农村宅基地制度改革应向纵深推进
土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革是一件大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。近日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，标志着宅基地制度改革进入新阶段。
早在2015年，中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，开始在全国33个试点地区部署农村土地制度改革工作。经过几年的试点探索，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市方面取得丰硕成果，成为现行土地管理法中多项创新性法律制度的渊源。不过，在宅基地制度改革方面，试点范围较窄，试点时间较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，离改革预期存在一段距离。
当前，农村建设用地资源紧、约束多，人口城镇化步伐不断加快，存量宅基地及其房屋资源利用不够充分，原来粗放型宅基地管理制度已不可持续，改革势在必行。各地唯有按照国家深化农村宅基地制度改革的部署和要求，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，才能从根本上实现好、维护好、发展好农民权益。
宅基地制度是农村基本制度的核心组成部分，涉及农村政治、经济和社会的方方面面，牵一发而动全身。深化宅基地制度改革，既要切实维护农民房屋土地合法权益，同时要着眼于巩固和夯实农村土地集体公有制基础，要有利于优化农村村落布局、提升农村风貌水平，有利于合理农村资源配置、盘活存量闲置宅基地及其房屋资源，有利于优化农村人口结构，有利于“放管服”改革，切实转变政府职能，提升政府服务水平。
以系统的方法和手段推进改革，就要探索建立从宅基地使用权“取得”到“退出”的全周期、一揽子的宅基地制度体系。具体到各环节来说，一是完善宅基地取得制度，根据农村土地资源、人口结构、集体经济发展等多方面因素，规范和调整宅基地资格权。二是健全宅基地审批制度，针对新建、翻建、改建或修缮等不同建设形态，分类优化和细化宅基地审批程序和内容，厘清不同部门间的职责。三是深化宅基地监管制度。落实宅基地“批管分离”，完善巡查制度，强化土地执法，及时发现、制止和纠正宅基地违法行为。对“一户多宅”、面积超占等历史遗留问题，按照不同政策阶段进行分类认定和处置。四是健全宅基地使用制度，推进宅基地及其上房屋登记确权工作，以城市功能承载为导向，市场机制为动力，积极探索宅基地及其房屋闲置资源盘活、有偿使用等具体路径和办法。五是探索宅基地退出制度，研究建立基准地价和市场定价相结合的机制，在使用主体自愿和有偿的前提下，通过货币、物业置换、股份量化等方式，允许使用主体一次性退出宅基地权益。
土地管理法、民法典、中央出台的关于深化农村集体产权制度改革的一系列政策文件等，都是宅基地制度改革得以推进的重要基石。坚持用法治思维推进改革，既要充分发挥法律政策的关键支撑作用，同时对于法律规范明显滞后或未覆盖到的领域，也要敢于创新突破，发挥好改革的突破性和先导性作用，依靠改革开拓宅基地制度新局。
宅基地是农民最基本的生活资料，在一定条件下能转变为发挥经济效能的生产资料，因此实现好、维护好、发展好农民权益，是宅基地制度改革的出发点和落脚点。改革由政府推动和引导，更要突出村民主体地位，帮助集体经济组织提升管理和服务能力，充分发挥村民自治在宅基地取得、审批、监管、使用、退出等制度建设过程中的作用。实践无止境，改革无穷期，各地应以只争朝夕的精神，敢闯善干，把农村宅基地制度改革推向纵深。
（作者：金峰，系上海市农业农村委员会农村合作经济指导处副处长）
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