论公有住房同住人与经适房取得人居住权利的可兼容性——基于70份判决的文本分析

编 者 按

自2010年第一批经济适用房（也称共有产权保障住房，以下简称“经适房”）政策在上海市范围内全面展开以来，历经9个年头，目前每年仍会有数万家庭申请经适房。2017年7月发布的《上海市住房发展“十三五”规划》指出，“十三五”时期，预计新增供应各类保障性住房约55万套。截止至2017年年底，经适房累计签约家庭已达到9.2万余户。经适房作为政策性住房之一在保护低收入市民居住权利方面发挥了重要作用。但由于其与本市大量存在的公有住房同属政策性住房，权利人作为公有住房的同住人在取得经适房的居住资格后是否还可以享有原公有住房的居住权利多有纠纷。审判实践中法官对于基于两者产生的居住权利能否兼容也有不同理解。本文结合笔者在审判实践中的思考，基于70份典型判决的实证分析，对此问题提出一些见解。

作者：上海市杨浦区人民法院民事审判庭法官助理 

周靖雯  

一、同时涉及公有住房及经适房的案件裁判差异分析

在前期样本搜集时，笔者以“公有住房”“经济适用房”为关键词，以“2013年1月-2019年12月”为裁判文书生效时间限制，设定上海市为地域限制，在中国裁判文书网选取了70份以经适房取得后不再享有原住房权益为起诉理由的典型案件作为分析样本(以下简称“样本案件”)。

上述样本案件总体上呈现出回避阐述经适房性质、不充分论述经适房取得人与原住房同住人关系的特点。具体如下：1.详细陈述经适房性质并说明是否影响原住房权益占8/70；2.仅陈述经适房具有福利性或具有解决居住的性质占20/70；3.未就经适房性质进行任何说明占42/70。

除此之外，深入考察样本案件，发现存在以下三个问题：

(一）对经适房性质的认定存在差异

在对经适房的性质予以阐述的判决中，对经适房本身具有何种性质的福利存在三种不同意见。

一是全面认可经适房的福利性质，并不对该种福利与公有住房的福利性作出区别。该意见认为经适房系低价供应，在土地出让金上也是享受了免于收取的政策，都是政策福利的体现。

二是全盘否认经适房的福利性质，认为经适房虽然对于购房资格进行了限制，但经适房的取得仍需申请人出资，故经适房仅为保障性质。该保障性质不等同于计划经济下的福利分房。

三是认可经适房的部分福利性质，经适房是国家对于房屋价款仅进行部分补贴，非全款补贴，而且在转让方面存在严格限制，所以即便经适房具有福利性也是低于公有住房的福利性。

（二）对公有住房内居住权的认定存在差异

样本案件中，即便认可经适房不同于公有住房的福利性，对于经适房申请人是否享有原公房的居住权仍有争议。

一是否认具有居住权益。经适房申请人的居住已经通过经适房得以保证，故对原公有住房自然失去了请求保护居住的权利。该种观点混淆了居住的必要性、紧迫性和是否具有居住的权利，将有其他住处作为居住权的消灭条件。

二是认可具有居住权益。该种意见认定，经适房非为福利性房屋，不存在排除申请人作为原公房同住人的理由，在经适房申请人系原住房同住人身份未被否认的情况下可继续在原公房内居住。

三是非认可非否认。如上所述，在样本案件中大多数法官采取回避态度，也就是不认可也不否认。为了达到解决争议目的，不少阐述了与居住权无关的其他理由。例如，如果经适房取得后申请人继续居住原住房长期和平无争执的，那么申请人便可维持原居住状态。或者，基于保护老年人或防止家庭内部矛盾扩大的考虑，要求经适房申请人搬离原住房。

（三）对原公有住房内其他同住人的利益保护存在差异

样本案件中，由原公有住房内其他未申请经适房人员（其他同住人）要求保护自己的居住利益，并要求已获得经适房居住资格的同住人搬离的案件有44件，占比一半以上。大多数原住房内人员认为，经适房政策的目的系改善居住，经适房申请人办理申请手续时其他人员予以配合是基于申请人取得经适房后将搬出原住房进而使得原住房内未申请人员可间接改善居住条件的信赖。如果经适房申请人仍居住在原住房内，则使居住改善的目的落空。针对未申请人的居住利益保护，在样本案件中仍然存在三种不同的意见。

一是不考虑原公有住房内其他人员的利益保护，仅针对申请人是否为同住人而作判决。即便家庭矛盾激烈，也支持申请人继续在原公有住房内居住。

二是认为申请人继续居住原公有住房对其他人员造成了妨害，以此为由支持原公有住房其他未申请人员的迁让诉请。

三是对同住人进行限缩性的认定，将申请人对公有住房或其售后产权房的贡献作为债权处理，从而否认申请人系原公房的同住人，从而达到让申请人搬离原住房的目的。

由此可见，目前在审判实践中，涉及经适房与原公有住房居住权的案件在判决结果、判决理由上存在较大随意性，有悖于法律适用的确定统一。

（四）裁判差异及迂回判决的成因

1.  经适房的性质是福利性还是保障性，是否影响同住人资格。

根据《上海市房屋租赁条例》以及《关于贯彻实施<上海市房屋租赁条例>的意见（二）》， 公房同住人或称“共同居住人”资格的取得须满足本市无其他住房。而关于何为“其他住房”，可以参考《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称《解答》）问题三的解答，即“他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有房屋、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等”，其中并未包括经适房。因此，经适房是否属于“其他住房”，有待进一步明确。

2. 经适房的取得是否为原公有住房内同住人居住权的消灭条件。

经适房的取得客观上是解决了申请人的“非此处无可居”的紧迫状态。公有住房同住人的居住权是否以该居住的紧迫为前提？如果这种紧迫状态消失，公有住房同住人的居住权是否也一并消灭？

3. 混淆权利滥用的限制和权利的存在。

《上海市共有产权保障住房管理办法》（以下简称《管理办法》）第三十一条仅规定廉租住房、公共租赁住房与经适房不得同时享有，未规定公有住房如何处理。而关于经适房取得后，恶意将经适房空置、继续占有原公有住房、阻扰其他同住人居住的行为，《管理办法》第三十二条并未将之列为禁止的行为。这就导致如何平衡原公有住房内其他人员与经适房申请人之间的利益成为难点问题。如未能正确认识公房居住权与经适房的关系，又为了达到阻止占有、扰乱行为的目的，就容易出现直接否认经适房申请人居住权的倾向。

对于上述问题，本文的基本观点在于，在法律法规没有对经适房和公有住房的居住权利可兼容性作出禁止性规定的情况下，审判实践不宜予以贸然否定。肯定经适房取得人可以同时享有公有住房的居住权利符合经适房与公有住房的功能定位，也符合《民法典》创设的居住权规范。对于公有住房同住人之间的利益保护问题可以基于禁止权利滥用等原则加以平衡。

二、经适房的属性探析

关于经适房是不是属于《解答》列明的“福利性质取得的房屋”，本文认为，要从《解答》的基本文义、规范对象、规范目的以及两种政策性住房的区别谈起。

《解答》所列举的福利性房屋，都由职工所在单位进行补贴或根据工作年限享受相应的购房优惠。该处的公有住房福利性应解释为与劳动贡献紧密联系，并且基于劳动者已作出的贡献，获得公有住房一般为无偿或仅支付象征性的对价。对于这点，有学者指出公有住房的“住房分配与住房福利，从一个特殊角度反映了作为职工的劳动者对本单位、社会、国家的劳动贡献。高度的实物性福利性质，体现了制度对劳动者劳动贡献的承认，本质上是对劳动者劳动贡献与劳动成果的一种特殊分配。”

经适房与公有住房相比，更侧重于保障性质，是政府为困难群众提供的基本住房保障。

（一）经适房申请的条件并不考察劳动贡献因素

根据经适房申请条件的规定，申请人须为本市户籍以及“住房面积低于规定限额”“可支配收入和财产低于规定限额”，主要考察的内容为居住面积以及收入方面，关于工龄等内容未进行任何规定。（上海市）在对申请家庭收入进行统计时，规定的是家庭人均月可支配收入低于6000元即可申请。该人均标准包括申请人家庭中的未成年人及退休老人。从未成年人可一并申请并计入人均收入人口基数的标准看，经适房并不在乎未成年人尚未工作的事实。也就是说，经适房区别于传统意义上的福利分房，并不考察申请人的工作年限、工作成果、工作表现等与劳动贡献有关的任何因素。

（二）经适房是政府对市场经济中房价畸高施策的产物

1991年6月，国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出要“大力发展经济实用的商品住房”。何为“经济实用”，就是为了调整畸高房价、低收入群众无力购买而施行的政策；何为商品房，不仅合同签订、房屋交付、银行贷款套用商品房有关的法律法规，而且经适房是建立在市场经济的框架下。有学者指出，“在大城市的房价上涨速度快于收入增长，房价收入比例失衡，居民的收入通过长期的积蓄还远远赶不上住房价格的上涨，甚至，已积累的收入相对增长的房价还在不断缩水，保障对象将很难离开住房保障进入市场。因此，共有产权保障住房既解决保障对象眼前的住房困难，又使保障对象在享受住房保障期间，逐步积累住房支付能力，通过自身的努力，离开住房保障，进入市场改善住房条件。”本文赞同该观点，经适房是在高房价背景下对申请人的扶持。这种扶持同时也是对房价过高的纠正，而不是单纯给予公民的福利。这点与计划经济下的福利分房是不同的。

（三）经适房与廉租住房、公共租赁住房组成新的住房保障体系

针对居住困难者中存在不同的经济能力水平的现实，目前住房保障中除经适房外同时存在廉租住房、公共租赁住房。廉租住房及公共租赁住房系由政府及其授权的管理机构以低于市场的价格向居住困难人员提供租赁住房，主要为因存款不足等因素尚不具备购买经适房的居民提供居住保障。廉租房、公租房系以租赁方式提供保障，与经适房一并形成了目前市场经济下的住房保障体系。《上海市共有产权保障住房管理办法》第三十一条（与其他住房保障政策的衔接）规定：“享受廉租住房、公共租赁住房后又购买共有产权保障住房的，应当自入住通知送达后的90日起，停止享受廉租住房补贴，腾退廉租住房、公共租赁住房。”从这条可以看出，经适房与廉租住房、公共租赁住房系同一体系，并且互相排斥、互不可同时享受，而公有住房并未明确列入其中，并不与之排斥。

概括来说，公有住房系对劳动价值的认可，是由单位给予劳动者及其家庭的住房上的福利。而经适房，系对低收入者在住房上的保障。两者虽同系政策性住房，但两者的性质及实施背景完全不同。经适房申请人自然也不因经适房的取得而影响公有住房同住人的资格。

三、公有住房同住人居住权不因经适房的取得而消灭

（一）公有住房同住人对原住房享有居住权

在《民法典》颁布前，鉴于居住权尚未被立法明确，关于公有住房同住人的权利，实践中称谓不一，有居住权说，有同住权说，也有使用权说。实际上同住权、使用权都是受制于居住权未被《物权法》认可而采取的其他称谓，但对于同住人对房屋享有的是“非所有权人因居住而使用他人住房及其附属设施的权利”这一点，无论哪个学说都是认可的。并且对于公有住房同住人所享有的权利系用益物权的一种，也是无异议的。目前学理上，居住权说为通说。还有学者指出，《民法典》设立居住权的目的之一就是为了解决公有住房的相关问题。“居住权应当有更大的灵活性和更宽泛的适用范围……具体而言，居住权还可以发挥如下几个方面的功能：……第四，保障家庭成员对公房享有的居住权。”

《民法典》规定，当事人应采用书面形式订立居住权合同，并且在登记时设立。关于公有住房同住人的权利不符合该两项要件的问题，本文认为，关于公有住房产权人与承租人或同住人的权利义务由《上海市房屋租赁条例》拟制为合同关系，而这种合同关系区别于一般租赁合同，产权人一般不具有解除权。这样的拟制是符合居住权合同的内容的。而鉴于历史原因公有住房并无产权登记，只有租赁凭证，故在现阶段以登记来否认同住人居住权不符合客观事实。关于登记问题应由今后补正，不应以此来否认同住人居住权。

（二）公有住房同住人居住权消灭条件不包括经适房的取得

关于公有住房同住人的居住权的消灭，应适用《民法典》第三百七十条，“居住权期限届满或者居住权人死亡的，居住权消灭。”该条中仅规定了期限届满以及权利人死亡，并未规定其他条件。也就是说，居住权作为一项物权，并不因已获得其他住房而消灭，也不因暂时不居住而消灭，也不以“紧迫性”为享有权利的必要。也有学者提出，《民法典》关于居住权消灭的条件规定得不够全面，并列举了“依约消灭”“权利混同”“抛弃”“居住权合同瑕疵”“居住权合同解除”“房屋灭失”，但是均未将其他房屋的取得作为消灭条件。

所以，根据法无禁止即可为原则，在目前并未规定取得经适房后不再享受原住房权利，《民法典》也未将其他住房的获得列为居住权消灭条件的情况下，经适房申请人可同时享有公有住房居住权以及经适房所有权。进一步讲，居住的利益系由原住房同住人身份或经适房申请人的身份分别产生，居住问题不能与同住人或经适房申请人的身份割离开。只要符合同住人资格就必然具有居住权，不应从居住的必要性、居住的紧迫性等角度来考量是否具有居住权。

另外，认可申请人同时享有公有住房居住权与经适房的居住权，还有现实上的意义。“事实上，在《民法典》物权编规定居住权，其实就是要明确各方当事人对房屋所享有的居住权益，最大程度地保护这些以家庭为主体的居住权，妥当解决由此产生的法律问题。所谓定分止争，并不限于确定所有权的归属，对其他物权的确认与保护，也应当是物权法定分止争功能的体现。”样本案件中，多数当事人对于取得经适房后会失去原住房居住权而产生担忧。正因为这样的担忧而导致众多当事人不顾居住的不便而继续占据原房屋，企图以实际占有的方式保有原公有住房的居住权利。如果能够形成居住权不因取得经适房而消灭的规则，则可以发挥判决的社会宣导功能，稳定经适房取得人的心理预期，减少仅为了宣誓有权而强行占有的行为，也可以减少相应的纠纷。

四、原公有住房内其他人员的居住利益保护问题

肯定公有住房同住人取得经适房后不丧失原公有住房的居住权利，并不代表对于公有住房其他人员居住权利的否认。相反，在具体个案中，应注意平衡经适房取得人员与公有住房其他人员的利益。

（一）原公有住房内其他人员利益受保护的理由

1.经适房申请政策中隐含原公有住房内其他同户籍人员的利益

根据《上海市共有产权保障住房申请、供应实施细则》第二十六条关于同一住房内多个家庭提出申请规定，同一户籍地址内，其他家庭在后续提出申请，在计算其核定面积家庭成员人数时，应当先核减已经申请共有产权保障住房的家庭成员人数。根据该计算方式，可以发现：有些情况下，正因为同户籍地内有了其他未申请人的户籍，导致人数上居多，才符合申请条件。换句话说，也就是虽然同户籍的部分人员未申请，但是该些未申请人员是作为居住面积的统计对象的，而且在申请人先于其他人申请之后将可能导致未同时申请的人在将来不能享受经适房政策。所以，经适房申请人的申请行为对于原住房内的其他人员来说存在现实上的利益关联。

2.原住房内其他人员期待改善居住条件具有合理性

在办理经适房申请手续时，第一步提交材料阶段，有一份需要原住房内所有户籍人员签字的材料。该材料显示的主要内容是明确知道并同意由原住房内的部分人员申请经适房，亦同意在审核申请人的基本居住信息时可一并审核自己的住房情况。对于该份材料，可以解读出两层含义：首先，经适房是为了解决居住上的困难。《管理办法》第一条“为了规范本市共有产权保障住房管理，改善中低收入住房困难家庭居住条件，制定本办法”，就指明了立法目的就是改善居住条件。无论是申请人还是原房屋内的未申请人都可以预见申请的后果是改善居住条件。其次，经适房排除出租、出借，只能用于申请人本人的居住，也就是申请经适房最合理的预期就是申请人搬入新房居住，又从而间接地解决了原住房内多人拥挤的情况。所以，原公房内其他人员虽未一并申请经适房，但其基于配合申请行为完成可以期待申请人搬离原公房，并间接改善自己的居住环境。

（二）可依据禁止权利滥用原则排除申请人的恶意占有行为

样本案件中，有为数不少的经适房申请人即便取得了经适房仍以路途遥远、工作不便等原因拒不搬离原房屋，又或者将房门上锁、用大型家具占据空间，导致原房屋内其他人员只能继续忍受居住的拥挤。本文认为，虽然申请人对原住房仍具有居住权，但申请人的上述行使居住权的行为明显不当，应根据禁止权利滥用的原则对其进行限制。

“权利之滥用，系外观上徒具权利行使之形式，唯在实质上却违反权利之社会性，不能承认其为权利行使之行为。”禁止权利滥用是指民事主体不得以不正当的方式行使权利，加损于他人。关于权利滥用的构成要素一般认为有：1.享有某项基本权利是滥用行为可能发生的前提条件；2.明显背离基本权利的目的；3.行使基本权利者有主观恶意因素；4.造成了显而易见的损害。其中“主观恶意”因素，在近年的法律适用中，因为社会生活的复杂性日益加深，个人的权利义务愈加与社会利益相关，所以“禁止权利滥用原则经历了由恶用权利向权利滥用的演变，权利滥用的判断基准由权利人的主观目的转为客观的利益衡量”。权利人行使权利给自己带来的利益与给别人带去的损害，成为构成权利滥用的重要要素。

本文认为，如获得经适房后，申请人仍旧将物品放置在原房屋内占用大量空间，或仍坚持在原住房内居住而将经适房空置的话，那么将导致原住房内的其他同住人员对于居住环境改善的期待落空。而且这种期待又因为已存在先前的申请而导致无法再次通过经适房等保障性住房来实现。从客观的利益平衡角度来说，申请人占有公房的行为并未给自己带来明显的利益，属于“自己得利极少，而他人及社会所受损害极大”，符合权利滥用的构成。另外，申请人先申请经适房最终却不搬离原房屋，行为明显前后矛盾，当然也不符合诚实信用原则。从诚实信用原则以及经适房改善居住条件的社会功能来说，对于经适房取得后仍恶意占据原房屋的行为应予限制。

五、审判实践中需要注意的问题

结合70份典型案例的实证研究，本文认为，在公有住房同住人居住权与经适房居住权兼容这一原则指导下，在审判实践中需要注意以下问题：

（一）申请家庭内部已就居住分配达成协议的案件

居住问题常常涉及家庭众多人员的利益，随着对自身权益的重视，部分申请经适房的家庭会事先就取得经适房后如何居住、如何处理原住房内的居住利益进行约定，有此种约定的在样本判决中有5件。该5件案件均以审理家庭协议是否为签订者的真实意思为主要争议。根据意思自治、契约精神，如确系家庭成员的真实意思，则应按协议约定进行判决。关于居住权的消灭，如前所述，可同其他物权一样因抛弃而消灭，所以经适房申请人即便对原住房有居住权，也可以将家庭协议关于申请人不再占有使用公房的相应内容视为对公房居住权的放弃。

（二）没有协议，原住房内人员请求经适房申请人搬离或确认其无居住权的案件

首先，需要先审查经适房申请人对于原公有住房是否具有同住人资格，如不具有，则不存在判决其搬出的障碍，可径直处理。如经适房申请人在户籍、居住时间上均符合同住人的条件，则其对公有住房的居住权并不因经适房的取得而消灭。其次，根据不同的诉请，进行不同的处理。

1. 请求确认申请人不具有居住权

此类案件在样本判决中有3件，另有2件以裁定的方式驳回起诉。首先，该类案件在居住权被立法确认之前，多以不受理或驳回起诉的方式拒之门外，只有少数案件以用益物权纠纷的形式进入审理程序。在《民法典》对居住权确认之后，预计该类案件将有增多的趋势。既然《民法典》对居住权从立法上予以明确，则应根据公有住房的相关规定对申请人的同住人资格进行考察，并根据是否符合同住人资格作出相应的判决。

2.请求申请人搬离原公房

此类案件在样本判决中占绝大多数，有50件。（1）调解。鉴于系家庭内纠纷，应先以调解的方式解决，可在调解书中确认申请人对原公房享有居住权，并以此促成申请人搬离原公房。（2）适用老年人权益保护或禁止权利滥用原则。如调解不成，则应看申请人对原住房的使用是否具有恶意占有之行为，或者如继续居住将会侵害原公房内同住老年人的权益、导致家庭矛盾激化，则可适用老年人权益保护法的相关条文或根据权利滥用原则判决申请人搬离原公房。

结

语

公有住房和经适房的当事人一般是居住条件较差的群体，对涉及房屋的利益较为敏感。在房价居高不下的形势下，居住权本身代表的利益价值是巨大的。审判中，对于法律法规没有明确为居住权消灭的事由，不应据以对权利人所享有的居住权予以否定。如经适房申请人本身符合同住人条件，则应保障其在原公房内的居住权。即便其作出不当利用房屋之行为，也应通过禁止权利滥用和老年人保护法相关规定对其限制，但不是对其居住权的根本否定。唯如此，才符合居住权被《民法典》确认为权利的意义。

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