未来几年，欧盟可能会面临艰难的战略抉择：是否在中美地缘政治竞争中支持美国；如何对待中俄关系；战后是否要重建与俄罗斯的关系。

这些决定将直接影响欧洲公民，而欧洲领导人的外交政策选择需要他们的支持。两年前，欧洲外交关系委员会（ECFR）关于欧洲人如何看待自己在世界上的地位的一项民调表明，欧洲人秉持一种合作的欧洲心态，即更愿意在一个大国竞争的世界里与各国建立战略伙伴关系，并倡导主要基于价值观的外交政策。

此后，新冠大流行、俄乌战争对全球供应链的破坏和中美竞争，使这种合作心态受到质疑。为了应对局势，欧洲领导人加速强化欧洲在世界上的作用的计划，但对于这种角色的实质和目的，依然存在巨大分歧。例如，欧盟的目标是成为与中美并驾齐驱的自主“第三极”，还是专注于加强跨大西洋联盟？它是否应当找到一种独立于美国的对华政策，还是应促进跨大西洋的联合性对华政策？它未来应切断与俄罗斯的所有联系，还是设想战后某种形式的合作？

欧洲外交政策的战略方向在安全威胁、供应链中断和金融市场的波动等方面影响每个欧洲公民的生活。民众意见将促成或限制欧洲领导人谈判共同欧洲外交政策的能力。随着欧洲领导人重新调整与中美俄三国的关系，他们不仅需要协调内部，还需要围绕欧洲外交政策建立公众共识。否则，对精英和欧盟的不信任可能会增加，并在2024年欧洲议会选举和各国选举中引发民粹主义反弹。

2023年4月，ECFR在11个欧盟成员国（奥地利、保加利亚、丹麦、法国、德国、匈牙利、意大利、荷兰、波兰、西班牙和瑞典）就同一主题再次进行民调。结果显示，欧洲公民的合作性外交政策本能正在缓慢适应以两极分化加剧为特征的新地缘政治现实。民众渴望在中美冲突中保持中立，不愿对华“去风险”，即使他们认识到中国在欧洲的经济存在有一些风险。他们对与美国的关系越来越满意，尽管他们认识到这种关系或许不可持续。最后，他们在俄乌战争上保持团结，但目前对战后欧洲应该与俄罗斯建立什么关系有不同的看法。

 2   “中国不是俄罗斯”

2022年11月德国总理朔尔茨访华。此后，欧洲各国领导人纷纷前往北京：从欧洲理事会主席米歇尔到西班牙首相桑切斯，再到欧盟委员会主席冯德莱恩和法国总统马克龙20234月的联合访问。但这些访问并没有表明欧洲面对中国时团结一致。相反，欧洲各国政府对中欧关系持不同看法，冯德莱恩和马克龙处于相反的两端。

在2023年3月的一场演讲中，冯德莱恩用异常强硬的措辞来描述中国的战略重点。在她看来，中国旨在系统性地改变国际秩序，并正在减少中国对世界依赖的同时使世界更多地依赖中国。冯德莱恩没有遵照欧盟视中国为“合作伙伴、竞争对手和系统性对手”的既定政策，而是强调在欧洲与中国接触时需要积极、战略性、多维度的“风险最小化”（risk minimisation）。通过这种“去风险化”的战略，她推动欧洲就重新讨论中欧关系的重要性达成新共识。

马克龙在北京采取了更加缓和的调子，主张加大力度恢复与中国的关系。与冯德莱恩的“去风险论”相反，马克龙谈到了重振中欧的战略和全球合作关系，并刻意避免对台海问题发表批评性言论。和朔尔茨之行一样，马克龙带领一个商业代表团在中国达成了众多合作协议。马克龙传递的信息很清楚：法国希望和中国建立密切的经济关系，而且并不介意俄乌战争后中俄关系的发展程度。事实上，马克龙经常建议欧盟应该与中国合作解决俄罗斯问题。

2023年民调结果显示，在许多方面，欧洲公民更倾向于站在马克龙而不是冯德莱恩一方。他们不认为中国是一个挑战和想要破坏欧洲的大国，他们不相信拜登政府推动的“民主与专制”框架。尽管中俄在2022年2月宣布“无上限”的伙伴关系，且中国拒绝谴责俄罗斯，但出人意料的是，与2021年的民调结果相比，欧洲人对中国的看法变化几乎不变。现在，我们调查的几乎每个国家的普遍观点是，中国是欧洲的“必要伙伴”。

德国、瑞典、法国和丹麦是唯一普遍认为中国是“对手”或“敌手”，而非“盟友”或“伙伴”的国家。但 2021 年也是如此。矛盾的是，冯德莱恩的“去风险论”在法德两国民众中得到了同情，而法德两国的领导人一直提倡的却是一种更积极的态度。

欧洲人毫不怀疑，中俄正在全球舞台上进行协作。平均而言，70%的受访者认为两国是亲密的合作伙伴。但他们并不认为欧洲应该像与俄罗斯脱钩一样与中国脱钩。调查中，平均只有22%的欧洲人认为欧洲与中国的经济关系风险大于收益。与此同时，从俄罗斯进口能源所带来的风险被更广泛承认。这表明，对于公众来说，朔尔茨描述的欧洲“时代转折点”（Zeitenwende）只与俄罗斯有关，与中国无关。

在考虑中国时，欧洲人似乎并没有将其与欧洲依赖俄罗斯的经历以及由此产生的欧洲能源危机联系起来。我们调查中几乎所有国家的主流观点是，欧洲与中国的贸易和投资关系的风险和收益是平衡的；保加利亚人甚至认为收益大于风险。没有一个国家的大多数受访者认为中欧贸易带来的风险大于收益。

然而，对欧洲人来说，红线是中国向俄罗斯提供武器和军事支持。平均而言，41%的人会赞成在这种情况下制裁中国，即使这意味着严重损害西方经济，33%的人则反对制裁。尽管如此，欧洲内部也并不团结一致，只有在瑞典、丹麦和荷兰，绝对多数人赞成这种制裁。与此同时，在奥地利、匈牙利、意大利和保加利亚，多数人反对这种制裁。这种差异的产生与不同国家对华贸易依赖程度与制裁成本相关。

此外，欧洲人对中国在欧洲实际的经济存在表现出相当谨慎的态度。例如，是否应该允许中国公司在欧洲建设和拥有基础设施，或者购买报纸、科技公司和足球俱乐部。平均来说，大多数人会反对中国公司在欧洲拥有基础设施，以及收购欧洲报纸或科技公司。2020年民调也问了相同的问题，与之前对比，欧洲人越来越担心中国在欧洲的经济存在，特别是在意大利、荷兰、波兰、西班牙和匈牙利。目前，民众最反对中国经济存在的三个国家是奥地利、德国和荷兰，而保加利亚和西班牙对中国经济存在的态度最为开放。

当谈到与中国经济相互依存的潜在风险时，欧洲人更关注中国在欧洲的具体经济存在，而不是欧洲与中国更抽象、更遥远的贸易和投资联系——例如欧洲公司的大部分供应链依赖中国——以及这些可能对欧洲战略主权构成的威胁。这可能部分是因为，就目前而言，欧洲对中国的依赖在媒体或人们的生活中并不像自俄乌战争以来欧洲对俄罗斯的能源依赖那么明显。

 3   因俄罗斯而团结

相比之下，欧洲与俄罗斯的关系经历了真正的时代转型。除匈牙利领导层外，欧洲各国政府在支持乌克兰和反对俄罗斯上一直团结一致，而国内舆论也往往与他们的做法同步。调查范围内，多数国家的大多数人认为俄罗斯是国家和欧洲的“敌手”。波兰、瑞典、丹麦、荷兰和德国是主要的鹰派。

自2021年调查以来，多数公众对俄罗斯的看法发生了重大变化。平均来看，将俄罗斯视为欧洲“竞争对手”或“冲突敌手”的受访者比例从三分之一左右增加到近三分之二；同时，同情俄罗斯的人数大幅下降。其中，保加利亚是唯一一个自2021年依赖大多数公众依然认为俄罗斯是欧洲“盟友”或“伙伴”的国家。目前，欧洲的安全政策明确导向对抗俄罗斯，而不是与俄罗斯合作。

令人担忧的是，意大利介于两者之间，四分之一受访者认为俄罗斯是欧洲或国家的“盟友”、“伙伴”；约三分之一的人将其视为“对手”。意大利公众对俄罗斯模棱两可的态度，可能令人质疑意大利政府对乌克兰支持的持久性。其他欧洲国家可能担心，意大利在不同条件下会重新审视其立场。例如，如果特朗普在美国再次当选，或出现更多欧洲政府对欧盟目前的强硬立场表示怀疑。但是，与荷兰一样，意大利是过去两年间公众对俄罗斯看法变化最大的国家。意大利成功地摆脱了对俄罗斯的能源依赖，与奥地利、德国和捷克共和国相比，其国内没有出现反欧盟制裁俄罗斯的重大抗议活动。

一旦冲突结束，欧洲人可能会在与俄罗斯的长期关系上产生分歧。虽然欧洲领导人尚未公开深入讨论这一问题，各国已经透露出截然不同的倾向。去年，朔尔茨表示，只要俄罗斯退出乌克兰，德国和俄罗斯之间的经济关系可以恢复。马克龙也可能考虑和解，因为他曾在战前尝试将莫斯科纳入欧洲未来的安全架构，冲突爆发后也表示，应给予俄罗斯足够的尊重，并提供安全保证。另一面，波兰总理莫拉维茨基（Mateusz Morawiecki）一再批评西欧与俄罗斯之前的合作，并暗示波兰绝不能再犯同样的错误。波罗的海国家也呼吁采取类似的鹰派做法。爱沙尼亚总理卡拉斯（Kaja Kallas）说俄罗斯是一个“贱民国家”（pariah state），并表示“已没有尝试恢复正常经济关系的空间”。

欧洲公众之间的分歧较小。所有国家中，都至少有50%的人表示，如果冲突能以谈判方式和平结束，希望国家与俄罗斯重建某种形式的关系。通行的观点是，欧洲应该与俄罗斯建立有限的关系，例如只在某些行业进行贸易。这种态度为欧洲与俄罗斯的关系重建奠定了基础。

尽管如此，一些争议似乎不可避免。在波兰，39%的人希望终止与俄罗斯的所有关系。而保加利亚的大多数，约三分之一的奥地利和匈牙利人，四分之一的德国人已经在考虑在战后与俄罗斯重建全面合作关系。如果欧洲在这个问题上的讨论受到这些极端立场的驱使，后果会很危险。

 4   美国盟友的回归

2021年春季民意调查时，特朗普的政治影响和国会大厦被暴徒袭击的画面仍留在欧洲公众的脑海中。虽然调查结果显示，与美国进行战略合作的必要性无处不在，但没有一个欧盟成员国将美国视为“分享利益和价值观”的“盟友”。联盟意识在波兰和丹麦最为强烈，但即使在这些国家，受访者也主要将美国视为“必要的伙伴”。在德国和奥地利，超过20%的人认为美国是“竞争对手”或“冲突敌手”。

到2023年，情况大不相同。丹麦和波兰的大多数人表示，美国是欧洲的“盟友”，荷兰、瑞典和德国人中，这一观点的支持率也很高。在奥地利和德国，现在只有6%的人将美国视为“敌手”。仅保加利亚一国还有超过10%的人将美国视为敌人。

俄乌冲突让美国的领导地位重返欧洲——欧洲领导人和公众都变得更愿意接受它。

同时，74%的受访者认为欧洲不能永远依赖美国，它需要建设自己的防御能力，只有8%的人认为美国将永远保护欧洲。与2020年11月在特朗普政府宣称美国要退出北约背景下进行的另一项民意调查相比，这一比例有所增长，当时，仅有66%的人认为欧洲不能依赖美国。匈牙利、荷兰和德国的增长尤为明显。 

由此可见，欧洲人并不认为拜登政府在乌克兰的强势参与，是放松警惕的理由；相反，他们强烈认为欧洲需要提高安全和防务方面的行动能力。这应该让那些担心无法解释额外军事支出的政治家们放心了。3月，北约秘书长斯托尔滕贝格敦促成员国加快增加国防开支，因为只有7个北约国家实现了2022年将国防预算增加到GDP的2%的目标。

同时，欧洲人也不认为在安全方面依赖美国会特别危险。平均有47%的人认为这种关系带来的收益大于风险，只有15%的人认为情况相反。虽然大多数人同意如果特朗普连任，跨大西洋联盟会更脆弱，但也相信这种情况不太可能发生。这表明，人们可能支持对欧洲防务能力进行投资，却不会认为这一事项足够紧迫，或应当优先。

欧洲与美国的亲近并没有转化为支持美国对抗中国的意愿。很少有欧洲人认为，如果美国和中国在台湾问题上爆发冲突，他们应该回报美国。只有约四分之一的人希望国家或欧洲站在美国一边，绝大多数人希望保持中立。瑞典、波兰、荷兰和丹麦有最多人选择支持美国，而即使在这些国家，大多数人（瑞典为49%）也选择中立。

因此，欧洲人似乎不同意许多美国战略家的观点——北约的东翼和印太地区是两个相互关联的区域。

在这个问题上，人们是否认为美国与欧洲是“盟友”还是“伙伴”影响很大。认为美国是“盟友”的人，比认为是“伙伴”的人更愿意支持美国。因此，欧美领导者需要进一步定义相互间的联盟程度。

 5   公众想要什么？

为了加强欧洲主权，欧洲领导人需要公众的支持。他们需要知道，欧洲公民在外交事务上，主要有三个特点。

第一，欧洲公众要求在外交政策问题上拥有更大的发言权。平均看，60%的受访者认为政府在做出外交政策决定时没有充分听取他们的意见。如果欧洲领导人希望公众参与，那就需要证明他们在认真对待公民的声音。

第二，欧洲公众对外交政策的观点，以当前情况为基础；而不是可能导致现状突变的未来情景。例如，大多数欧洲人认为美国和中国之间不太可能发生军事对抗，也并不特别担心欧洲与中国的经济相互依存关系。

▲ 问题：未来两年内发生上述事件的可能性有多大？

如果欧洲领导人顺从公众期望，就无法为高度破坏性的未来做准备，这对欧洲安全可能造成毁灭性后果。因此，他们应该与公众积极对话，让他们理解各种地缘政治的可能性及政策选择的困难，明白不行动的后果。

最后，欧洲公众对基于价值观的外交政策表现出非常的依恋。被问及欧盟的作用时，最多的人认为它应该是“民主和人权的灯塔”（29%），其次才是“全球的主要力量”（19%）和开放、繁荣的统一市场（18%）。这也是2021年第一次调研这个问题时大家的普遍观念。俄乌冲突并未使这一观念幻灭，也没有促使人们重视硬实力而非软实力。虽然认为欧洲应该成为全球主要力量之一的比例略有增加（从14%到19%），但其支持率仍远远低于强调价值观的主张。欧洲人显然希望欧洲的外交政策不仅仅是权力斗争；而是认为应该包含规范性因素。

因此，当欧洲领导人调整其政策以适应竞争日益激烈的世界时，不应该简单地向其他大国鹦鹉学舌，而是需要考虑软实力的重要性。倡导欧洲主权时，需要将软实力描述为一种硬实力的补充，而非欧洲大陆早期理想主义的替代品。

 6   团结领导人和公众

欧洲领导人不能违背公众的意愿领导公众，纯粹教学的态度又会显得居高临下。这将加剧主流政治的幻灭，助长民粹主义，最终使欧盟更难调整外交政策以应对新的挑战。但欧洲领导人也不能随波逐流。他们需要寻找共识点，同时让公众为未来做好准备，并获得他们对不太受欢迎的政策的支持。他们需要确定公众对重大外交政策举措持开放态度，并在清楚支持有限的情况下采取行动。

（一）美国

在我们调查中，大多数人认为欧洲人不能总是依赖美国，因此他们需要照顾好自己的防御能力。欧洲各国政府应该回应这种支持，加大对欧洲防务的投资，加强防务和外交政策协调。

但政策制定者也需要向公众澄清，对欧洲防务投资并不意味着欧洲准备单打独斗。欧洲公民仍然广泛支持跨大西洋关系，约30%的欧洲人将美国视为“盟友”，40%的人将其视为必须与之战略合作的“必要伙伴”。因此，领导人需要说明，对欧洲防务的投资将使欧洲成为更有能力的伙伴，同时对冲美国注意力转向其他区域带来的风险。公众似乎并未考虑过，美国在2024年后政策转向可能带来什么后果，在这一问题上，领导人们需要引领公众，让他们意识到美国可能实施的各种选择。

（二）中国

欧洲公民似乎对中国在欧洲大陆的实际经济存在持怀疑态度，也并不认为欧洲能够或应该像美国那样与中国脱钩。即使他们很清楚中俄关系的现状。

因此，领导人们应该传达中欧相互依存里更抽象、更遥远的的风险，并点明中美关系的各种预期，虽然在大国对抗中保持中立是一个吸引人的理念，但中美对抗会对欧洲的贸易和经济产生巨大影响。欧洲肯定不能只做中立的旁观者，美国也可能会挟俄乌冲突而要求欧洲人效忠。因此，领导者们需要引导公众讨论，为可能的情况做好准备。

领导人还可以阐释其政策与欧洲价值观的关系，还应说明，加强欧洲的硬实力将有助于捍卫其外交政策的规范性要素，并确保欧洲拥有自主权，能将这些要素置于对外交往的核心位置，进而帮助它们获得信誉和效率。

（三）俄罗斯

最后，欧洲与俄罗斯的关系，在很大程度上取决于战争结果。欧洲领导人们不应受这一问题的影响。欧洲内部这一问题的分歧符合俄罗斯的利益，但不符合欧洲的利益。

相反，欧洲应该专注于维护目前的团结。根据不同情况，领导人们应该开始讨论欧洲与俄罗斯的有限关系图景。这不仅将为未来的俄罗斯政策共识奠定基础，还可以向俄罗斯民众发出一个有用的信号：通过谈判实现和平是有好处的。

欧洲公众只是在慢慢适应对抗日益加剧的世界新现实。我们观察到公众对中国、美国和俄罗斯的看法发生了变化，这为建立新的欧洲外交政策共识铺平了道路。欧洲领导人们至少应该承认，公众是建立共识的“必要伙伴”。

*文章原刊于欧盟外交关系协会（ECFR），原题为“Keeping America close, Russia down, and China far away: How Europeans navigate a competitive world”，篇幅所限，有所删编。