以及城管由于事权过于庞杂而引发的种种问题。
在是否“相对集中”处罚权都存在问题的情况下，城管事权其实被带入了一个两难困境：如果没有“相对集中”，行政执法可能会退回到各部门权限纷争的老路上；但有了“相对集中”，又会带来城管事无巨细、不堪重负、从人员到手段再到程序等各类问题。
更重要的是，单就城管集成如此庞大的事权这一点来看，从行政组织的角度上其实不可能找到法理基础——这会使得行政领域、管理对象、部门划分、专业分工乃至于“事权”本身失去意义——如果城管事权是无限的，那么“城市管理部门”和“城市人民政府”就不会再有质的差别。
因此，为了城管执法的健康高效运行，一套具备法理正当性的事权界定标准显然是必要的。
然而，我们并不认为，在管理对象存在多重属性的前提下，城管及各部门的事权能够在客观上完全彻底地划分清楚；也不认为，凭借此一划分能够完全彻底地解决城管及各部门之间的事权纷争。
面对这一两难困境时，我们进而考察晚近实践中出现的“大城管立法”。
在城管事权的视域下，之所以要对“大城管立法”进行考察，乃是因为，其提供了解决城管事权困境的一种思路或者可供试错的借鉴。
一般而言，“大城管”是对城市的综合性、系统化管理模式，由政府成立统一的城管综合管理指挥中心，统一指挥权、督察权和赏罚权。
我们认为，“大城管”模式在事权方面存在两个核心要素：一是建立一个能够对各部门事权进行统一调度的指挥机构；二是围绕管理对象来明晰各部门的具体事权，二者互为因果、彼此支撑。
目前已经制定并实施相关法律规范的包括武汉、南京、青州和苏州等城市。
（一）指挥机构的统一调度
“大城管”模式的核心特征之一，就是在城管部门和其他部门各自履行执法职责的基础上，成立专门的指挥机构，能够统一对城管和各部门行使指挥权、督察权和赏罚权等权力。
具体而言，各部门仍然履行各自原有的职责，《武汉市城市综合管理条例》和《南京市城市治理条例》都在总则中开宗明义地表达了这一点。
这也意味着，大城管模式并不涉及到“集中处罚权”的问题，也就不涉及城管与原部门之间的事权划转；或者说，这一过程其实并不产生事权的变动。
必须存在一个上位的指挥机构，能够对城管和各部门行使权力、统一调度。这一机构在武汉是“城市综合管理委员会”，在南京是“城市治理委员会”，在青州则是“文明城市建设管理委员会”。
指挥机构对城管及各部门享有两种类别的权力，具体而言，在指挥和调度方面，《武汉市城市综合管理条例》第十条和《南京市城市治理条例》第九条都规定了指挥机构的相关权力。
其中，当部门之间事权边界不清，或者重复执法和相互推诿时，指挥机构可以自行做出判断或者向上级部门报送争议情况；而在个案中，指挥机构则有权直接要求某一部门参与执法活动，并确定其所承担的具体职责。
当相对人对城市管理问题进行举报或投诉时，或者巡查人员发现特殊问题时，指挥中心有权将该问题移交给有关部门处理，或者直接指定某一个或几个部门共同处理（《武汉市城市综合管理条例》第四十四条）。
指挥机构有权在执法过程中处理部门协作乃至于联合执法等事项。当针对某一管理对象，责任部门难以完成管理职责时，指挥中心有权要求其他部门予以配合，或开展多部门的联合执法。
在监督和奖惩方面，三部法律规范都规定了相关权力。
指挥机构有权对城管和各部门的执法工作进行定期或不定期的监督检查（《武汉市城市综合管理条例》第四十三条第二款）。
指挥机构有权对城管和各部门的执法工作进行统一考核，并根据考核结果实施奖励或惩罚（《武汉市城市综合管理条例》第四十七条）。
《青州市城市管理暂行办法》则在第三条规定了非常详细的考核计分办法和奖惩措施。
（二）管理对象下的事权明晰
“大城管”模式的另一核心特征，则是通过法律规范的形式明晰城管和各部门的事权，而这种事权的明晰一方面不能逾越指挥机构的统一调度，另一方则鲜明地表现为，其是以管理对象为中心来确定各部门的事权，而非传统上的以执法部门为中心来确定其具体事权。
具体来说，传统上的城管立法，一般是以执法部门为中心，依次确定每个部门具体行使哪些事权。比如，《天津市城市管理规定》（2012）第九条规定：“市级城市管理相关部门，按照下列职责分工履行城市管理职责：（一）市市容园林管理部门负责市容市貌、环境卫生、园林绿化和灯光照明方面的监督管理工作，对市级公园、垃圾转运和处理场负有直接管理责任，负责委托市电力公司承担路灯照明的维修和养护责任；（二）市公安机关负责社会治安、道路交通安全和社会生活噪声污染防治方面的监督管理工作，对城市道路交通信号设施、交通安全设施负有维修和养护责任；（三）市民政管理部门负责社区公益性服务设施、丧葬祭奠和社区环境方面的监督管理工作；……”
这一条文是对各部门在城市管理中的事权分别进行概括性的规定，而执法部门是立法行文中的核心线索。
相比之下，大城管立法则是将城市管理所涉及的各种事项按照管理对象进行划分，之后再确定每个管理对象所涉及的问题分别由哪一个或几个部门履行执法职责。
此处对于事权的规定仍然只是进行“明晰”，而非“集中”或“划转”，并不改变各部门之间的事权分配，也同样不会发生事权变动；
或者说，这是在各部门原有事权的基础上进一步通过立法的形式明确针对某一管理对象的事权分配状况，也就是以管理对象为线索对各部门事权进行梳理。
例如《武汉市城市综合管理条例》第六十六条。该条款以“超标排放噪声”这一管理对象为核心，将其所涉及到的问题根据区域和属性的不同划分成4个类别，再将这4个类别分别指派给4个部门管辖。
相较而言，以执法部门为核心的传统立法模式，虽然能够列举出各个部门的事权状况，但却无助于解明同一管理对象上可能出现的交叉和重叠；而此处的大城管立法模式，则更容易厘清在同一管理对象上涉及到不同部门时，每个部门所承担的事权范围或边界。
“这种将类似事件按性质、分阶段界定责任的做法，可以让界限模糊的事件责任清晰，有望规避部门之间因职责不明或职能交叉而导致的推诿扯皮。”
（三）大城管立法的事权机理与展望
综合上述两个大城管立法的核心特征可以看出，“指挥机构”的“统一调度权”是其事权解决机制的主观机构条件；而“管理对象”下的“部门事权分配”则是其事权解决机制的客观法律条件。
在这一立法模式下，其实并不发生相对集中处罚权的过程——无论是城管部门还是指挥机构，都无需集中或返还其他部门的事权，而是一方面将管理对象当做一个整体在城管、环保、园林、公安等各个部门之间分配具体职责，另一方面则是将城管和各部门的事权在城市管理的整体视野下（即“大城管”）进行集中指挥、统一调度——无论是针对管理对象的具体分工，还是面对违法行为和投诉举报的集中统一处理，乃至于作为责任机制的监督和奖惩，都由上位的指挥机构来负责。
此处的关键点在于，这种大城管模式，其实是在以管理对象为线索对部门事权进行梳理和明晰的基础上，又设置了一个上位于城管和各部门的指挥机构，而这一指挥机构的权限可能会跨越城管和各部门的事权边界——既然指挥机构拥有统一调度权，那么某一执法事项即便不在某部门传统的或法定的事权范围内，或者某一部门在出现事权争议时不认为应当由自身管辖，其也不得不服从调度、参与执法——这实质上是借助统一调度权来冲破部门间的事权边界。
尽管部门事权的实质争议仍需通过“明晰事权”的立法程序进行制度性解决，但无论如何明晰，也不可能绝对排除发生争议的可能性，而指挥机构的设置，则可以至少在个案上暂时处理由事权引发的种种问题。
还需进一步说明的是，之所以说大城管模式为城管事权提供了一种解决方案，乃是因为，由于“城管部门”不再是“城市管理”的首要主体甚至唯一主体，而是强调同一管理对象下各部门的事权分配乃至于分工协作，因此城管部门也就没有必要“相对集中”各个部门在各个执法领域和执法事项上的事权，也就不必再为不计其数的庞杂职责所累。
进而，作为承担城市管理职责的若干部门之一，城管部门的事权就可以严格遵循“城市”＋“公共空间”这一界定标准，而无需再负责“打击传销”、“扫黄打非”等无关事宜，或者说，各部门不能再将原有的事权无差别、无原则地交给/推给城管，城管也可以不再接受各部门主动让渡的“无利可图”的执法事项。
各部门基于部门利益的“多头执法”和“消极执法”，通过“管理对象下的事权明晰”可以使其失去法律依据，而“指挥机构的统一调度”又能使其不得不服从，此时，无论是对于事权的“争夺”还是“推诿”，都可能被指挥机构所制止。
在法理基础上，设立一个上位的指挥机构来专门统筹城市管理领域的行政执法活动，符合行政组织法的一般原理——如果某一行政领域中只有平行主体而无上位主体，则一方面宏观的管理规划难以付诸实施，另一方面也难以解决部门纠纷、推动部门合作，而拥有统一调度权的指挥机构则正好填补了这一空缺。
案例1：
2014年4月，长沙市成立新城市管理委员会，湖南省委常委、长沙市委书记担任顾问，长沙市委副书记、市长担任主任，分管副市长任副主任，长沙市纪委、市委办公厅、市政府办公厅、市委组织部、市委宣传部、市发改委、市住建委等19个单位主要负责人及各区县（市）长为成员。
这次改革对17项城市管理职责在市直部门之间进行了划分，以此明确权力主体和责任主体。
以噪音扰民问题为例，长沙市明确由市环保局负责各类经营场所噪音扰民的查处；对于“大妈广场舞”等人为活动噪音，则明确由市公安局负责。
案例2：
2013年4月，哈尔滨市城管委将8个区政府和市发改委、工信委、财政局等27家单位的主要负责人，以及市委宣传部等6家单位的主管负责人纳入到组成人员名单；市建委、市交通局等12家单位化身12个“管家”，其分内职责具体到检查井盖、雨水井箅子、电线杆、门牌号等设施维护，将过去的城管“协调对象”全部变成了“考核对象”并以行政问责制来督促。
比如，路灯杆、信号灯、公交站廊、街道名牌等“城市家具”分属各家，哪一处出现污损、毁坏，影响了城市环境，总是最先找城管，而以往城管在协调各单位处理时经常得不到配合。
如今这些管护单位都成了“管家”，责任都明明白白写在纸上，不必协调和督促，喊了多年的“雨停即洗”成了各部门的“家事”，终于落实了。
通过上述案例可以认为，大城管模式的事权解决机制在实践中已经显现出一些效果。具体而言：
（1）大城管模式的核心要素之一，就是统筹各部门的“指挥机构”必须居于上位，而在我国，行政机构的层级或权限与机构负责人的职务层次相关联；因此，将较高职务层次的行政领导作为城管指挥机构的负责人或组成人员，有助于实现并确保机构的指挥权限，而各部门也不得不服从其统一调度，在城市管理诸领域中各司其职并相互协作。
上述两个案例在这一点上是一致的，即长沙市市长任城管委主任，各部门为成员单位；哈尔滨市城管办负责统一调度，而各部门为考核对象。“由党政一把手担任城管委的主要领导，不仅层级规格高，对各部门的协调统筹力度也更大。” 可以说，这类方案基本能够解决指挥机构的“上位”问题。
还需提及的是，案例2中城管委对于各部门的考核和问责机制，一方面属于前文所述的指挥机构监督和奖惩权的组成部分，另一方面该机制能够进一步强化指挥机构的指挥权限，并能追踪各部门的职责履行情况并进行评价，属于大城管指挥系统中不可或缺的一环。
（2）大城管模式的另一个核心要素是管理对象下的事权明晰，即在不发生事权转移的前提下围绕管理对象来明晰各部门的具体事权。从事权归属上说，案例2中的各类“城市家具”仍然分属各部门管辖这一点，再次印证了事权变动并未发生；而从事权明晰上说，与武汉市的事权条款相似，案例1中长沙市也以噪音问题为核心明确了部门间的职责分工。
可以说，始于2000年前后的相对集中处罚权，是在行政执法领域对于各部门事权纷争的一次重要创新和突破；而晚近部分地方采取的大城管模式，则是对于相对集中处罚权的再突破。
然而，由于目前大城管模式仍处于起步阶段，其在立法和实践中仍存在一些问题，比如，由于指挥机构必须上位于城管和各部门，而且其统一调度权也能够以行政命令的形式向下传达，并要求城管和各部门必须服从，因此，这一机构具体应当如何设置、如何组成，其权限的具体内容、行使程序应当为何，以及其如何促成部门协作、如何进行监督和考核，城管和各部门不服从指挥时应当如何追究责任，乃至于指挥机构行使权力时应当如何对其进行监督等，目前的立法都没有明确规定。
总之，尽管大城管的法律规范尚不健全，但其在法理基础上是能够成立的，其在解决城市管理事权纷争上的创新和突破也表明其是值得尝试的；而其目前在立法上的种种欠缺，则需要通过实践中的试错和总结来不断加以完善。
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《中国建设报/中国城管》