关注矿业权改革‖我国矿业权出让方式正在发生什么样的变化
2017年中办、国办印发《矿业权出让制度改革方案》，对矿业权出让方式改革作出部署。我国矿业权出让方式管理政策经历了怎样的演变过程？面对新时代新要求，推进矿业权出让管理制度改革该做些什么？
——全文转自中国国土资源报
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管理政策历史沿革：矿业权从无偿授予到有偿取得，2015年以来全面推进招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权
总的看，我国矿业权出让方式从1986年《矿产资源法》确立以申请批准方式无偿授予，经过30多年演变，正朝着全面实行矿业权招拍挂竞争出让方向推进。
（一）改革开放之前，国家对矿产资源勘查开采实行严格的计划管理制度。
改革开放前，我国矿产资源勘查、开采由国家投资，国有地勘单位按照国家计划从事矿产资源勘查，找矿成果上交国家。国家将矿产资源查明储量以无偿划拨方式，由国有矿山企业开采，实行国有国营。
（二）1986年至1996年，矿业权出让实行申请批准方式无偿授予。
改革开放后，矿产资源勘查、开采工作迅速发展。由于矿产资源管理法制不健全，在工作中存在不少问题，为此，国家于1979年开始组织专门力量起草矿产资源法，1986年颁布实施，提出探矿权、采矿权的概念，建立了探矿权、采矿权审批登记管理制度，明确规定：“勘查矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。”1987年颁布实施的配套法规《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》，对探矿权、采矿权申请主体、申请审批程序等作出了具体规定。
按照1986年《矿产资源法》及其配套法规的规定，国家对探矿权、采矿权出让实行以申请批准方式无偿授予，即使申请登记的勘查、开采范围是国家出资形成的矿产地，也不向探矿权人、采矿权人收取价款或出让收益。
（三）1996年至2005年，矿业权出让以申请批准为主，探索推进以招标、拍卖、挂牌方式出让，实行有偿取得制度。
随着我国改革开放不断向纵深推进，计划经济体制下建立的矿业权无偿授予制度，已越来越不适应社会主义市场经济体制要求。为此，1996年修正后的《矿产资源法》，建立了探矿权、采矿权有偿取得制度，但探矿权、采矿权的出让仍实行以申请批准方式授予。1998年颁布实施的配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》，扩展了矿业权出让方式，增加了招标出让方式，对出让国家出资勘查并已探明矿产地的探矿权、采矿权收取探矿权价款、采矿权价款。
为适应社会主义市场经济发展，培育和规范矿业权市场，2000年国土资源部印发了《矿业权出让转让管理暂行规定》，进一步扩展了矿业权出让方式，增加了拍卖出让方式。由于文件对矿业权出让方式的适用情形没有明确规定，在执行中不具有强制执行性，各地矿业权出让方式选择具有较大的自由裁量权，存在申请批准和招标拍卖方式出让的“双轨”制。为规范矿业权出让行为，明确矿业权出让方式的适用情形，增强政策执行刚性，2003年国土资源部印发了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，在已有出让方式基础上，增加了挂牌出让方式，规定了招标、拍卖、挂牌出让方式的适用范围，矿产地必须以招标、拍卖、挂牌方式出让，对无需勘查即可直接开采的矿产必须以招标、拍卖、挂牌方式直接出让采矿权；同时，为更好地保护生态环境和利用资源，还对招标方式适用范围作出专门规定。
各地根据本地实际情况，本着先易后难的原则，以招标、拍卖方式出让矿业权进行了积极探索，从砂石等建材类矿产开始逐步扩展到其他矿产。如浙江省2000年首次以拍卖方式出让普通建筑石料采矿权，2003年完成了普通建筑石料采矿权有偿使用单轨运行；2000年山西省国土资源厅把矿业权市场建设列入了重要议事日程，2002年下发了《关于整顿规范建材矿山开采秩序 推进采矿权招标拍卖有关问题的通知》，对全省石料、河砂等乙类矿产资源停止了采矿权行政审批，全部采用招标、拍卖方式公开有偿出让。
（四）2006年至2014年，招拍挂方式出让矿业权范围不断扩大，增加了协议出让方式。
随着矿业经济复苏，矿产品价格上涨，勘查、开采技术进步，简单以矿产地作为招拍挂出让矿业权的标准，不完全符合地质工作规律和市场经济规律，对成矿富集区和沉积型矿产，虽然地质勘查工作程度不高，达不到矿产地标准，但勘查风险已经很低，以申请批准方式出让，申请人取得探矿权容易获得超额收益，不利于维护国家权益，并极易导致炒卖矿业权的行为，扰乱矿业市场秩序。
2005年国务院印发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，要求全面实行探矿权、采矿权有偿取得制度，采取市场竞争方式出让探矿权、采矿权，规范矿业权市场，研究解决探矿权采矿权取得“双轨制”问题的有效措施。
按照国务院工作部署，2006年国土资源部印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，根据矿产资源自然赋存特点和以往地质工作程度，将矿产资源勘查分为高风险、低风险、无风险三类，实行不同的出让方式，对高风险类勘查以申请批准方式出让探矿权，对低风险类勘查以招拍挂牌等市场竞争方式出让探矿权，对无风险类勘查以招拍挂等市场竞争方式直接出让采矿权；同时，增加了矿业权协议出让方式，对应以招拍挂出让的，符合规定情形，经批准可以不实行招拍挂，以协议方式定向出让给投资主体。
之后，各地纷纷出台了规范矿业权出让方式管理政策，一些地方在国家政策基础上进一步扩大了招拍挂出让范围，以招拍挂方式出让的探矿权所占比例越来越高。2006年以来近10年间，采矿权以协议方式出让占比46.87%，以招拍挂方式出让占比38.92%。
（五）2015年至今，全面推进招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权，严格限制协议方式出让矿业权。
2013年至2015年，国家对19个省（区、市）开展矿产资源领域专项审计，发现一些地方没有严格执行招拍挂出让管理政策，擅自扩大协议出让矿业权范围，违规出让矿业权，造成国家权益受损。按照国务院决策部署，2015年国土资源部印发了《矿产资源领域专项整治行动工作方案》，在全国范围内组织开展了矿产资源领域专项整治行动，并要求研究完善矿业权招标拍卖挂牌出让管理办法，扩大市场竞争出让矿业权范围，进一步严格规范协议出让。
2015年，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出要完善矿产资源有偿使用制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让。据统计，至2016年，全国有23个省（区、市）全面实行招拍挂方式出让矿业权。
为充分发挥市场在矿产资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用，全面推进矿业权有偿取得制度，切实维护国家所有者权益，2017年，中办、国办印发了《矿业权出让制度改革方案》，在山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆等6个省（区）开展矿业权出让制度改革试点，探索全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让等特殊情形外，对所有矿业权一律以招拍挂方式公开出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益。同时严格限制矿业权协议出让的范围，仅限定在国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，以及大中型矿山已设采矿权深部。《矿业权出让制度改革方案》对矿业权出让制度改革作出了顶层设计，为我国矿业权出让方式改革指明了方向。
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管理政策演变的主要原因:主动适应社会主义市场经济体制变化等
据学者通过对美国、澳大利亚等70多个国家和地区矿业权出让方式系统研究，以申请批准方式出让矿业权是这些国家最普遍的做法。可以说，在矿业权市场化出让方面，我国已走在了世界前列。深入探究我国矿业权出让方式管理政策大变革的原因，主要有以下几方面:
一是主动适应社会主义市场经济体制变化。改革开放后，我国逐步从高度计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，市场在资源配置方面发挥的作用越来越重要，从辅助性作用到基础性作用，再到决定性作用。矿产资源管理积极顺应社会主义市场经济体制转变，持续减少行政手段，增加使用经济、市场、法律手段。为优化矿产资源优化配置，大力引进各种经济类型投资主体，积极推进市场竞争方式出让矿业权，在出让方式上，从增加招标到拍卖再到挂牌；在出让范围上，从矿产地到低风险、无风险勘查开采区再到所有区域；在出让政策执行上，从可选择性执行到刚性必须执行，充分显示了矿业领域市场化不断发展成熟。
二是基于我国地质工作程度总体较高的基本国情。新中国成立后，百废待兴，大规模经济建设急需各类矿产资源，国家把地质工作摆到了“先行”地位，举全国之力投入大量人力、物力、财力在全国范围内开展地质调查和矿产勘查工作，经过几十年来大规模投入，已基本消灭了地质工作空白区，我国陆域中比例尺区域地质调查实现了全覆盖，发现了大量矿（化）点和矿化线索，与美国、澳大利亚等全球绝大多数国家相比，我国利用财政资金开展的地质工作程度总体相对较高，为我国实行招拍挂出让矿业权奠定了较好的地质工作基础。
三是地方政府为增加财政收入起到了重要推动作用。自2003年矿业经济复苏后，越来越多的地方政府重视矿产资源管理工作，把矿业权出让作为增加地方财政来源的重要途径，加大地方财政资金开展矿产勘查工作力度，经营矿业权，大力推进以招拍挂等市场竞争方式出让矿业权，获取高额的矿业权出让收益。
四是登记管理机关规避行政风险。随着矿产品价格大幅上涨，矿产资源相关税费政策未能及时进行调整，矿产资源开发一度成为暴利代名词，矿业权管理人员一度成为各方资本重点“围猎”的对象，矿业权管理是廉政风险高危岗位，是重点防范点。党中央和国务院多次强调指出要加强对矿业权出让等重点领域和环节廉政风险防范。矿业权登记管理机关为规避矿业权出让行政风险，主观意愿上选择尽可能减少行政审批自由裁量权，尽量采用市场竞争方式公开，直至全面实行招拍挂方式出让。
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建议：全面深入总结经验做法，将管理政策上升为法律制度
第一，全面深入总结经验做法，将管理政策上升为法律制度。2007年中办、国办出台了《矿业权出让制度改革方案》，在山西、新疆等六省（区）部署开展矿业权出让方式改革试点，进一步健全完善矿业权出让方式管理制度。按照全面依法治国要求，在法治轨道上开展工作，确保依法行政，需要对全国各地改革探索特别是重点对中央确定的6个改革试点省的经验做法进行全面深入总结，将现行规范性文件中有关矿业权出让方式规定经实践证明行之有效的，及时上升到法律法规层面，提高法律效力。对争议较大短期内尚难以达成一致认识的做法，需要组织力量开展专题调研、听取各方意见、吸收借鉴国外做法，进行充分论证，确保新建立的矿业权出让方式管理制度，既符合市场经济要求，又符合矿业规律。
第二，综合设置矿业权招拍挂出让条件，优化矿产资源配置。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源的合理开发利用与保护事关经济社会发展和生态文明建设。在招拍挂出让矿业权时，要统筹考虑眼前利益和长远利益，要综合资金、技术、业绩、诚信等要素设置竞争条件，防止简单地“唯价高者得”，实现矿产资源优化配置。对生态环境敏感地区和民族地区的矿业权的出让，应科学设置准入门槛，明确勘查开采时应遵守的绿色勘查和绿色矿山建设标准，确保竞争取得矿业权的投资主体具有资金、技术优势，有良好的信誉和强烈的社会责任感，采用先进技术进行勘查开采，以保护生态环境、促进民族团结、维护社会稳定。出让战略性紧缺矿产矿业权，要将勘查投入、勘查进度、资源开发利用等作为设置出让条件的重要内容，防止矿业权炒作、圈而不探、圈而不采。
第三，规范完善协议方式出让，作为招拍挂出让矿业权的有益补充。
第四，与时俱进提升管理理念和管理能力，科学有序出让矿业权。矿业权出让制度改革的最终目标是发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用，促进矿产资源勘查开采行业可持续健康发展，为经济社会发展提供稳定资源保障，这对行政管理机关的管理理念、能力、管理态度提出了更高要求，特别是在新时代要有新作为。
（作者单位：国土资源部油气资源战略研究中心）
青海省人民政府办公厅
关于印发青海省矿业权出让收益
征收管理实施办法的通知
青政办〔2018〕43号
各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
《青海省矿业权出让收益征收管理实施办法》已经省政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
一、自本通知印发之日起，出让新设矿业权的，矿业权人按《青海省矿业权出让收益征收管理实施办法》缴纳矿业权出让收益，之前形成尚未缴纳的探矿权、采矿权价款缴入矿业权出让收益科目，并按规定比例分成。
二、申请在先方式取得探矿权后已转为采矿权的，如完成有偿处置，不再征收采矿权出让收益；如未完成有偿处置，按截至２０１７年６月３０日剩余资源储量以协议方式征收采矿权出让收益。尚未转为采矿权的，在采矿权新立时以协议出让方式征收采矿权出让收益。
三、对无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权，应缴纳价款但尚未缴纳的，按协议出让方式征收矿业权出让收益。其中，探矿权出让收益在采矿权新立时征收；采矿权出让收益以２００６年９月３０日为剩余资源储量估算基准日征收。
四、经国土资源主管部门批准，按规定分期缴纳探矿权、采矿权价款的矿业权人，在批准的分期缴纳时间内，按矿业权出让合同或分期缴款批复缴纳剩余部分。
五、已缴清价款的探矿权，如勘查区范围内增列矿种，在采矿权新立时，比照协议出让方式，在采矿权阶段征收新增矿种采矿权出让收益。
六、已缴清价款的采矿权，如矿区范围内新增资源储量和新增开采矿种，比照协议出让方式征收新增资源储量、新增开采矿种的采矿权出让收益。其中，仅涉及新增资源储量的，可在已缴纳价款对应的资源储量耗竭后征收。
七、经财政和国土资源主管部门批准，已将探矿权、采矿权价款部分或全部转增国家资本金（国家基金），或以折股形式缴纳的，不再补缴探矿权、采矿权价款。
八、欠缴探矿权、采矿权价款的，依据《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》规定的标准缴纳滞纳金，最高不超过欠缴金额本金。
九、执行中有关问题，及时反馈省财政厅和省国土资源厅。
青海省人民政府办公厅
２０１８年４月４日
青海省矿业权出让收益征收管理
实施办法
第一章 总则
第一条 为规范矿业权出让收益征收管理，健全矿产资源有偿使用制度，维护国家矿产资源所有者权益，促进矿产资源保护与合理利用，根据《中华人民共和国矿产资源法》《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔２０１７〕２９号）和《财政部国土资源部关于印发矿业权出让收益征收管理暂行办法的通知》（财综〔２０１７〕３５号）等有关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权（以下简称矿业权）出让给探矿权人、采矿权人（以下简称矿业权人）而依法收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。
第三条 在本省行政区域内勘查、开采矿产资源的矿业权人，应依照本办法缴纳矿业权出让收益。
第四条 矿业权出让收益为中央和地方共享收入，按照中央４０％、省级４０％、市（州）级１０％、县级１０％的比例分成，纳入一般公共预算管理，地质调查、矿山地质环境修复及矿产资源保护与管理等相关支出，由同级财政予以保障。
第五条 各级财政部门负责矿业权出让收益的征收管理，各级国土资源主管部门负责矿业权出让收益具体征收工作，并接受财政部驻青监察专员办事处对矿业权出让收益征缴情况的监督检查。
第二章 征收
第六条 在本省行政区域内，由国务院和省级国土资源主管部门登记的矿业权，其出让收益由省级国土资源主管部门征收，或由省级国土资源部门授权市（州）、县国土资源主管部门征收。市（州）、县国土资源主管部门登记管理的矿业权，出让收益由市（州）、县国土资源主管部门负责征收。
第七条 通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让矿业权的，矿业权出让收益按招标、拍卖、挂牌的结果确定。
第八条 通过协议方式出让矿业权的，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。
矿业权出让收益基准价由省级国土资源主管部门参照类似市场条件定期制定，经省人民政府批准后对外公布执行。
第九条 探矿权增列矿种以及采矿权增列矿种、增加资源储量的，增列、增加的部分比照协议出让方式，在采矿权阶段征收采矿权出让收益。对国家鼓励实行综合开发利用的矿产资源，国家另有规定的，从其规定。
第十条 矿业权出让收益原则上通过出让金额的形式征收。对属于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权，可探索通过矿业权出让收益率的形式征收。具体征收形式由矿业权出让机关依据资源禀赋、勘查开发条件和宏观调控要求等因素进行选择。
前款所称出让收益率，是指矿业权出让收益占矿产品销售收入的比率。
第十一条 竞争出让矿业权，以出让金额为标的的，矿业权出让收益底价不得低于矿业权市场基准价。以出让收益率为标的的，出让收益底价由矿业权出让收益基准率确定。
第十二条 第十一条所称矿业权出让收益基准率，由省级国土资源主管部门、财政部门确定，并根据矿产品价格变化和经济发展需要，进行适时调整，报经省人民政府同意后公布执行。
第十三条 以出让金额形式征收的探矿权出让收益低于３００万元、采矿权出让收益低于５００万元的，应一次性征收；高于规定额度的，可一次性缴纳，也可申请按以下原则分期缴纳：
１．探矿权人在取得勘查许可证前，首次缴款比例不得低于探矿权出让收益的２０％，且不低于一次性缴纳金额（３００万元）。剩余部分在转为采矿权后，在采矿权有效期内按年度缴纳。
２．采矿权人在取得采矿许可证前，首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益的２０％；剩余部分在采矿权有效期内分年度缴纳。
第十四条 以出让收益率确定的矿业权出让收益，在矿山开采时按年度征收，计算公式为：年度矿业权出让收益＝矿业权出让收益率×矿产品年度销售收入。
第十五条 探矿权人转让探矿权，未缴纳的探矿权出让收益由受让人承担缴纳义务。采矿权人转让采矿权并分期缴纳出让收益，采矿权人需缴清已到期的部分，剩余采矿权出让收益由受让人继续缴纳。
第十六条 探矿权转为采矿权的，不再另行缴纳采矿权出让收益。探矿权未转为采矿权的，剩余探矿权出让收益不再缴纳。
第十七条 国土资源部登记的油气等重点矿种，按国土资源部制定的矿业权出让收益市场基准价、出让收益基准率、分期缴纳统一标准执行。
第十八条 采矿权人开采完毕注销采矿许可证前，应当缴清采矿权出让收益。因国家政策调整、重大自然灾害和破产清算等原因注销采矿许可证的，采矿权出让收益按照采矿权实际动用的资源储量进行核定，实行多退少补。
第十九条 已上缴中央和地方财政的矿业权出让收益，因多缴、政策性关闭等原因需要办理退库的，分别按照财政部和省级财政部门的规定执行。
第三章 缴款
第二十条 矿业权出让实行分级审批制度，征收机关依据出让合同开具“矿业权收益缴款告知书”通知矿业权人缴款。矿业权人在“矿业权收益缴款告知书”开具７个工作日内缴纳矿业权出让收益，其中：在本省行政区域内，由国务院和省级国土资源主管部门登记的矿业权，其出让收益由省级国土资源主管部门按照省级财政部门关于本级非税收入收缴管理有关规定办理缴库；市（州）、县国土资源主管部门登记管理的矿业权，其出让收益由市（州）、县国土资源主管部门按照市（州）级财政部门关于本级非税收入收缴管理有关规定办理缴库。矿业权人缴款后，持有效缴款凭证到矿业权登记机关办理相关矿业权证照等手续。
第二十一条 分期缴纳矿业权出让收益的矿业权人，首期出让收益按“矿业权收益缴款告知书”缴纳，剩余部分按矿业权出让合同约定的时间缴纳。
第二十二条 在政府收支分类科目收入分类１０３类“非税收入”０７款“国有资源（资产）有偿使用收入”１４项“矿产资源专项收入”（１０３０７１４项）科目下，增设“探矿权、采矿权出让收益”（１０３０７１４０４目），中央与地方共用收入科目，反映按《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔２０１７〕２９号）征收的矿业权出让收益。２０１７年６月３０日前已缴纳的“探矿权、采矿权价款收入”仍在“探矿权、采矿权价款收入”（１０３０７１４０３目）科目反映。
第四章 监管
第二十三条 各级财政部门和国土资源主管部门应当切实加强矿业权出让收益征收监督管理，按照职能分工，将相关信息纳入勘查开采信息公示系统，适时检查矿业权出让收益征收情况。
第二十四条 矿业权人未按时足额缴纳矿业权出让收益的，县级以上国土资源主管部门按照征收管理权限责令改正，从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金，并将相关信息纳入企业诚信系统。加收的滞纳金应当不超过欠缴金额本金。矿业权人存在前款行为的，县级以上财政部门应当依照《财政违法行为处罚处分条例》予以处理处罚。
第二十五条 各级财政部门和国土资源主管部门及其工作人员，存在未按规定的预算级次和分成比例将矿业权出让收益及时足额缴入国库，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《预算法》《公务员法》《行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第二十六条 相关中介、服务机构和企业未如实提供相关信息，造成矿业权人少缴矿业权出让收益的，由县级以上国土资源主管部门会同有关部门将其行为记入企业不良信息；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第二十七条 本办法由省财政厅会同省国土资源厅负责解释。凡以往规定与本办法不一致的，以本办法为准。
第二十八条 本办法自发布之日起施行。
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