农村宅基地“三权分置”

宅基地管理与利用 2021-02-01

本文选自中国大地出版社出版的《新<土地管理法>学习读本》，由魏莉华等著。

2018年中央明确提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”政策。

2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。同时，再次明确：“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”。在2018年的国务院《政府工作报告》中，也明确提出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”。可以说，正式开启了宅基地“三权分置”新时代。

回顾党的十八大以来中央的宅基地改革政策，经历了从推进农民住房财产权抵押、担保、转让，到完善农民的住房保障机制，再到盘活农村闲置房屋发展休闲农业和乡村旅游，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让，最后到探索宅基地“三权分置”改革，促进乡村振兴。这一系列改革举措，充分体现了党中央对农户宅基地用益物权的维护，对盘活闲置宅基地和闲置农房，增加农民的土地财产性收入的高度重视。准确领会和把握中央精神和要求，对做好宅基地“三权分置”改革至关重要。

我国宅基地“三权分置”改革具备一定的法理基础。

（1）宅基地所有权的法律规定，主要体现在对宅基地所有权的归属、权能、行使主体以及相关限制等方面。一是关于宅基地所有权的归属，《宪法》第十条和原《土地管理法》第八条明确，宅基地属于农民集体所有，由县级人民政府登记造册，核发证书；二是关于宅基地所有权的行使主体，《物权法》第六十条和原《土地管理法》第十条明确为三类主体，分别为乡（镇）、村和村民小组农民集体；三是关于法律对行使宅基地所有权的限制，主要体现在宅基地可以依法被征收。《宪法》第十条、《物权法》第四十二条和原《土地管理法》第六十五条都对此做了规定。总的来看，法律对宅基地所有权的规定还是比较全面和系统的。但是对所有权人的代表，以及所有权人如何行使所有权等方面的规定，还比较笼统。

（2）与宅基地资格权相关的法律规定，主要体现在宅基地取得资格上。虽然“资格权”的概念是2018年中央一号文件首次提出的，相关法律法规中尚未有该提法和相关规定，但是对与资格权相关的宅基地取得资格，还是有法律规定的。法律规定，只有本集体经济组织成员才有资格取得宅基地；宅基地实行一户一宅，面积不得超过规定面积；宅基地的取得必须经过审批。另外，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；宅基地因自然灾害等原因灭失的，可以重新申请。

（3）关于宅基地使用权的法律规定，主要体现在对权能、转让、抵押等方面的规定上。关于宅基地使用权的权能，法律规定，宅基地使用权包括占有和使用的权利，但没有明确其收益权；关于宅基地使用权的抵押，法律明确，宅基地使用权不能抵押，但是宅基地上的房屋可以抵押。就是说，宅基地上的房屋可以抵押；关于宅基地使用权的转让，法律明确，宅基地使用权不得转让或出租；关于宅基地的继承，法律规定，宅基地本身不能继承，但是宅基地上的房屋可以继承。由此可见，《物权法》和《土地管理法》对宅基地的使用权限制较多，核心在于保障农民的基本居住权利，维护农村社会稳定等。但在实践中也制约了农民土地财产权益的实现。

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