宅基地制度改革的政策演变、模式比较与路径选择

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宅基地制度改革的政策演变、模式比较与路径选择

宅基地管理与利用 2021-02-01

文/ 刘卫柏(贵州大学经济学院教授，博士生导师)

李中(湖南科技学院经济与管理学院特聘教授)

“三农”问题的解决需要理念和思路创新，而土地问题是“三农”问题的核心，宅基地制度改革是统筹城乡建设用地一体化发展的关键，通过确权赋能，促推农村宅基地流转、退出与有偿使用。

一、宅基地制度改革的政策演变

自推动农村全面深化改革以来，农村宅基地制度改革集中体现在对农村宅基地流转与农村宅基地退出的不同方式上。从起初的允许房地一体转让，到上世纪末的禁止出售给市民，发展到现在的探索内部转让与有偿退出，历经了曲折的发展过程。

（一）允许房地一体转让

时间跨度为1978年至1998年。在此期间，国家相继出台涉及农村宅基地管理的规定或条例，逐渐约束管理行为和规范管理制度，在认可农户住宅产权私有的基础上，许可农户在转让住宅时一起转让住宅占用的农村宅基地。但对再次申请进行限制，《村镇建房用地管理条例》（1982）明确规定农户出现卖出住宅或者出租住宅情形的，不允许重复申请再次取得农村宅基地，《土地管理法》（1986）也规定不得批准出租、出卖房屋农户再次申请农村宅基地。农村宅基地与住宅是密切联系难以明确分割的，这一条款其实暗含许可农户在卖出其住宅的同时实现农村宅基地的退出。该部法律还规定经县级人民政府同意，非农城镇居民可以利用村集体经济组织所有土地建造住宅。但修订后的《土地管理法》并没有禁止转让农村宅基地使用权。

（二）禁止出售给市民

时间跨度为1999年至2008年。在此期间，集体所有的农村土地转让非常混乱，“炒地热”高温不退，国务院发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（1999），禁止农户出售住宅给城市居民，禁止城镇居民利用集体所有的农村土地建造住宅，对农户转让土地使用权和处分农村住宅行为进行严格限制。在此规定出台之前，从法律和政策视角考虑，国家和地方政府并未限制农户行使农村宅基地使用权的转让行为和农村宅基地的处分权利，更没有提及要对农村宅基地受让对象的身份实行条件限制。伴随经济发展，《土地管理法》（2004）适时进行了修订，仍旧保有不得批准出租、出卖房屋农户再次申请农村宅基地和允许依法转让土地使用权等规定，但伴随城市郊区农村宅基地流转频繁和“小产权房”问题日渐严重，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（2004），严禁城镇居民到农村购置宅基地。其后不久，国土资源部制订《关于加强宅基地管理的意见》规定城镇居民不允许购买农村宅基地，城镇居民在农村利用危房改造或购买方式获取的农村住宅不能取得土地使用权利许可证照。

（三）探索内部转让与有偿退出

2008年以来至今，为了缓解“空心村”问题，充分发挥土地要素价值，提升利用宅基地的效益，在严格禁止违法违规交易“小产权房”的基础上，地方政府鼓励离农入城农户转让其所拥有的农村宅基地，探索在村集体内部有偿转让和退出的方式。国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》（2008）规定，地方政府可以奖励和补助农户自愿腾退农村宅基地的行为。《全国主体功能区规划》（2010）方案中提出，要在考虑城镇化和人口市民化速度与规模的条件下，推进农村闲置居民点的复垦与改造。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）提到推进农村宅基地制度的改革和完善，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保或转让，增加农民收入。近年来，国家开始强化农村宅基地的担保、抵押和转让等权能，为农村宅基地自愿有偿退出提供制度保障。但是，改革方向仍是严格限制农村宅基地的受让人身份，农村宅基地转让对象仅限于本集体经济组织内部。

二、宅基地制度改革实践的模式比较

（一）改革实践的主要模式

一是地方政府主导模式。福建晋江、四川泸县是采取地方政府主导模式进行农村宅基地制度改革的典型地区。其基本措施就是采取易地搬迁方式，转移土地发展权，实现农村宅基地与城镇住宅的城乡置换，以此保障农户的合法居住权益。该种方式实现了农民市民化，改变了户籍类型，由农村户口变成城镇户口。二是市场交易主导模式。浙江义乌是采取市场交易主导模式进行农村宅基地制度改革的典型地区。其基本措施就是通过引入市场机制，将住宅修建与社区建设委托给专业的房地产开发公司负责。市场交易主导模式具有非常正向的激励作用，参与双方可以按照市场释放的价格信息进行自由交易。三是村集体主导模式。村集体主导模式部分具备地方政府强有力的内部控制特征，可以通过组织的权威和强制性动员内部成员高效一致地完成集体行动，实现集体组织目标。同时也部分具备市场交易主导模式的激励性，借助价格信号引导参与双方达成交易。主要采取农村宅基地置换的方式，也就是村集体组织补偿与调整农户原有宅基地面积后，农户再购买或置换农村新宅基地进行自建或者统建的方式。四是地方政府与村集体双主导模式。江西余江是采取地方政府与村集体双主导模式进行农村宅基地制度改革的典型地区。该类模式通过充分发挥地方政府的权威性和村集体经济组织的半强制激励促进机制加快各利益主体迅速达成合作，显著提升资源配置效率。

（二）改革实践不同模式的比较

比较上述改革实践模式发现，除改革目标不同外，其在基本特征、主导方、交易范围、资金来源、可复制性等方面也存在明显不同（如表1所示）。具体来说，浙江义乌采取市场交易主导模式，通过“集地券”方式，实现城市建设用地和农村集体建设用地不同产权属性土地的联系渠道，推动城镇资金流入农村，交易范围覆盖行政辖区，参与农户获得的农村宅基地退出补偿较高，参与主体实现供求基本平衡，具有很强的可复制性。江西余江通过充分发挥地方政府引导和村集体主导作用，充分利用村民自治探索基层治理模式，对土地市场价值不高、主要用于满足农户居住需求的同等条件地域具有较强的可复制性。

表1 宅基地改革实践模式的比较分析

三、宅基地制度改革面临的困境

农村宅基地改革试点有非常明确的目的：第一，降低农村宅基地的闲置程度，鼓励进城农户自愿退出农村宅基地，提高土地资源的利用效率，促进土地资源的保护。第二，通过流转盘活农户的农村宅基地，显化农村宅基地的用益物权。要顺利实现这两个目的，有必要熟悉理解农村宅基地的性质及功能。

从农村宅基地性质考察，农村宅基地就是满足农户居住需求用来建造住宅的土地，是通过免费的方式获取并可长期使用的土地。从农村宅基地的功能考察，农村宅基地是广大农户在农村生产居住的重要保障。当前农村家庭通常采取以代际分工为基础的“半耕半工”生计类型，子女年轻时进城务工，父母年老时留乡务农，共同作用形成农村劳动力再生产的经济基础。就农村土地利用规划而言，当前农村宅基地改革试点主要面临如下困境。

（一）法律与观念障碍影响退出规模

农村住宅无疑是绝大多数农户十分重要的财富，国家也从未否认农村住宅的私有产权特征，农户拥有农村住宅的处置和收益权。《宪法修正案》（1988）规定“土地使用权可以依照法律规定转让”，《土地管理法》历次修订规定“土地使用权可以依法转让”、“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”等规定可以发现，国家是允许农户转让农村住宅的。但是，由于农户的农村住宅和农村宅基地存在难以分离的特征，也可以据此判断法律并没有禁止农村宅基地的转让。当然，农村宅基地使用权转让必须要在法律框架内进行，依法转让。比较遗憾的是，至今也没有关于农村宅基地使用权转让的法律法规出台。《物权法》对农村宅基地使用权的转让也只是进行技术性规定。而现行《担保法》和《物权法》关于农村宅基地使用权不可抵押的限制性规定，则更进一步限制了农村住宅的交易空间。另外，农户根深蒂固的社会观念也是影响农村宅基地退出和农村土地集约使用的一个突出障碍。

（二）身份限制影响经济价值

涉及农村宅基地制度管理的现行法律法规对受让人的身份进行了明确限定，受让人仅限于本村集体经济组织内部成员。在工业化、城镇化进程明显加快的过程中，农村人口持续流入城镇，村集体经济组织成员常住人口不断减少的情形下，将受让人限制在本村集体经济组织内部这个狭小空间、严格限定受让人的身份导致符合条件的受让人非常有限，出现农户退出宅基地受让人的政策性不足，导致农村退出宅基地区域性供求失衡，形成农村宅基地局部过剩，导致有条件离开农村的农户也不能彻底离开农村，真正实现农村宅基地的自愿有偿退出，融入城市。与此同时，农村退出宅基地的受让人身份限制还影响了农村退出宅基地市场的形成，影响了市场机制中价格发现功能的正常发挥，使得闲置的农村宅基地采取什么方法退出？闲置的农村宅基地采用多高的价格退出？闲置的农村宅基地退出所需的补偿资金来源渠道在哪里？等成为改革试点的焦点与难点，也影响了进城农户自愿有偿退出农村宅基地补偿的顺利实现。

（三）权益忽视影响整体评价

由于各种原因，农村宅基地退出工作推进中往往存在极少数不愿意退出的农户，在地方政府主导的城市郊区农村表现得尤为突出。通常来说，基于农村土地整理或者规划产业园需要采取农村宅基地换房方式，要求在控制区内实施整村搬迁、集中连片退出。但是，规划控制区内农户是种类各异的个体，并非统一整体，早就已经分化、分层，不同类型参与农户的农村宅基地退出意愿、生活传统及融入城市的市民化能力存在非常显著的差异，地方政府主导的农村宅基地和农村住宅退出模式、自愿退出补偿标准很难取得参与农户的全体认同。为了减弱行政干预色彩，绝大多数农村宅基地改革试点地区在实行农村住宅和宅基地整体退出时，通常采取少数服从多数的办法。这样一来，一部分本来不想参与的农户可能碍于亲戚邻居的要求或从众心理不得不同意参与农村住宅和宅基地的整体退出拆迁。但是，必须注意到，控制区内的少数农户可能因为各种各样的理由而消极抵抗。从调研情况反馈来看，各宅基地试点改革地区在实施农村住宅和农村宅基地集中连片退出时，一般没有为极少数不愿参与农村住宅和农村宅基地退出农户制定专门的实施办法，有的地方甚至采取暴力方式，引发许多社会问题，极有可能成为群体性事件的导火索。

四、加快农村宅基地制度改革进程的路径选择

（一）确立市场机制主体作用

农村宅基地是农村集体建设用地的主体，必须充分发挥市场机制的作用，采取市场化交易方式，在农村集体经营性建设用地入市制度改革的基础上，将农村宅基地逐步纳入城乡统一的建设用地市场，提升农村住宅和农村宅基地的交易便利性程度，为稳步提升广大农户财产性收入提供制度保障。各地改革试点的经验也证实，市场化是农村宅基地退出的必由之路。但改革很难一蹴而就，需要在各地试点的基础上分阶段、分步骤稳步推进。要扩大农村住宅和农村宅基地退出的转让范围，将农村宅基地使用权和农村住宅受让人严格限制在村集体经济组织内部的做法，在农村人口不断流入城镇的情形下，必然导致符合条件的受让人严重不足和受让价格十分低下，实际等于变相禁止了农村宅基地和农村住宅的退出和转让。破解当前符合规定条件受让人欠缺、农村住宅和农村宅基地退出方式及退出补偿价格不公平、不合理困境，必须取消受让人仅限于村集体经济内部成员的限制性规定。

（二）建构农村新型住宅保障体系

一是构建农村基本住宅制度，类似城市已经实行的福利房制度，主要是满足广大农户的基本居住需求。所需宅基地通过无偿划拨形式取得，采取农户自建或村集体经济组织统一建设的方式。二是构建农村市场住宅制度，主要是满足部分农户的改善居住需求和满足城市居民乡愁需求。所需宅基地通过有偿形式取得，住宅主要采取村集体经济组织统一建设为主的方式；住宅考虑不同群体类型，采取出租或出售的办法。三是构建农村社会住宅制度，主要是满足农村鳏、寡、孤、独老人和残疾、困难农户的居住需求，由村集体经济组织统一建设。形成城乡一体的住宅保障体系后，除了维持城镇现有住宅体系外，许可城市居民到农村租入或购买农村市场住宅。如果城市居民在农村工作和定居，亦可享受农村的社会住宅，但需要满足没有在城镇享受或者退出福利保障房为条件。农户可以申请农村宅基地自建住宅，缺乏自建能力、满足条件的农户可以享受农村住宅居住保障，经济条件较好的农户可以在城镇居住、购房，但不能以退出农村住宅或宅基地保障为前提。

（三）完善农村宅基地退出保障机制

加快农村宅基地改革进程，探索进城农户自愿有偿退出农村宅基地，要充分保障农户是否退出的自主权，并对自愿退出农户给予合理补偿，推动综合配套制度改革，完善农村宅基地退出的保障体系：一是制定和完善农村宅基地使用权自愿有偿退出的法律和制度。修改《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》中关于农村宅基地不能抵押的限制性条款，从法律上明确农村宅基地抵押、流转与退出行为的合法性。在保留农村宅基地原有用益物权的前提下，完善农村宅基地交易制度，探索依托形式多样的方式实现农村宅基地的土地财产收益。二是充分保障广大农户的农村宅基地使用权和农村住宅财产权。在“同地同权同价”的改革思路指引下，寻找参与各方利益诉求的最大公约数。三是推动农村宅基地制度的综合配套体系改革，在养老保险、社会保障、子女入学、购房补贴和职业培训等方面为进城农户提供便利，统筹推进农村宅基地自愿有偿退出与进城务工农民市民化的有机结合，充分发挥市场资源配置、地方政府引导和村集体经济组织自治的合力优势，提高农村宅基地改革效率，探索市场、政府与社会在治理体系的平衡点。