欧盟强化对华经贸防御工具的动因、举措、影响及中国应对

欧盟强化对华经贸防御工具的动因、举措、影响及中国应对

胡子南

摘要：欧盟正在强化对华经贸防御机制，表明其对中国越来越防范并且在切实采取措施加大对华施压。本文认为其主要原因有以下几点：欧盟意图维护欧洲主权并确保在对华关系上拥有独立决策权；德法将提防制衡中国的理念附加在欧盟对华战略上；以及欧盟在产业政策上视中国为主要竞争对手。当前欧盟正在构建的是一个涵盖投资监管、出口管制、公司治理、外国补贴审查以及反制裁胁迫的全方位对华经贸防御工具箱，这将产生一系列负面影响，包括强化欧洲对中国“竞争对手”的定位而更加防范中资企业；还可能导致欧美对华政策趋同进而采用统一监管机制。但欧盟也面临多重制约，盲目使用对华经贸防御工具反而可能会损害自身利益。中国应提前准备，通过切实可行的反制措施给欧盟以警告。同时，应深化中欧双边合作来阻止欧美对华经贸政策一致化的倾向。

关键词：经济科技主权；欧盟产业政策；中欧美关系；对华政策工具

作者简介：胡子南，男，北京海淀人，同济大学外国语学院助理教授、德国研究中心研究员，主要研究方向：跨境投资，欧洲经济。

欧盟强化对华防御工具向中国传递一个非常清晰的信号，其对中国越来越防范并且在切实采取措施加大对华施压。美国政治经济学家林德布鲁姆（C．E．Lindblom）在《政治与市场：世界的政治—经济制度》中指出政策工具具有权威（国家权力）、交换（市场关系）以及说服（训导制度）三种范式。“权威”强调法理威权是强制性政策工具，欧盟意图通过使用更强有力的政策工具来向中国显示欧洲的团结和力量，维护欧洲战略自主以便在对华关系上拥有更大自主权；“交换”强调等价互换是诱导性政策工具，中欧经贸关系极为密切，而且欧盟需要消费潜力巨大、增长动力强劲的中国市场。基于此，欧盟意图通过使用对华政策工具增加谈判筹码来换取中国进一步放开市场并实现“以商促变”；“说服”是一种引导性政策工具，既包括强制属性，又涵盖交换属性。当欧盟可以选择使用对华政策工具时就拥有说服中国在国际重大事项上做出更大让步的可能。如若中国反制也可在可控范围内同美国就经贸防御工具的使用进行合作，联合对华施压，以便在最大程度上维护欧洲利益。还有一点值得关注的是欧盟选择更倾向于经济领域的对华政策工具组合（instrument mixs），这不同于传统现实主义所注重的以国家为中心，通过政治、军事和外交手段来维护国家安全和利益，而是更贴合地缘经济学的主张：①只有拥有绝对实力的主权国家或利益集团才有能力进行经济竞争；②更注重维护主权国家或利益集团在世界经济科技竞争中的优势地位；③由主权国家或利益集团提供或制定政策工具（等同于“军火”）来干预国际竞争并维护经济利益（等同于传统“战争”）。由此看来，即便中国已经成为欧盟最大贸易伙伴并且双方在多个领域进行深度合作，但是欧盟仍将中国视为最主要的竞争对手之一而加以防范。这种防范更多的是集中在经贸科技领域，无疑会对未来中欧关系产生重大影响，而且也会影响全球政治经济格局以及经济全球化的发展方向。基于此，本文梳理并分析欧盟强化对华经贸防御工具的战略考量、工具类型、可能产生的影响并提出应对举措，以期能够更好地审视和评估该行为给中国带来的挑战。

一、欧盟强化对华经贸防御工具的战略考量

欧盟强化对华经贸政策手段的战略考量是极为复杂的，关系到欧盟在中美博弈之下的角色定位、欧洲在国际市场上的竞争力以及德法两国在涉华问题上的理念输出。

1.1维护欧洲主权和利益

确保欧洲不成为美国反华工具，同时保证不被中国“胁迫”以维护欧洲主权和利益是欧盟强化对华经贸防御工具最主要的原因。随着中国崛起以及美国对华持续打压，中国不得已进行自卫性反制，使得国际竞争更加尖锐复杂。美国不愿将对抗中国诉诸武力，而是寄希望于通过经贸政策工具化来实现遏华的战略诉求，以维持美国单极主导的国际政治经济秩序。在这一过程中，美国违背其一贯标榜遵循的自由市场竞争原则和成熟的国际贸易规则，滥用国家安全概念不遗余力地将全球公共产品政治化，导致联合国、WTO以及其他国际组织功能被弱化，极端孤立主义和利己主义盛行，进而极大地损害了欧盟的利益。例如，美国利用美元霸权和国际支付结算系统的主导地位频繁对外施加金融制裁，无上限QE转移金融危机风险，并凭借他国对美元储备需求大肆收割铸币税。特别是美国以制裁相威胁，禁止欧盟企业同伊朗进行贸易并干涉北溪2号天然气管道项目建设，公然危害欧盟贸易和能源自主，欧盟作为经济全球化最主要的受益者和倡导者对此非常担忧。与此同时，中国对欧洲经济的重要性与日俱增，但欧盟认为中国利用国家主导型经济自上而下地对企业进行巨额资助并故意模糊公共部门和私营部门之间的界限，“不择手段”地争夺国际市场，对欧洲企业造成巨大损害并导致市场扭曲，而且欧盟担忧过于依赖中国市场可能导致在双方政治分歧或经济竞争加剧时丧失战略自主权。此外，拜登政府急于拉拢欧盟作为“马前卒”来对抗中国，这显然也不符合欧盟利益，让欧洲政治精英们意识到未来欧洲可能会被裹挟在中美博弈之中，不得不承受越来越多来自中美两方的制裁和盘剥。再加上欧洲本就在以大数据、互联网、人工智能和5G为代表的新科技领域落后于中美，有被边缘化的风险。正如欧洲外交关系委员会亚洲项目主任扬卡·厄特尔（Janka Oertel）在2020年撰文指出：“欧盟及其成员国正越来越多的承受域外大国的经济胁迫，但是几乎没有什么工具来进行对抗，这威胁着欧盟的独立和开放。欧盟应制定政策工具来保护和增强欧洲在经济科技领域中的主权。”他还特别强调来自中国的“经济胁迫”和“惩罚”在未来会迅速增加，极有可能影响并改变欧盟、成员国以及欧洲企业的决策。基于此，欧盟委员会在关于“欧洲经济主权和技术主权”的战略构想中明确提出，通过建立涵盖贸易、投资和研发等多领域对华风险防范机制来对抗所谓中国“经济侵略”的行为。归根结底是因为欧盟不希望成为中美两国任一方的附属。强化对华经贸防御工具实质上是欧洲寻求经济和科技主权的体现，其核心目的在于摆脱中美对欧盟发展战略和经济行为的干涉，确保欧盟拥有“绝对”独立的决策权和行动权，以保持欧盟在国际上的竞争力和影响力。

1.2德法寻求利益最大化

德国拉拢法国，将提防制衡中国的理念附加在欧盟对华战略上以寻求利益最大化。当前，作为欧洲主导力量的德国在处理对华关系上处于两难的窘境。一方面，德国从中国崛起中获益最多，德国占欧盟对华出口份额的48.5%，比位居第二的法国高出4.6倍，中德双方的贸易额已经超过欧洲其他三大经济体（英国、法国和意大利）与中国贸易额之和。中国还是许多德国企业最重要的海外销售市场。例如，德国汽车制造商在华销量就远超本土；许多DAX30指数公司，如智能制造企业西门子和化工巨头巴斯夫等在华也拥有巨大利益。此外，2020年中国首次取代美国成为欧盟最大贸易伙伴，因此德国需要维持对华友好关系。另一方面，德国又对本国以及欧洲过于依赖中国心怀忧虑，特别是近年来德国媒体在使用“依赖”（Abhngig）一词描述中德关系时往往带有贬义。德国工商总会（DIHK）外贸主管沃尔克·特雷耶（Volker Treier）曾指出德国必须要牢记中国是最重要的贸易伙伴，所以不得不斟酌每一个同中国沟通的字眼，因为它们是用金钱来衡量的。例如，在华为事件上一边是美国和国内批评人士的轮番施压，要求德国放弃依赖一家“不可信的公司”；另一边是默克尔政府担心“过于强硬的路线可能会引发中国对德国企业采取报复性措施”。德国政界和媒体在这类问题上往往喜欢将自身塑造成软弱无力的形象，认为德国已经陷入“华为困境” 和“中国困境” 。由此可知，紧密和有利可图的经贸往来同意识形态以及价值观的冲突增加了德国处理对华关系上的难度。在这种情况下，德国在对华争取权力和利益时更倾向于隐藏在欧盟集体行动之中。正如德国绿党党魁兼新任外交部长安娜莱娜·贝尔伯克（Annalena Baerbock）近期指出：“德国应利用自身对欧盟的巨大影响力，将德国理念转变为欧盟统一的对华政策。”据此，德国还特别拉拢法国以便在最大程度上发挥领导力和影响力。法国拥有“经济民族主义”传统，一直积极倡导建立一个更加团结、独立和强大的欧洲。法国意识到强化对华经贸政策机制有利于增强欧洲战略自主，从而有利于维护法国在欧洲的领导地位，所以法国也倾向于欧盟形成统一的对华政策并顺势同德国进行合作，利用整个欧盟的力量来应对中国崛起。

1.3欧盟视中国为主要竞争对手

欧盟在产业政策上已经将中国视为主要竞争对手。对“中国制造”抢占国际市场的担忧以及对欧洲优势产业的保护是推动欧盟强化对华经贸防御工具的关键因素。欧盟以及德法两国近期发布的政策文件中都有相关表述，如2021年欧洲议会表决通过的《新中欧战略报告》中称中国是谈判和合作伙伴，但也是经济和体制竞争对手。同年欧盟委员会发布的《开放、可持续和坚定自信的贸易政策》指出欧盟与中国经贸投资关系虽然非常重要，但也充满挑战。中国迅速崛起以及奉行独特的“国家资本主义”模式从根本上改变了全球秩序，导致欧洲企业无法公平的参与国际竞争。因此，欧盟应该在外资审查、出口管制、政府补贴监管等领域采取更严格的限制，以捍卫所谓欧洲利益和价值观。此外，2018年法国颁布的《企业成长与转型行动计划》以及2019年德国颁布的《国家工业战略2030》都指出欧洲和本国工业政策已经落后于中国，中国正在通过“政府干预”和扶持帮助科技企业提高竞争力以抢占国际市场，对欧洲构成极大挑战。德法签署的《面向21世纪欧洲工业政策宣言》中特别强调应重点防范域外企业依托国家战略和政府补贴在欧洲实施“不公平”的投资收购行为。新版《欧洲工业战略》也特别强调应增强欧洲在全球市场竞争力以及在地缘政治中的战略自主性，重新审查欧盟竞争规则并搭建贸易防御机制来解决域外国家对欧盟市场扭曲等问题。此外，中欧社会制度、意识形态和文化观念的差异也进一步加剧了欧洲对华的竞争防备心理。一方面，欧盟认为不能将产业链和供应链依赖于其产业竞争对手中国，这样会给欧洲带来非系统性风险。例如，疫情期间欧洲媒体就对包括抗生素在内的药品通过中国生产心存疑虑。另一方面，随着疫情控制遥遥无期，欧盟成员国普遍陷入到深度衰退之中难以自拔。在这种情况下，出现了欧洲部分民选政府将防疫不力导致的经济困难归咎于中国的现象，鼓吹中国利用不正当手段掠夺欧洲成果。在这种情况下，欧盟颁布保护欧洲优势产业和先进技术的政策法规势必会受到公众和舆论的欢迎。例如，2020年初欧盟在尚未就防控疫情以及应对衰退颁布应对政策的情况下反而急于发布所谓《保护当前危机中关键欧洲资产和技术的指导方针》以防止他国“趁火打劫”。简言之，欧盟在产业政策上视中国为竞争对手让对华防范心理进一步增强，进而推动其强化对华经贸防范工具。

二、欧盟强化对华经贸防御工具的动向 

欧盟意图构建一个涵盖投资监管、出口管制、公司治理、外国补贴审查以及反制裁胁迫的全方位对华经贸防御工具。

2.1收紧外商投资安全审查政策

2020年10月，《欧盟外商直接投资审查条例》（简称“条例”）正式生效，标志着欧盟第一次对“关乎欧盟利益”的外商投资拥有审查权，欧盟版外商投资安全审查机制得以确定。表面上看，该机制似乎针对所有域外国家和机构，但实际上更多的还是针对中国。通过协调欧盟和成员国收紧外商投资监管审查政策，以限制并阻止中资企业投资收购优势企业和先进技术，维持欧洲在经济科技领域领先地位和国际竞争力。在审查权限上，条例赋予了欧盟委员会干涉成员国审查外商投资收购的权力。未来在欧投资除了要应对当事国的审查，还要面对欧盟以及其他成员国的问询和监督。在审查范围上，条例规定欧盟委员会和各成员国有权对关键基础设施、尖端技术、原材料以及敏感信息进行审查，这与近些年中资企业在欧投资收购的领域和方向高度重合。此外，条例还呼吁成员国针对外商投资推出新监管法规或收紧审查政策，以便能够统一对外商投资实施监管。受此影响欧洲主要经济体德国、法国、意大利和西班牙等纷纷修订监管法规：一是就外商投资安全审查专门立法并倾向于通过设立专职机构进行监管；二是涉及敏感行业的外商投资交易实行强制申报；三是不断增加重点审查行业范围，特别是军民两用和高新技术领域；四是赋予监管机构更大权限，对违反监管审查行为实施重罚；五是不断下调安全审查门槛，将参股投资、控股投资以及协议控制等都纳入监管范围。在疫情期间还特别针对生物技术和公共卫生领域的投资行为进行管控。这会进一步增加中资企业赴欧投资收购难度，最直接的影响就是中资企业可能需要应对更严格的外商投资安全审查。根据欧盟发布的首份FDI审查报告显示：中国赴欧投资收购规模大幅下降，相较于2016-2017年间跌幅超过70%。此外，中资企业已经成为被欧盟各成员国禁止交易最多的群体。例如，2020年德国仅否决了中国航天科技收购德国无线通讯科技公司IMST和禁止德国卫星通讯科技公司Mynaric与中国进行业务往来两笔交易，均与中资企业相关。2021年以来意大利政府先后否决了三起由中资企业发起的交易，包括晶盛机电（300316）收购意大利丝网印刷设备业务；深圳创疆收购意大利LPES半导体公司以及中国一汽收购依维柯旗下卡车和客车业务。

2.2搭建外国财政补贴监管机制

2020年，欧盟委员会发布《针对外国补贴促进公平竞争白皮书》（简称“白皮书”）。2021年，欧盟委员会发布针对外国补贴立法草案以及影响评估报告。立法草案在白皮书的基础上对外国补贴监管门槛、工具、权限以及程序做了详尽规定，根据以往经验预计欧盟将在2022年完成立法审批程序。该立法草案强化了欧盟委员会的审查权：一是确定欧盟委员会拥有一站式审查外国补贴的权限。立法草案没有选择（类似于欧盟外商投资安全审查机制）让渡相关裁决权给成员国，而是直接赋权欧盟委员会作为一站式审查平台对外国补贴进行调查、裁决以及监督的权力。未来即便是与成员国的利益相冲突，欧盟委员会仍有权审查发生在成员国的交易。二是确定了极低的监管审查触发门槛：①招投标合同价值超过2.5亿欧元；②收并购或设立合资公司的参与方在欧盟内营业额不少于5亿欧元，且前三年内接受外国补贴累计高于5000万欧元。三是将“外国补贴”定义为他国政府向本国企业或关联企业提供各种财政支持，包括无限额度或无期限的担保、补贴以及直接提供资金支持等，而且立法草案还直接将救助中短期濒临破产企业的政府补贴也视为是扭曲市场行为。此外，立法草案规定欧盟委员会有权就交易实施事后审查并在非欧盟国家开展独立调查。欧盟此举会对中资企业产生极大的影响：首先是欧盟外国补贴监管框架确定的审查范围过于宽泛、审查门槛过低，考虑到中国特有的市场经济体制，方案一旦落地就意味着几乎所有中资企业都可能被涵盖到监管审查范围中来；其次，欧盟目前推动搭建针对外国财政补贴审查制度框架与外商直接投资安全审查制度框架，以及反垄断审查制度框架相互重叠，会极大限制国有企业在欧投资收购行为；更重要的是会导致中欧经贸、科技和产业等领域合作不稳定性和不确定性增强，特别是当前中国意图通过举国体制整体谋划、科学布局、集中攻克卡脖子的尖端科技，这可能会为欧盟实施外国补贴监管提供口实。例如，国家重大科研专项使用的是中央划拨资金极有可能会被欧盟视为外国补贴；又如，正在推进的财税体制改革由于能够帮助中小型科技公司减轻税负也有可能被视为是特殊的补贴形式。

2.3出台审查“人权”的供应链法

2020年，欧盟委员会主席冯德莱恩首次提出针对公司可持续治理进行立法，紧接着欧盟委员会就相关举措征询公众和利益方意见。2021年，欧洲议会审议并通过《欧盟强制性人权、环境和可持续治理尽职调查指令》（简称“指令”）。目前，欧盟委员会正在起草立法提案，预计2023年会正式成为欧盟法律。该指令要求所有在欧注册企业以及受欧盟法律管辖的域外法律实体审查自身的供应链是否存在侵犯人权或危害环境的问题。企业应每年都对各个环节进行尽职调查、风险评估并予以披露，包括正在发生的侵犯人权、危害环境和商业贿赂腐败等违法违规行为以及潜在风险。如若造成严重后果，则企业可能要承受巨额行政惩罚（等同于当前欧盟竞争法/反垄断法或数据保护法规定的罚款额度）、禁止参与欧盟公共采购和政府援助计划以及禁止向欧盟出口产品或提供服务等。值得注意的是欧洲议会先于欧盟委员会审议并发布立法草案文本并不常见，这说明欧盟成员国在出台该法规上达成了一定程度的共识，这将推动成员国后继跟进立法。事实上，德国、法国、荷兰和意大利已有可持续公司治理方面的法规，奥地利、瑞典、芬兰和丹麦等则正在考虑或启动立法程序。由此可知，未来两三年内欧洲将建立起一套涉及欧盟和成员国两个层面的新监管机制，专门审查在欧企业供应链和价值链。该机制一旦成型会对中资企业赴欧生产、经营和投资产生极大影响，因为它极有可能成为欧盟操纵“人权”和“环保”议题用以对华施压的工具。2021年发生的“新疆棉”事件就是很好的实例，部分欧洲服装品牌以及部分欧洲政客和媒体恶意攻击新疆存在强迫劳动现象，要求不再与新疆棉花供应商合作，也不在该地区采购产品或原材料。又如，德国联邦议院科学服务部发布评估报告攻击指责阿迪达斯、宝马、博世、西门子和巴斯夫等德国大型企业通过在新疆开展业务获益，要求它们终止同中方供应商的合作关系并完全退出新疆市场。可以预见，未来欧盟的反华人士极有可能更加肆无忌惮地以莫须有的罪责攻击中资企业和中国制造，拿市场准入和巨额罚款相威胁，逼迫欧洲企业切断中国产业链。

2.4修订两用物项出口管制条例

2021年，欧盟理事会通过《欧盟两用物项出口管制条例》（简称“管制条例”）并正式生效，至此欧盟两用物项出口管制全面升级。时任德国联邦经济和能源部长阿尔特迈尔（Peter Altmaier）指出：“管制条例是欧盟适应现代贸易挑战的重要举措，将加强欧盟竞争力并确保欧盟在维护经济利益和保障人权方面取得平衡。”由此可知，管制条例特别强化对所谓“人权”的保护。在欧盟屡屡借中国香港、台湾和新疆问题对华发难的大背景下该法规针对中国的意味非常明显。一是扩大管制物项范围，首次将侵犯人权的电子监控物项纳入监管，并将其同应用于核武器、生化武器以及弹道导弹研发、生产和制造的物项归为同一类。未来中资企业从欧洲进口相关物项时需要向当事国主管机构报告，只有在获得许可后才可出关。二是对关键条款定义模糊。例如新规要求限制严重侵犯人权相关电子监控物项出口，但是并未就“侵犯人权”行为做明确定义，且对“电子监控”物项定义过于宽泛——指通过监测、检测、搜集或分析情报或通讯数据用于监视自然人的两用物项。实践中几乎所有人工智能技术和电子通讯技术都可以归入到该范畴，这就为监管机构滥用职权限制对华出口提供了可能。三是管制条例规定成员国拥有出口两用物项的裁决权。它鼓励成员国基于新增内容进行修法以自主设置管控物项清单并实施审查，这可能导致像立陶宛、波兰这类本就对华充满偏见的国家故意刁难和为难中资企业。四是管制条例还将与两用物项相关“技术援助”纳入监管范围，包括开发、制造和维护等技术支持以及指导、培训和建议等咨询服务，并且涵盖所有在欧盟的个人和法律实体。这会影响中欧间技术交流并限制中国引进欧洲专业技术人才。此外，管制条例还鼓励欧盟就出口管制同第三方国家加强合作。考虑到欧盟管制物项清单同美国出口管制条例（EAR）中的商业管制清单（LLC）分类标准相同，这可能会推动欧美联合限制对华出口关键技术和产品。

2.5研制反经济胁迫工具

2020年，冯德莱恩在写给欧洲议会以及时任德国总理默克尔的信中提出欧盟应该制定反经济胁迫工具，并将其作为欧盟委员会2021年工作计划的一部分。2021年3月至6月间欧盟委员会就欧盟使用反经济胁迫工具的触发门槛、如何应对不同类型胁迫以及由此可能产生的影响等问题征询公众意见，预计2022年欧盟委员会就会提出立法草案并启动立法程序。历史上，欧盟曾针对美国颁布的《赫尔姆斯——伯顿法案》实施“长臂管辖”专门制定阻断法令（第2271/96号欧盟条例），而此次制定反胁迫工具则主要针对中国。欧洲经济研究中心反经济胁迫工作组负责人乔纳森·哈肯布里希（Jonathan Hackenbroich）在撰写报告中指出，欧洲国家正受到域外大国越来越多的经济胁迫，这严重威胁欧盟和成员国主权。尤其是中国正在对欧洲决策者、学者和企业施加更大压力，而欧盟以及成员国却无法进行对抗，因此欧盟必须建立抵御经济胁迫工具以保护和增强欧洲在地缘政治中的利益。尽管目前欧盟尚未编纂完成相关立法草案，但是通过研究报告可知欧盟反经济胁迫工具将至少具备两方面功能：一是起到威慑作用。通过反制工具对包括中国在内域外国家进行威慑以制止对欧洲实施经济胁迫；二是可以迅速反制。欧盟可在中国对欧盟及成员国制裁时实施有针对性的反制措施以抵消或降低损害，增加所谓“胁迫”成本以迫使中国做出让步。反经济胁迫机制很有可能被划归为欧盟专属权限范畴，即欧盟不用征得成员国同意就可以启动反制程序。预计“经济胁迫”将涵盖限制经营或投资渠道、对产品征收惩罚性关税、禁止某些产品销售以及拒绝给企业提供经营许可等一切可能损害欧洲企业利益的行为。如此一来欧盟只能把投资收购、出口管制、经营许可以及公开投标等领域的审查监管作为相对应的反制手段，但是这可能导致矛盾呈螺旋式升级并且将经贸问题政治化。例如，2021年欧盟以莫须有的罪责对四名中国政府官员进行制裁，中国进行了反制，由此导致双边关系出现恶化并且暂时中止了《中欧投资协定》的审批。此外，该机制还会对世贸组织规则造成极大损害，毕竟通过WTO争端处理机制来协商解决争议才符合国际惯例，而且它还有可能导致贸易保护主义在欧洲盛行反而拖累欧洲经济发展。

三、欧盟强化对华经贸防御工具的影响

欧盟强化对华经贸防御工具将让其拥有更多制衡中国的“手段”，但是该举措会直接影响中欧经贸关系，而且还会带来以下一系列的负面影响。

3.1影响中欧经贸合作

从对华关系上看，将进一步强化欧洲对中国“竞争对手”的定位，影响中欧经贸合作。欧盟强化对华经贸防御工具涵盖跨境投资、出口管制、公司治理、政府补贴以及反经济胁迫，可见欧盟更多的是从经济领域而不是传统地缘政治或军事领域来制衡中国，所以中欧经贸关系首先会受到冲击。鉴于当前绝大多数政策工具尚处于立法阶段，本文就选取欧盟已经颁布执行的外商投资监管机制来分析其对中资企业的影响，它逼迫中资企业改变了赴欧投资方式：一是大大降低中资在欧投资规模，2020年更是跌至近十年以来的最低点，较巅峰时期2016年442亿欧元的投资规模下跌近85%。二是中国民营资本逐渐替代国有企业成为赴欧投资的主力，特别是2019年占比高达89%。实际上，国有企业在欧洲投资环境正变得更加恶劣。例如，中车株洲于2020年收购德国公司Vossloh Locomotives除了接受国家安全审查外，由于其国资背景还要接受欧盟反垄断审查，未来甚至还要接受外国补贴审查。三是中资企业在欧洲收购科技企业越来越困难。类似于历史上收购英国主要IP供应商Imagination、法国芯片组件制造商Linxens以及德国工业机器人制造商Kuka的交易由于涉及敏感技术在当下根本无法通过审查。中资企业只能转向消费、娱乐和环保等敏感度相对较低的行业进行投资收购。四是中资企业在选择交易标的时正变得越来越谨慎，几乎不会再收购大型标的。类似于中国化工收购Syngenta、闻泰科技收购Nexperia这类动辄上百亿欧元的交易不再出现，估值在2亿欧元以下的中小型交易逐步成为主流。由此可知，欧盟强化对华经贸防御工具箱一定会对中资企业产生影响，特别是工具所涵盖的范围特别宽泛，无疑会损害中资企业在欧利益。一方面会大大增加企业的合规成本和交易难度。无论是财政补贴审查、可持续性尽职调查还是出口许可申请，中资企业都不得不支付额外财力和人力予以应对；另一方面，欧盟的举措为基于维护所谓“人权”“民主”进而对中资企业设置歧视性障碍埋下伏笔。

3.2损害欧盟自身利益

从 “实施效力”角度来看，欧盟面临多重制约，盲目使用可能反而损害自身利益。欧盟强化对华经贸防御工具主要是想解决三方面问题：一是针对中国所谓侵犯“人权”和“民主”的行为进行干涉和惩罚，所以搭建审查侵害“人权”的机制并限制军民两用物项对华出口；二是针对中国所谓“扩张性”和“不公平”的经济政策制定有针对性的反制措施，保护欧洲公司和关键技术不被“窃取”，解决市场“扭曲”问题；三是制定反经济胁迫工具，防止中国“报复”。可是欧盟要实现预定目标并不容易。从外部看，中国不会因为欧盟强化对华经贸防御工具就选择屈服，特别是中国香港、台湾和新疆问题涉及中国主权，没有任何退让空间。中国已向欧盟表明基于意识形态思维而实施贸易惩罚的举措一定会受到对等报复。例如，欧盟以“涉嫌参与新疆种族灭绝”为由对中国官员和机构实施制裁后，中国就迅速进行反向制裁。同时美国因素也不容忽视，美国支持欧盟出台更严格的对华政策，但是这些经济工具同样也适用于美国公司。例如，欧盟极有可能基于搭建新的反经济胁迫机制而修订阻断法令（第2271/96号欧盟条例），让其更具威慑力。此举会极大地影响美国实施“长臂管辖”的效力，所以美国一定会坚决反对并向欧盟施压要求更改执行标准。从内部看，欧盟需要解决团结问题。一是如何协调欧盟和成员国之间的权利分配。实务中，欧盟监管机构如果随意使用对华政策工具极可能会损害成员国利益。例如，假设欧盟以中企获得特殊补贴为由阻止匈塞铁路、比雷埃夫斯港或佩列沙茨跨海大桥等一大批重大项目建设，这意味着经济实力本就较弱的当事国失去了一个改善基础设施、增加就业并促进社会发展的机会进而会引起不满和反对，导致同欧盟出现裂痕。二是如何确保德国和法国在驱动欧盟强化对华经贸防御工具时不附带私利。当前，欧盟内部经济分化严重，德法两国本就在如何推动欧洲经济治理改革上面临国家主义（Nationalism）和民粹主义（Populism）的掣肘，如果欧盟使用政策工具牺牲了他国利益，会进一步加剧部分成员国对德法主导欧盟对华政策的不信任。综上，欧盟强化对华经贸防御工具应该是一个去政治化的机制并且能够有效降低对抗，否则极有可能让欧盟作茧自缚。

3.3推动欧美联合制华

从“外溢效力”角度来看，可能导致欧美对华监管政策进一步趋同，这将为欧美联合制华提供可能。美国视中国为最大威胁并对华实施长期、全面和彻底的遏制和打压。特朗普政府时期指责中国为“修正主义国家”，试图塑造一个与美国价值观相对立的世界，因此以“不公平贸易竞争”“知识产权盗窃”为由对华发起贸易战和科技战。其间，美国通过反垄断反倾销调查恶意指控中国产业政策并实施制裁，通过收紧FDI安全审查以及限制科研人员来往来阻止中国“偷窃”先进技术，通过修订出口管制条例限制重要原材料、设备和尖端技术对华出口，妄图切断中国科技产业供应链等，实际上给欧洲树立了不良示范，刺激欧盟借鉴美国“经验”强化对华经贸防御工具。拜登政府上台后延续了对华的强硬姿态，但不同的是更强调联合欧洲共同对抗中国。例如，《2021战略竞争法》提出美国应联合欧盟加强出口管控以限制对华输出高科技产品；《无尽前沿法案》提出美国应联合盟友共同应对中国科技竞争；《国家安全战略临时指南》提出中国是唯一能够对“稳定开放”的现有国际体系发起全方位挑战的国家，美国应加强同盟友合作打造自主可控的供应链等。2021年拜登开启首次访欧之旅，其间说服欧洲共同对抗中国成为贯穿始终的核心议题。对于欧洲来讲，拜登“联欧制华”的主张在一定程度上也符合自身利益：一方面，欧盟终于迎来一位愿意重塑“跨大西洋伙伴关系”的美国总统，为了合作对抗中国，美国不得不暂时缓和同欧洲的冲突和矛盾；另一方面，欧盟本就在市场开放、政府补贴、贸易壁垒、技术转让、商品倾销以及知识产权保护等领域对中国不满，欧美协调合作将有利于对华施压进而捍卫所谓欧洲利益和价值观。虽然，欧盟基于主权独立和经济利益考量不会同美国组建“全方位”对抗中国的联盟，但是愿意在有限可控的范围内同美国合作。简言之，在强化对华经贸防御工具的过程中欧盟更多的是取美国遏华之“精华”并去美国反华之“糟粕”。

四、中国应对举措

强化对华经贸防御工具表明欧盟对中国越来越防范并且在切实采取措施加大对华施压，由此可能带来一系列负面影响，本文就当前形势下如何应对提出几点建议：

首先，向欧盟委员会表达严正立场，要求其在制定对华经贸政策工具时遵循非歧视性原则。同时，要求欧盟对自身涉嫌贸易保护和扭曲市场行为予以解释。例如，欧盟正在实施“欧洲共同利益重要项目”（IPCEI）以求在关键领域加快打造自主可控的产业链，单单德国就对62个大型氢能项目提供超过80亿欧元资助。又如，德国政府基于疫情危机向本国企业提供各类经济援助，包括延期企业缴纳税款、对中小企业进行补贴以及向大中型企业提供优惠贷款等，甚至德国政府还直接入股汉莎航空和蒂森克虏伯钢铁集团，帮助它们实施债务重组以规避破产。以上种种事例是否属于政府补贴行为？是否会造成国际市场扭曲？欧盟应予以合理解释而不是实行“双标”。

其次，可以通过友华国家替中国在欧盟内部发声来牵制欧盟出台不利于中国的政策法规，该举措已经被证明是行之有效的。例如，2017年希腊阻止欧盟在联合国发表声明批评中国人权，大赦国际和人权观察组织称，这是欧盟第一次没能在联合国的最高人权机构发表声明；2021年，匈牙利投下反对票阻挠欧盟就所谓“香港问题”发表谴责中国的联合声明。如果欧盟在强化对华经贸防御工具的过程中采用“一刀切”的做法则极有可能会损害部分成员国的利益，应鼓励这些国家向欧盟委员会呼吁让渡相关审查事项裁决权给当事国，欧盟委员会仅保留建议权，而不是任由欧盟委员会把控成员国的外商投资、财政补贴、公司治理以及出口管制，这样有利于中国就经贸问题与当事国进行直接协商并采取相对应的措施。

此外，要加快完善中国海外权益保护机制以便适时回击达到震慑欧盟的目的。例如，可适时修订《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，规定基于外国补贴审查、供应链尽职调查不能延伸至中国境内，欧盟及成员国无权要求中资企业提供涉及国家安全和企业机密的数据信息。又如，鉴于欧盟特别关注在欧投资经营的国有企业，可据此修订《反垄断法》，规定如若中资企业在海外受到歧视性对待，相关国家的公司在华开展业务也应受到限制以防造成中国“市场扭曲”。总之，欧盟任何无端遏制中资企业的行为都应根据《反外国制裁法》以及《出口管制法》《不可靠实体清单》《外商投资安全审查法》《数据安全法》等，利用包括出口管制、投资监管以及市场准入在内的多种手段进行直接反制，让欧盟机构和个人感受到切实的威慑。

再者，应基于欧盟新监管机制有针对性地提出应对举措。例如，计划在2022年后赴欧投资或参与投标的中资企业应谨慎使用国内各层级政府支持资金，如若接受资助应限定额度，连续三个年度累计接受政府补贴不超过500万欧元就不会触发欧盟外国政府补贴审查门槛；更多地选择那些真正掌握尖端技术但规模较小的欧洲公司进行投资收购，这样就不会触发欧盟外商投资安全审查门槛；在欧经营的中资企业应该梳理公司账目以及全球供应商情况，对重要证据和材料予以完整留存，以便在欧盟启动可持续治理尽职调查时做到有备无患。此外，还应加大力度吸引欧洲的高科技企业来华发展，帮助其在华设立研发中心以及实现科技成果商用化。

更重要的是，深化中欧双边合作来阻止欧美对华经贸政策一致化倾向。加强“全球联通欧洲”战略同“一带一路”倡议合作，应当注意到欧盟的全球基建战略独立于美国的“B3W”计划。可利用“一带一路”创造商机拉拢欧盟共同开拓沿线市场并承接大型项目，包括搭建深海数字电缆、改善非洲基础设施以及资助气候脆弱国家可再生能源项目等，通过合作开发建设进一步绑定双边利益；进一步放宽中国市场的开放力度，增加欧洲公司和机构对华“粘性”。可给予欧盟企业更宽松的市场准入条件、赋予更多欧洲企业准入前国民待遇、放开更多行业投资限制。深化欧盟在经贸投资领域对华合作以进一步绑定欧洲经济利益，形成“你中有我，我中有你”的局面，让欧盟和欧洲公司不会盲目追随美国“联欧抗华”。

最后，建议赴欧的中资企业建立以风险（International Risk-based）为导向的合规体系。应综合业务体量、行业属性以及欧盟监管机构发布的指引等要素充分评估涉欧子公司和关联公司的合规风险；设置合规专岗并配以充足的物力和财力，强化整体抵御合规风险的能力并提升全公司合规意识；建立健全应急机制，包括剥离风险业务、切断同违规企业合作等；关注欧盟执法动态及合规案例，研判自身是否存在相同或相似问题。同时，实时跟踪欧盟相关机构出台新规的动态；在同欧洲公司签署框架协议时应注重合规条款的设置，特别是要求对方“尽最大努力”配合应对可能存在的合规风险，并且提前约定如若出现不可控或不利判决应如何补救等。

五、结语

欧盟强化对华经贸防御工具实际上暴露出中国和欧洲的兴衰交替。伴随着中国崛起以及随之而来的国际格局变迁，欧盟陷入到了两难的窘境之中。一方面欧洲需要维护其引以为傲的西方普世价值和资本主义经济体制；而另一方面又不得不调整政策法规来适应中国对全球经济体系的重塑，特别是中美经贸科技竞争愈演愈烈以及美国“联欧制华”的意图都推动欧盟思考应该如何应对一个日益强盛的竞争对手，以及如何在中美两强之间维持欧洲的尊严和竞争力。基于此，欧盟企图通过制定涵盖投资监管、出口管制、公司治理、国际采购、外国补贴审查以及反制裁胁迫的全方位对华经贸防御机制，以便在经济领域尽可能地强化欧盟的独立性并拥有更多的“手段”直面中国的竞争，而且修订监管法规比制定和落实产业政策更加简单和直接，但是其所涉范围如此之广以及内容如此之多恰恰体现出了欧盟的无力感。历史经验告诉我们，一个国家或地区要想赢得科技或经济竞争所依托的一定是开放包容、合作共赢、文化互信和兼容并蓄的心态。欧盟的对华经贸政策应该是去政治化的，也不应该出现欧美联合抗中的局面，毕竟中欧之间有着广阔的合作空间且中国也在构建和完善海外权益保护机制，所以对话和谈判才是解决中欧经贸争端最合适的方式，也是能够实现双赢的唯一手段。

编辑:贡 扬

实习编辑邵雯婧

《太平洋学报》

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