这是一篇两年多前的国土资源执法监察办案讲稿，现发上我的微信公众号，供还在从事执法工作的朋友参考。现在已是自然资源管理了，执法的内容更宽、更广，要求也更严，不过作为执法办案的一般原则和程序等，这篇讲稿中的部分内容也许还有用。

严格履行法定职责

依法处理国土资源违法行为

今天，给大家介绍“严格履行法定职责，依法处理国土资源违法行为”。讲三个问题：一是国土资源违法行为和违法案件，主要介绍我对国土资源违法案件构成要素的理解；二是国土资源违法行为查处规程，主要介绍我对查处规程的理解；三是查处工作准确适用法律问题，主要介绍我对准确适用法律的理解。

一、国土资源违法行为和违法案件

国土资源违法案件与国土资源违法行为，是两个不同的概念。国土资源违法案件,是指违反国土资源管理法律、法规，需要追究法律责任的行为，经国土资源管理部门立案所形成的案件。

从这一定义中可以看出，构成国土资源违法案件，必须具备三个基本要素：

⑴必须有违反国土资源管理法规的行为发生，即要有违法的事实。包含两层意思：一是单纯的思想活动不能构成违法；二是必须是违反国土资源管理法规的行为，违反其他法规，不构成国土资源违法案件的要素。

⑵必须达到需要追究的程度。包含两层意思：一是重的必须追究，轻微的可以不追究。违法有轻重之分，并非都要追究。如土地管理法禁止非法占地，但如果只是把建筑材料运到工地，而还没动工就被制止，就不需要追究；二是法律有明确规定需要追究的。如果法律只是禁止，而没有规定其法律责任，则不能追究。

⑶必须经国土资源行政管理部门立案。国土资源违法行为的法律责任分为行政责任、民事责任和刑事责任三种，负责追究的部门有国土部门、公安部门、统计部门、工商管理部门、行政监察部门、司法部门和人民政府等。国土部门主管的范围是追究行政责任，给予行政处罚。《土地管理法》还赋予国土资源行政管理部门一个方面的行政处分权。国土部门依照自己主管范围受理有关国土资源违法行为的材料立案后，才最终形成国土资源违法案件。掌握这一点很重要，既可以防止国土部门越权处罚，又可以防止不作为。

二、国土资源违法行为查处工作规程

规程于2014年9月由国土资源部发布，2014年10月1日起施行。规程明确了查处工作基本流程和职责界限、程序、标准，指导和规范执法查处工作。主要介绍获得违法行为线索后查处工作方面的规程。

（一）线索核查和违法行为制止

1.线索核查的主要内容。

一是涉嫌违法当事人的基本情况；二是涉嫌违法的基本事实。三是违反国土资源管理法律法规的情况。四是是否属于本级本部门管辖。核查过程中，可以采取拍照、询问、复印资料等方式收集相关证据。

2.违法行为制止。

对正在实施的违法行为，国土部门应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》。书面制止无效时，采取其他制止措施：应当报告同级人民政府和上一级国土部门；可以抄告发改、规划、建设、环保、市政、电力、金融、工商、安监、公安等相关部门；可以将有关情况向社会通报。

3.责令停止违法行为。

对正在实施的违法行为，国土部门应当及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》。对重大、突发及其他可能造成严重后果的违法行为，国土部门要在发现后24小时内报本级政府和上级国土部门，上级国土部门接到报告后要依法及时处置。在制止和查处过程中受到干扰时，应当及时报本级政府，函告监察机关，同时报上级国土部门和监察机关，涉及违反土地管理法律法规的，同时报派驻地方的国家土地督察局。

对非法占用基本农田5亩以上或基本农田以外的耕地10亩以上、非法批准征占基本农田10亩以上或基本农田以外的耕地30亩以上以及其他造成耕地大量毁坏行为的，国土部门必须在核定上述违法行为后3个工作日内向本级地方政府和上级国土部门报告。视情况抄送本级政府监察机关和其他有关部门。

4.抄告。

抄告是为了告知其他部门采取协助措施，防止违法扩大。发展改革部门，不得办理项目审批、核准手续；规划部门，不得办理建设规划许可；建设部门，不得发放施工许可证；电力和市政公用企业，不得通电、通水、通气；国土部门，不得受理土地登记申请；房产部门，不得办理房屋所有权登记手续；金融机构，不得发放贷款和上市融资。工商部门，不得登记。监察部门，追究人员责任。

（二）立案

1.案件管辖。

以地域管辖为原则，以级别管辖、指定管辖、移送管辖为例外。地域管辖，横向划分国土部门案件管辖权。级别管辖，纵向划分国土部门案件管辖权（部省）。指定管辖，国土部门不能行使管辖权或者发生管辖权争议时，由上级国土部门或者同级人民政府确定管辖权行使。移送管辖，实质是案件的移送，即无管辖权的国土部门将案件移送给有管辖权的部门。

国土资源部立案管辖范围。2014年5月施行《国土资源行政处罚办法》：国土部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。2016年5月部对《国土资源行政处罚办法》“全国范围内重大、复杂”作出解释。国土资源部管辖4类案件：法律法规规定应当由部管辖的；国务院要求部立案查处的；跨省级行政区域的；部认为应当立案查处的。省级国土部门上报，其他部门移送以及督察局发现严重损害群众权益的重大、典型违法行为，经部批准立案查处的。

2.立案程序。

核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土部门负责人审批。符合立案条件的，国土部门应当在十个工作日内予以立案。

3.立案条件。

一是有明确的行为人；二是有违反国土资源管理法律法规的事实；三是依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；四是属于本级本部门管辖；五是违法行为没有超过追诉时效（2年，连续或继续状态除外）。

两种情形可以不予立案：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果；立案前违法状态已经消除。

4.承办人员。 

立案批准后，执法监察工作机构应当确定案件承办人员，不少于2人。承办人员组织办案人员实施案件调查取证、撰写调查报告、起草相关法律文书等。要注意回避问题。

（三）调查取证

1.一般调查措施。

一是下达《接受调查通知书》，要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；二是询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；三是责令当事人停止违法行为；四是根据需要可以对有关证据先行登记保存；五是依法可以采取的其他措施（停止办理有关土地审批、登记手续）。

2.调查遇阻时可以采取的措施。

一是商请当事人所在单位或者违法行为发生地所在基层组织协助调查。二是向上一级国土资源主管部门和本级人民政府报告。三是提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助。四是向社会通报违法信息。

3.证据收集。

询问笔录。对当事人、证人等询问时，应当个别进行，并制作《询问笔录》。《询问笔录》包括基本情况和询问记录等内容。基本情况：询问时间、询问地点、询问人、记录人、被询问人基本信息等。询问记录包括：询问告知情况、案件相关事实和被询问人补充内容。

（1）询问开始时，办案人员应当表明身份，出示执法证件，并告知被询问人诚实作证和配合调查的法律义务，隐瞒事实、作伪证的法律责任以及申请办案人员回避的权利。

（2）案件相关事实包括：时间、地点、原貌与现状、地类、面积、权属、矿种、采出量、违法所得、实施主体、实施目的、实施过程、后果、相关手续办理情况、其他单位或者部门处理情况、相关资料保存情况以及其他需要询问的内容。

询问结束，应当将《询问笔录》交被询问人核对。被询问人阅读有困难的，应当向其宣读。笔录如有差错、遗漏，应当允许被询问人更正或者补充，涂改部分应当由被询问人按手印。经核对无误后，由被询问人在《询问笔录》上逐页签名、按手印，在尾页空白处写明“以上笔录经本人核对无异议”等被询问人认可性语言，签署姓名和时间，并按手印。《询问笔录》应当注明总页数和页码。

被询问人拒绝签名的，办案人员应当在《询问笔录》中注明。有其他见证人在场的，可以由见证人签名。根据需要可以在告知被询问人后录音、录像。

耕地破坏程度鉴定和矿产资源破坏价值鉴定。移送公安机关追究刑事责任必须。现行规定：矿产资源破坏价值鉴定由省级以上国土部门负责；耕地破坏程度鉴定由省级、市（地）级国土部门负责。《规程》原则规定：需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或检验的，由市（地）级或省级国土部门组织实施；也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或检验报告。

司法鉴定《司法部环境保护部关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，《最高人民法院 最高人民检察院 司法部关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》。

4.证据先行登记保存。

有严格限定条件、程序和时限。《行政处罚法》第37条证据先行登记保存有规定。调查中发现证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经国土部门负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。

5.调查中止。

情形：一是因不可抗力或者意外事件，致使案件暂时无法调查的；二是涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认的;三是需要公安、检察机关、其他行政机关、组织的决定或结论作为前提，但尚无定论的；四是当事人下落不明致使调查证据不足的；五是需要中止调查的其他情形。

程序：办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报国土部门负责人批准后，中止调查。

要求：案件中止调查的情形消除后，应当及时恢复调查。

6.调查终止。

情形：一是调查过程中，发现违法事实不成立的；二是违法行为已过行政处罚追诉时效的；三是不属本部门管辖，需要向其他部门移送的；四是因不可抗力致使案件无法调查处理的；五是需要终止调查的其他情形。

程序：办案人员应当填写《终止调查决定呈批表》并提出处理建议，报国土部门负责人批准后，终止调查。

要求：终止调查的，承办人员应当填写《结案呈批表》，报国土部门负责人批准后结案。

（四）案情分析与调查报告起草

1.证据认定。

证据三性审查：真实性、合法性、关联性。关联性：证据与案件的待证事实之间是否具有内在联系，证据之间能否相互支撑形成证据链等。辅助证据：不能单独作为认定案件事实的证据。

2.违法事实认定。

违法责任主体应是实施违法行为且能够独立承担法律责任的。一是当事人是自然人的，该自然人为违法责任主体。二是当事人是法人的，该法人为违法责任主体；不具有独立法人资格的分公司、内设机构、派出机构、临时机构等实施违法行为的，设立该分公司、内设机构、派出机构、临时机构的法人为违法责任主体。三是当事人是其他组织的，能够独立承担法律责任的，该组织为违法责任主体；不能独立承担法律责任的，创办该组织的单位或者个人为违法责任主体。四是受委托或者雇佣的自然人、法人或者其他组织在受委托或者雇佣的工作范围内，实施国土资源违法行为，并且能够证明委托或者雇佣关系及委托或者雇佣工作范围的，应当认定委托人或者雇佣人为违法责任主体。五是同一违法行为有两个以上当事人的，应当认定为共同违法责任主体。

2014年12月最高法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释第52条的规定：其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：依法登记领取营业执照的个人独资企业，依法登记领取营业执照的合伙企业，依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业，依法成立的社会团体的分支机构、代表机构，依法设立并领取营业执照的法人的分支机构，依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构，经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业，其他符合本条规定条件的组织。

违法用地占用地类认定。判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。提请地籍管理工作机构进行认定。

是否符合土地利用总体规划的认定。判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。提请国土资源规划管理工作机构进行认定。

是否占用基本农田的认定。判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。提请国土资源规划管理和耕地保护工作机构认定。

违法勘查开采数量和价值认定。违法开采的矿产品数量认定，可以采取计重或者测算体积等方式得出。对于找不到现场堆放的矿产品的，可以通过测量采空区计算或者通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算。违法开采矿产品的价值认定，可以根据违法当事人违法开采的矿产品数量，结合违法行为发生时当地的矿产品价格计算，也可以通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算。

违法所得认定。违法转让土地使用权的违法所得认定：依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得。转让全部所得数额按照转让合同及交易凭据所列价款确定。没有转让合同及交易凭据、当事人拒不提供或者提供的转让合同及交易凭据所列价款明显不符合实际的，可以按照评估价认定。对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等，但是违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外。

矿产资源违法所得的认定：对无证开采和越界开采的，违法所得数额应当按照销售凭据确定；没有销售凭据的，按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本。对买卖、出租和转让矿产资源的，违法所得数额应当为买卖、出租和转让的全部所得。

3.法律适用。

2014年的规程附录A、附录B中明确了国土资源违法行为主要类型、法律依据与法律责任、查处注意事项。

4.自由裁量权适用。

承办人员应当依照法律法规规定，根据违法事实、性质、情节、社会危害程度以及是否主动消除违法行为后果等因素，对照行政处罚自由裁量权标准和办法，研究提出处理建议。

违法行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害性后果，或者行政处罚告知书下发前主动消除违法状态的，可以不予行政处罚。

有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处罚：一是行政处罚决定下达前，主动采取措施减轻违法后果的；二是积极主动配合调查处理且未造成严重后果的；三是其他依法应当从轻或者减轻处罚的情形。

5.处理建议。

在证据认定和事实认定的基础上，综合研究提出处理建议：一是事实清楚、证据确凿、属于本级本部门管辖的，应当提出明确的处理建议。明确行政处罚的具体内容；明确不予行政处罚的理由；违法批地、批矿等行政处理具体建议；二是依法需要追究当事人及有关责任人员行政纪律责任的，应当提出移送监察、任免机关处理的建议；三是涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当提出将案件向公安、检察机关移送追究刑事责任的建议；四是经批准终止调查的，应当提出撤案或者结案的建议。对于违法事实不成立、违法行为已过行政处罚追诉时效的，建议撤案；对不属本部门管辖、因不可抗力致使案件无法调查处理的，建议结案；五是案件调查中，发现案件发生地国土资源管理秩序混乱或者国土资源管理方面存在问题的，提出限期整改、加强监管或者改进管理和完善政策的建议；六是其他处理建议。

6.调查报告。

调查报告是调查取证、案情分析、综合研究的结果和载体，也是案件审理和作出处理决定的依据和基础。调查报告由案件承办人员起草，2个承办人签字。

调查报告应当把握“结构清晰、表述完整、事实清楚、定性准确、建议具体”的原则，主要包括首部、正文、尾部和证据清单四个部分。其中正文：调查情况、基本事实、案件定性、责任认定、处理建议。

（五）案件审理

基本原则：所有案件均要经过审理。审办分离：承办人员不能作为审理人员。两种审理方式：书面审理：会议审理。

一般案件：执法监察内设审理机构或者审理人员书面或者会议审理。重大、疑难案件：执法监察工作机构负责人组织会议审理。

特定情形的案件：国土门负责人组织会议审理。一是依法需要向公安、检察机关移送的；二是经过行政复议或者行政诉讼，需要重新作出行政处罚的；三是经过听证程序，需要对拟定的行政处罚决定作出实质性修改的；四是案情复杂，难以定性的；五是国土部门主要负责人认为应当进行会审的。

（六）处理决定

1.作出处理决定。

案件经过审理，经国土部门负责人审查，根据不同情况，作出处理决定：作出行政处罚，作出行政处理、结案、撤案，移送监察、任免、公安、检察机关等。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土部门的负责人应当集体讨论决定。

2.实施处理决定。

《规程》对不同的处理决定如何实施作出了规定（行政处罚、行政处理、撤案、移送、结案、整改）。决定给予行政处理的，应当明确违法批准征收、使用土地或者违法批准勘查、开采矿产资源的相关文件无效，提出撤销批准文件、废止违法内容、依法收回土地等具体要求和追究行政纪律责任的建议。决定限期整改、加强监管的，书面通知整改地区的人民政府和国土部门。

（六）行政处罚

1.国土资源行政处罚种类。

警告；罚款（包括滞纳金）；没收违法所得、没收非法财物；限期拆除；吊销勘查许可证、采矿许可证。

2.行政处罚告知和听证告知。

（1）国土资源主管部门作出行政处罚之前，应当制作《行政处罚告知书》，所有处罚都应当进行处罚告知。

（2）以下情形应当进行听证告知：较大数额罚款；没收违法用地上的新建建筑物和其他设施；限期拆除违法用地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；吊销勘查许可证、采矿许可证。

听证告知和处罚告知可以一并下达或者合并下达。

3.《行政处罚决定书》。

格式：一是国土部门名称、文书标题及文号；二是当事人的姓名或者名称、地址等基本情况；三是违反法律、法规或者规章的事实和证据；四是告知、听证的情况；五是行政处罚的具体依据和内容；六是履行方式和期限；七是不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；八是拒不执行行政处罚决定的法律后果；九是作出决定的日期及部门印章。

内容：具体的有明确的履行方式和期限，有可执行性。法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。

 当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。

4.作出行政处罚决定的期限。

作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。经部门负责人批准，案情复杂可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。

案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。

（七）送达

国土资源法律文书作出后，应当及时送达当事人。一经送达，即发生法律效力。（行政处罚决定书当场交付，7日内送达）

法律文书应当采用直接送达方式。直接送达有困难的，可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、委托或者邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。要制作送达回证。

（八）执行

1.促进当事人自行履行。

（1）公开处罚决定和处理决定：行政处罚决定、行政处理决定生效后，除涉及国家秘密外，国土部门可以将其内容在门户网站公开，督促违法当事人自觉履行，接受社会监督。

（2）督促履行：行政处罚决定生效后，当事人应当自行履行。当事人逾期不履行的，国土部门可以采取以下措施督促其履行：一是向本级人民政府和上一级国土部门报告；二是向当事人所在单位或者其上级主管部门通报；三是向社会公开通报；四是停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。

2.申请法院强制执行。

当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土部门可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。

前置程序：催告履行。国土部门申请人民法院强制执行前，应当制作《履行行政处罚决定催告书》送达当事人，催告其履行义务。《履行行政处罚决定催告书》送达十日后，当事人仍未履行行政处罚决定的，国土部门可以向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

3.执行要求。

罚没款足额缴入指定银行账户（国库），取得缴款凭证。建筑物已拆除，恢复土地原状。没收，填写《非法财物移交书》，移交政府或者其指定部门。将土地交还、退还土地权利人或者管理人。限期内履行义务、改正违法行为或者达到治理要求。部门吊销勘查、采矿许可证，并公告。行政处理决定落实。

4.终结执行。

有下列情形之一的，终结执行：一是自然人死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；二是法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；三是执行标的灭失的；四是据以执行的行政处罚决定被撤销的；五是需要终结执行的其他情形。

5.执行记录。 

国土部门应当根据执行情况制作《行政处罚决定执行记录》。《行政处罚决定执行记录》中应当载明案由、当事人、行政处罚事项、行政处罚内容的执行方式、执行结果等情况。其中，申请法院强制执行的，应当记录申请、受理、裁定执行情况等。

（九）移送

1.移送公安、检察机关。

违法行为涉嫌犯罪依法应当追究刑事责任的，调查终结后，及时依法移送。移送时，国土部门已经作出行政处罚或者行政处理决定的，应当将《行政处罚决定书》或者行政处理决定及相关证据材料一并移送。移送时未作出行政处罚或者行政处理决定的，人民法院判决后，违法状态仍未消除的，国土部门应当依法作出行政处罚或者行政处理，其中，人民法院已给予罚金处罚的，不再给予罚款的行政处罚。

2.移送监察、任免机关。

有关责任人员违规违纪应当追究行政纪律责任的。在作出行政处罚决定或者行政处理决定后，依法移送。移送案件材料，不提具体人及处分建议。

（十）结案

1.结案条件。

一是案件已经移送管辖的；二是终止调查的；三是决定不予行政处罚或者行政处理的；四是行政处罚决定或者行政处理决定执行完毕的；五是行政处罚决定终结执行的；六是已经依法申请人民法院强制执行的。

涉及需要移送有关部门追究刑事责任、行政纪律责任的，结案前应当已经依法移送。

2.结案呈批及后续工作。

符合结案条件的，承办人员应当填写《结案呈批表》，报国土部门负责人批准后结案。对终止调查或者终结执行但地上违法新建建筑物或者其它设施尚未处置的，结案呈批时，可以建议将有关情况报告或者函告地上违法新建建筑物或者其它设施所在地政府，由其依法妥善处置。结案后，有关部门开展与本案相关的强制执行、刑事责任、行政纪律责任追究等工作，需要国土部门配合的，国土部门应当予以配合。

（十一）立卷归档

及时归档（正卷和副卷）：办案过程中形成的全部材料，应当及时整理装订成卷，并按照规定归档。

案卷评查：事后监督检查，及时发现、纠正问题。

三、查处工作准确适用法律问题

适用法律，从广义上讲，是指国家机关和国家授权的单位，在其法定职权范围内，依照法定程序，将法律规范应用到具体的人或组织的一种专门活动。我们这里讲的适用法律，可以从狭义上来理解，即国土资源管理部门对于违反国土资源管理法律、法规的行为，给予处罚的活动。

处理国土资源违法案件准确适用法律，其标准由下“正确、合法、及时、合理、公正”十个字来体现。

准确地适用法律的第一个标准是“正确”。

所谓“正确”，应该有两层涵义：

第一，认定事实正确。即做到案件经过调查后，事实清楚，证据确凿。大家知道，任何案件的处理，都必须以事实为根据。如果事实没有搞清楚，甚至搞到的是虚假情况，那么，正确处理案件也就失去了可靠的基础。因此，搞清案件的真实情况，收集到确凿的证据，是办案中准确适用法律的基础。关键是主要证据要充分，也就是能够证明违法成立的基本事实的证据要充分。

第二，对案件的定性正确。所谓给案件定性，是指判定一种案件究竟属于哪一类型。案件性质不同，当事人应负的法律责任及应受到的处罚也就不同。案件的性质确定了，才能准确适用法律，作出处罚决定。因此，对案件的定性正确与否，又成为办案是否“正确”的内容之一。

从全国办理国土资源违法案件的情况看，绝大部分被处理的案件，认定事实和定性是正确的。但是，也出现过一些问题。拿土地违法案件的处理看，其中主要的问题是，有的把属于越权批地性质的案件，错定为单位或个人违法占地。由于定性出现差错，结果是对单位或个人进行了处罚，而未追究越权批地者的法律责任。我们还发现，有的地方把国有单位和农村集体私下协议买卖土地的案件，定性为单位擅自占地，结果只处罚了国有单位，而未处罚出卖土地的农村集体。

从上述问题中可以看也，案件定性正确与否，是办案过程中的一个至关重要的问题。而这些年的实践已证明，案件定性正确与否，往往又取决于案件调查的事实是否清楚，证据是否确凿、充分。有一些案件定性之所以出现差错，是由于在某一环节上事实没有调查清楚，证据没有搜集到，因而造成冤假错案。每一个办案人员对此都必须足够重视。

准确适用法律的第二个标准是“合法”。

所谓“合法”，即是指国土资源管理部门及其办案人员在办理案件的整个过程中，都必须严格依法办事。具体说来，有3方面的涵义：

第一，按法定程序办案。这有3方面的要求，一是要遵守法定的环节过程。如《土地管理法》规定，当事人对责令限期拆除的行政处罚不服的，可以在15日内向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。如果不给起诉期或起诉期未满就申请法院强制执行，这在程序上是违法的。告知，也是必经的环节过程。二是要遵守法定的程式。如，国土资源管理部门在作出处罚决定后，应将处罚决定书送达当事人。如果不送达，就是违反法定程式。重大案件要上报，不上报也是违反程式。三是遵守法定的期限。如，承办人处理国土资源违法案件，一般应在30日内处理完毕。如果未经批准愈期，就属于违反法定的期限。申请强制执行的期限是3个月，超过了申请期限再申请，就是违反法定期限，法院就不会受理。上述3点，都属于按照法定程序办案。

第二，处罚决定符合法律规定。即针对一个案件作出的每一项行政处罚决定，都必须有法律根据。如对非法占地行为的处罚，一是拆除或没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；二是责令退还非法占用的土地；三是可以并处罚款。而对农村居民非法占地建住宅行为的处罚，只是两条：一是责令退还非法占用的土地，二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。这些都是法律上作了明确规定的，我们在对违法行为作出处罚决定时，必须严格按这些规定办。

第三，文书制作者必须具有相应的合法资格。必须是县级以上人民政府国土资源管理部门，不能是各级国土资源执法监察机构或队伍。

一些地方在办理土地违法案件时，不那么合法，引出了一些问题。其中主要问题有3个：

一是有些地方办案不按法定的程序进行，随意性比较大。如，送达文书不要求当事人签证，结果在当事人不承认已经收到文书时，拿不出证据予以证实。

二是在处罚中出现偏轻或偏重的现象，有的甚至以罚款代替一切。“罚款了事”，是土地违法案件处理中比较突出的一个问题。一些国土资源管理部门作的行政处罚决定被法院撤销，多数也是由于这一问题引起的。

三是有的在处罚决定中出现越权处罚的条款。有2种情况：①超过法律、法规规定的幅度行使职权。如，对于单位非法占用土地并处罚款的幅度，超过法定的标准；②行使其他机关的职权。如给予违法当事人的行政处分，应由当事人所在单位或有权处分的机关决定，但在国土资源管理部门的一些行政处罚决定书中，也出现过“免予”或“给予”某种处分的条款，这就是越权处罚。

上述问题，都表现为案件处理不合法。不合法地办案，案件一旦诉讼到法院，就会败诉。所以，“合法”是准确适用法律的第2个标准。

准确适用法律的第三个标准是“及时”。

所谓“及时”，是指在正确、合法的前提下，要求全部办案活动，办案的各个环节，都应讲究效率，及时地立案、及时地审案、及时地下达处罚决定书、及时地申请法院强制执行、及时地结案。

办案为什么要强调及时，要规定时限?从办理国土资源案件的实践中，有两点是十分明显的：

第一，有利于防止违法现象扩散、蔓延。一个地方如果不能及时地处理案件，往往会造成更多的违法现象发生。尤其在农村，一农户的违法占地问题如果长期得不到处理，往往使本来守法的其他农户产生错觉，认为违法占点地不会有问题，政府是不管的。从而造成更多的违法者出现，形成“法不责众”的局面。因此，及时处理案件，是极好的防范违法的手段。

第二，有利于排除干扰，依法处理国土资源违法案件。过去的实践证明，一个案件处理时间拖得越长，为违法者说情的就越多。有的甚至还会搬动某些领导，干扰案件处理。因此，强调办案及时，原因之一，是为了避免、排除干扰，不为说情者留下更多的时间，从而使办案人员能在没有外界干扰的情况下，依法处理案件。

所以，办案是否“及时”，也是准确适用法律的标准之一。它起的是保证作用。

准确适用法律的第四个标准是“合理”。

所谓“合理”，是指案件处理机关在适用法律的过程中，既要严格按照法律的规定实施行政处罚，又要考虑当时当地的实际情况，做到既合法，又合理，以理服人。

当时当地的实际情况，在现实生活中是很多的。如案件发生的背景、违法行为对社会的危害、处理当事人可能产生的后果等等。在处理案件时，对这许许多多的因素要作综合考虑。同样是违法占地建房，占用土地面积也相等，但情况也会千差万别，要综合起来考虑，以便对案件作出合理的处罚。

准确适用法律的第五个标准，即“公正”。

所谓“公正”，是指在办案中，要正直无私，不偏不倚，既不冤枉无辜之人，又不包庇违法之人，真正做到在法律前面人人平等。办理国土资源案件适用法律所强调的“公正”，必须是对所有单位或个人的“公正”，不得因人而异。

从各地办理国土资源案件反映出问题看，在“公正”这一点上，存在着两种不可忽视的倾向：

一种倾向是：部分地区每年遣留下来的或当年不能结案的案件，大多是涉及干部的案件。群众违法的案件，一般当年就能处理完。而涉及干部的违法案件，一般当年处理不完，有的甚至一拖几年。

另一种倾向是：两个单位违法占地，情况差不多，只因为一个单位属于地方自己的，而另一个单位属于中央或外来的，所以处罚就不一样。中央的和外来的处罚重，本地的处罚轻。

上述两种倾向，从适用法律的角度讲，是不公正的表现，必须加以克服。

上面讲的五个标准是一个统一的整体，片面地强调某一方面，而忽视另一方面都是不妥的。它们之间的关系是：

“正确”是主要标准，只有办案正确，才能达到适用法律的目的；“合法”和“及时”是“正确”的保证。如果办案程序和处罚不合法，那么就不能保证案件处理活动和结论的正确；如果案件处理不及时，不仅本身不合法，而且也不能有效地处罚违法者，保护合法者，自然也就谈不上正确。

“合理”和“公正”是实现“合法”的必要因素。真正依法办案，就能够保证案件处理的合情合理。

由此可见，上述5个标准是互相制约，缺一不可的。

最后，有一个问题要提醒大家：去年（注：2017年）12月30日，中央深改组召开第31次会议，审议通过了《推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》。行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对行政执法提出的要求。此次中央深改组会议审议通过三项行政执法制度试点工作方案，表明行政执法三项制度改革开始进入实施阶段。

对于这三项行政执法制度，国土资源执法监察工作都作了相应的探索和推进：

一是在《国土资源违法行为查处工作规程》中明确推行国土资源行政执法公示制度的基本要求，推行阳光执法。《规程》首次明确：“行政处罚决定、行政处理决定生效后，除涉及国家秘密外，国土资源主管部门可以将其内容在门户网站公开，督促违法当事人自觉履行，接受社会监督。”同时，《规程》强化了执法查处工作公开性，要求公开立案标准、违法类型和执法依据、执法流程，并在制止、调查遇阻、督促执行等环节，明确国土资源主管部门可以将当事人违法情况等信息向社会公开通报。《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》第十一条明确要求部立案查处的国土资源违法案件要主动公开处理决定：“国土资源部作出的行政处罚决定、行政处理决定生效后，按照政府信息公开有关规定，在部门户网站公开，督促违法当事人自觉履行，接受社会监督。根据工作需要，可以通过其他媒体进行报道。”

各级国土资源主管部门应当按照《规程》要求逐步建立执法公示制度，强化执法过程公开。一是要公开立案标准、违法类型、执法依据、执法流程和执法标准；二是要推行执法结果公开制度，生效行政处罚决定、行政处理决定上网公开；三是重大违法案件向社会公开通报；四是执法过程公开透明，根据需要适时向社会通报当事人的违法情况和执法进展。

二是《国土资源行政处罚办法》和《规程》明确了执法全过程记录制度。从违法线索登记、违法线索核查、违法行为制止、立案、调查取证、案件审理、作出处罚或处理决定、执行、结案、立卷归档以及送达、移送等各个环节都要书面记录，规范制作相应的法律文书和材料，《规程》对执法各个环节的记录提出了具体要求。同时，国土执法过程中可以充分利用拍照、视频监控、执法信息系统等技术手段，跟踪、记录执法全过程，完善立卷归档，确保执法全过程有记录，留痕执法，执法过程有据可查，有效监督和保护执法人员。

三是《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》对重大执法决定法制审核制度进行了明确。《规范》第八条就法制审核明确：“对部相关司局在法律适用问题上难以达成一致、确有必要的案件，《国土资源违法案件调查报告》应当送政策法规司进行法制审核。”

我的认识：公开规范，是要求，也是为了保护自己！