【文章精选】王荣宇 | 农村宅基地整理的自组织何以可能？——基于公共池塘资源治理的视角
1 引言
“实施乡村建设行动，优化生产生活生态空间，持续改善村容村貌和人居环境，建设美丽宜居乡村”是“十四五”时期“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴”的重要任务。在此背景下，农村宅基地整理以村庄规划为依据，通过宅基地的退出、空间优化和重新分配，改造农村危旧房和建设农村新居，进而改善农村的居住条件并提高农村的生活品质。
从理论上看，农村宅基地整理引致的土地增值收益是公共池塘资源（Common-pool resources/CPR），具有低排他性（Excludability）和高减损性（Subtractability）。具体地，宅基地整理实现的土地资源配置优化和居住环境改善会引致整个项目区内的土地及地上房屋增值；因而，不论是否参与宅基地整理，位于项目区内的农户都能分享这些增值收益。为了实现自身利益的最大化，农户们还会尽可能多地攫取项目区内宅基地整理引致的增值收益，比如通过违章搭盖来扩大住宅面积，从而提高其住房财产的总价值；同时，他们也会试图尽可能少地甚至不承担宅基地整理的成本，比如拒不退出闲置、超占的宅基地和拆除旧房。然而，宅基地整理实现的居住条件提升和土地增值收益却是以集中连片的宅基地退出、房屋拆旧与依据规划的有序新房建设为基础，离不开项目区内全体农户的合作。就此而言，宅基地整理往往会陷入公共池塘资源治理的集体行动困境。
现有研究已经表明，除了“政府”与“市场”之外，自组织（Self-organization）可以成为破解公共池塘资源治理难题的“第三条”道路。事实上在中国农村宅基地整理的过程中已经出现了自组织模式，即农户在村干部、村庄能人和乡贤的组织引导下，自行委托专业机构编制村庄规划和筹集资金，按照规划合作推动项目实施，并实现成本共担和收益共享。那么为什么会出现农村宅基地整理的自组织模式？其背后的影响因素有哪些？
本研究从农村宅基地整理的公共池塘资源治理本质出发，采用与之相匹配的制度分析与发展（Institutional Analysis and Development/IAD）框架并结合浙江省农村宅基地整理的典型案例探究上述问题的答案，以期能为公共池塘资源治理的自组织模式研究提供来自中国语境下的发现与经验证据，也为因地制宜改善农村人居环境和建设美丽宜居乡村提供学理支撑和路径参考。
2 农村宅基地整理的IAD分析
制度分析与发展（IAD）框架通常用于解释公共池塘资源的治理模式多样性，特别是揭示治理模式选择的关键影响因素。因此，借助IAD框架，也可以解释给定情境下农村宅基地整理的特定治理模式产生的原因（图1）。
2.1 行动舞台
行动舞台（Action arena）是IAD框架的中心，由行动情境（Action situations）和参与者（Participants）两个部分构成。在行动舞台上，外部变量（Exogenous variables）和参与者在各个行动情境下产生交互作用，共同决定着治理模式的选择。本研究把农村宅基地整理视为一个行动舞台。而农村宅基地整理的三个阶段，即方案设计、方案执行和收益分配，构成了行动舞台中不同的行动情境。
方案设计是开展宅基地整理的第一步。如果宅基地整理的方案缺乏科学性，或者由于没有兼顾不同主体的利益诉求，利益相关者之间未能就方案达成一致意见，那么宅基地的退出、空间优化和重新分配不仅难以顺利实施，而且绩效也会大打折扣。方案执行又可以分为资金筹集和拆旧建新两个环节。宅基地的退出补偿、住房的拆旧建新都需要资金支持，如果宅基地整理的资金不足，即使所有的利益相关者都有意参与，项目也无法开展。此外，资金筹集本质上决定着宅基地整理的成本分担，影响着利益格局的建构。在拆旧建新环节，需要重点管理、控制和监督各利益主体的行动，防止参与者为了个人利益最大化而采取拒不退出宅基地和拆除旧房以及违章搭盖等机会主义行为；从而，确保宅基地整理的资金得到有效使用，方案得以精准执行并如期完成。收益分配体现着宅基地整理的结果。村容村貌和生产生活条件得到改善是农民和农村收益增加的表现；农户退出宅基地和搬离旧房的补偿水平、调整后的宅基地和农村新居的面积大小等则反映出宅基地整理引致的土地增值收益的分配格局。
农村宅基地整理必须借助参与者的具体行动才能得以实现。参与宅基地整理的农户具有多种特征，主要包括：规模，如整村推进或农户个体零星进行宅基地整理；自愿性，如农户主动或被迫参与宅基地整理；利益一致性，如农户所追求的利益趋同或利益多元化甚至存在冲突；经济实力，如家庭收入水平。
2.2 外部变量
影响农村宅基地整理模式选择的外部变量包括资源条件（Biophysical conditions）、社区特征（Community attributes）和实际起作用的规则（Rules-in-use）。作为宅基地整理的主要对象和载体，宅基地资源条件可以分为自然属性（如规模等）和社会属性（如排他性、减损性）。尽管农村宅基地资源的自然属性各异，但宅基地整理所产生的土地增值收益都具有低排他性和高减损性，体现了公共池塘资源治理的本质。
从社区特征来看，农村社区的社会资本积累程度、是否存在具有领导能力或权威性的成员等都会影响宅基地整理的模式选择。农村社区的重要社会资本包括互惠合作的处事传统和声誉效应等，村庄领导者则包括村干部、能人、乡贤等。如果农村社区内部缺乏社会资本积累，也没有能够发挥领导作用的成员，那么农村宅基地整理的组织、协调和执行的成本就会上升，可能难以破解“钉子户”、“搭便车”等集体行动困境。
一般来说，在公共池塘资源治理的实践中起作用的规则包括：界定资源使用范围及其使用者资格的边界规则（Boundary rules），明确参与者类型和角色的地位规则（Position rules），约束主体行为的选择规则（Choice rules），规范信息交流与传递的信息规则（Information rules），明确各种行动的可能结果的范围规则（Scope rules），规范决策程序（如多数一致或一致同意）的聚合规则（Aggregation rules），确定成本分担与收益分配的支付规则（Payoff rules）。这些规则明确了农村宅基地整理的规划设计和相关决策制定的程序，激励和控制农户等参与者的行为，决定了成本-收益分配的基本格局。反过来，宅基地整理的实施过程和结果也反映出起作用的规则的具体表现形式和治理效能。
2.3 交互作用过程与结果
IAD框架中的交互作用过程（Interaction）是指在资源条件、社区特征以及起作用的规则影响下，行动舞台中具有不同特征的参与者根据具体的行动情境进行决策并采取行动，进而引致特定的结果（Outcomes）。现实中，上述交互过程就是公共池塘资源的治理模式的具体表现，反映着人、规则和治理对象（如资源）的互动关系。进一步来看，公共池塘资源治理的自组织模式在实践中就表现为参与者通过自发的集体行动来实现资源的可持续利用。
根据IAD框架，探究农村宅基地整理的自组织模式的成因也需要考察宅基地整理的外部变量、具体行动情境以及参与者特征的交互作用，从而提炼出自组织治理模式的形成逻辑：
首先，较小规模的宅基地资源和农户群体更有利于实现自组织的农村宅基地整理；其次，具有充分的社会资本积累和积极有为的村庄领导者的农村社区以及自愿性和利益一致性较强的农户群体更有可能采取自组织模式实施农村宅基地整理；最后，给定具体的行动情境，与宅基地资源条件、农村社区特征和农户特征相匹配的规则设计为自组织的农村宅基地整理提供了制度保障。
3 浙江省H村自组织的宅基地整理
在中央正式提出乡村振兴战略之前，浙江的嘉兴、义乌等地就率先出台“两分两换”、“空心村”改造、城乡集聚新社区建设等政策，大力开展农村宅基地整理，解决农户建房难题和建房乱现象，改善农村生活条件和居住环境，优化农村生产、生活和生态用地的空间布局。在这一过程中，农民集体发挥主观能动性，自主编制规划、开展宅基地退出、空间优化和重新分配，建设农村新居，探索形成了宅基地整理的自组织模式。作为东部经济发达地区的代表之一，浙江省农村宅基地整理的自组织实践具有典型性和示范效应，值得进一步研究。
3.1 背景
H村位于浙江省义乌市东部，总人口数为260人，共4个村民小组。该村住房大多为建于二十世纪六十到八十年代的砖混或夯土结构的旧房，亟待改造；村庄乱搭乱建、道路狭窄、环境脏乱等问题严重。因此，农户们改造危旧房和改善村庄居住环境的需求十分迫切。此外，H村在长期的村民自治实践过程中不仅建立了股份经济合作社、村民委员会、村务监督委员会等相对完善的组织机构，还制定了较为详细的村民自治章程和一系列村规民约，也完成了本村宅基地的确权工作。
在此背景下，H村农户在村干部的领导下，以村民小组为基本单位，自主开展宅基地整理，建设美丽宜居乡村。
3.2 过程
经过前期的摸底调查，H村集体委托义乌市城乡规划设计研究院制定了村庄规划，作为宅基地整理的基本依据。规划的终稿根据村民自治章程和村规民约中“尊重农民意愿”和“公众参与”的有关条款，经公示并在各村民小组内部讨论后，由村民代表大会按照“少数服从多数”的原则表决通过。按照规划方案，H村将有序拆除建筑质量老化的危旧房，拆旧区占地面积6630 m2，建新区位于村西和村中，占地面积4668 m2，节余的1962 m2宅基地均按规定复垦为耕地。建新区和拆旧区统筹管理，采取统一改造和统一安置的方式。
随后，各村民小组按照上述方案，同步推进宅基地整理，开展宅基地退出和农房拆旧建新。自愿参与项目的农户退出原宅基地后，可以获得补偿款。在村集体特别是部分村干部的多方联系和协调下，宅基地退出补偿的资金由市财政负担三分之二，剩下三分之一由镇财政配套统筹。拆除旧房后的宅基地由村集体统一收回并负责整理和复垦。建新区的宅基地分配按照竞价选位的规则；其中，靠近池塘、村庄主干道等地理环境优越地段的宅基地，价格较高。此外，对于原先居住条件差、生活空间狭小且家庭收入水平低的困难户，村集体对其宅基地使用费进行了不同程度的减免。为公正透明起见，困难户的认定结果和宅基地使用费的减免额度还在全村进行公示。
宅基地分配完成后，由村民按照规划的建筑样式统一建造房屋，建造费用和室内装修费用由农户自行承担。为保障建房的进度和式样，农户需向村集体缴纳违建保证金，在房屋竣工验收后退还给农户。H村还建立了互相制约的监督机制，即每个村民小组选定一个新房建设负责人（一般为村干部），确保本组农户都按照既定方案建设农村新居。若出现农户违章搭盖、私自扩占宅基地的情况，负责人应承担连带责任。
最后，H村集体在宅基地整理项目中得到了一笔可观的资金收入，包括政府的宅基地复垦奖励和宅基地竞价选位的有偿使用收入。上述由宅基地整理引致的收益作为村集体的公共资金，由村民主理财小组在村民主监督小组的监督下统一使用和管理，纳入阳光村务，实现账目清晰，有据可查。而这些收益主要用于宅基地整理过程中的必须开支，包括建新区的公共基础设施建设、村办公楼建设、村庄绿化等。
3.3 结果
总的来看，H村的宅基地整理以农户的集体行动为基础，充分发挥村民自治机制的作用，克服违反宅基地退出协议、违章搭建农房等机会主义行为对农户间合作的潜在挑战，达到了多赢的效果。
一方面，H村的村容村貌焕然一新，危旧房屋得到统一拆除，农户入住新建的现代化农村住宅，居住生活条件得到明显改善；另一方面，村集体将宅基地复垦和竞价选位的土地收益作为村庄的公共资金，用于绿化、道路改造等，改善了村庄的公共设施。此外，重新规划调整后的宅基地得到公平合理分配，新建的农村住宅式样统一，没有出现一例违规违建和利益纠纷。
4 农村宅基地整理的自组织逻辑
给定农村宅基地整理引致的土地增值收益的公共池塘资源属性，就需要促成农户间的合作，实现宅基地退出和拆除旧房的集体行动，避免出现“钉子户”等机会主义行为。同时，宅基地整理也需要妥善分配因土地利用和居住条件优化引致的土地增值收益，防止农户采用违章搭盖等方式过度竞争攫取收益。而土地增值收益的公平合理分配反过来又能激励农户积极主动地参与宅基地整理。在上述行动情境下，H村宅基地整理的参与者结合自身特征，或适应宅基地资源条件，或利用农村社区特征和起作用的规则，采取自组织的宅基地整理模式，破解公共池塘资源治理的困境（表1）。
首先，H村采用化整为零的策略，把项目涉及的整个行政村的宅基地资源和农户划分为以村民小组为单位的、更小规模的资源系统和群体，从而缩小了自组织农村宅基地整理的阻力。H村宅基地整理的总面积为6630 m2，而每个村民小组的宅基地整理面积平均仅为1657.5 m2；H村宅基地整理涉及的农户数量约为43～87户，而每个村民小组的农户数量平均仅为11～22户。与行政村统筹推进相比，由各个村民小组同步开展宅基地整理不仅实现了地块整合和权属调整的工作任务分担，还便于执行和监督，比如村民小组成员能够互相督以推动宅基地退出和住房拆旧建新。
其次，H村充分的社会资本积累、积极有为的村干部以及农户群体间较强的自愿性和利益一致性都为自组织的农村宅基地整理提供了有利条件。在长期的自治实践中，H村农户之间彼此熟知、相互信任，形成互惠合作的处事方式，可以起到内部约束与社会制裁的作用，在一定程度上抑制农户之间为了最大化个人收益而产生的过度和恶性竞争。因此，H村未有农户选择成为拒不退出宅基地和拆除旧房的“钉子户”以索取更高的补偿。再者，村干部主动发起和积极推动自组织的宅基地整理。村干部牵头开展H村宅基地整理的规划设计；多方联系和协调，促使市镇两级地方政府承担宅基地退出的补偿成本，一定程度上缓解H村的资金压力；加强组织和引导，特别是督促农户依规建房，确保宅基地整理的有序进行。此外，H村的农户在建设新房和提升居住生活品质方面具有利益一致性，都自愿参加宅基地整理，进而节约了协调和强制执行的成本。
最后，与宅基地资源条件、农村社区特征和参与者特征相匹配的各类规则引导和规范具体行动情境下的农户行为，实现自组织的农村宅基地整理。在方案设计阶段，选择规则、信息规则和聚合规则与农户特征相适应。其中，选择规则鼓励农户参与规划方案的讨论、修改和决策，自主决定是否参与宅基地整理。这不仅尊重农民意愿，保证农户的自愿性，还有利于在事前就协调农户间的不同利益诉求，增强群体的利益一致性。信息规则要求向农户披露规划方案的详情，聚合规则提出以村民小组为单位开展规划方案的协商讨论，再采用村民代表大会的形式，按多数一致而非全体一致的原则进行表决。规划信息的公开透明、参与协商的群体规模缩小化和决策程序便利化都减少了集体行动的协调和决策成本。在方案执行阶段，选择规则、范围规则和支付规则与H村的社区特征相辅相成。在资金筹集环节，支付规则引入市场机制，竞价分配整理后的宅基地，并以宅基地使用费来抵偿宅基地整理的开支。在拆旧建新环节，H村内部长期积累形成的互惠合作的处事传统和声誉效应以及先退出拆旧再获得补偿、依照规划建新房等选择规则不仅共同激励农户按时退出宅基地和拆除旧房并按规划建设农村新居，还抑制了“钉子户”和违章搭盖等过度牟取土地增值收益的机会主义行为动机。另外，违建保证金和监督者的连带责任制作为一种范围规则也起到约束农户的机会主义行为的作用。在收益分配阶段，支付规则兼顾宅基地资源条件和农户特征。支付规则要求按宅基地退出的面积来发放补偿以及通过竞价选位来有偿使用经过整理后的宅基地，实现宅基地整理的收益分配与成本分担相协调。同时，支付规则还注重对弱势群体权益的保障，即酌情减免家庭收入水平低的困难户的宅基地使用费，确保户有所居，进一步提升收益分配的公平性。另外，选择规则和信息规则分别通过村务监督、村务公开的方式确保由H村集体管理的宅基地整理收益能用之有道。这些规则设计都提高了农户的公平感和获得感，有利于减少农户间的利益矛盾，也激励更多农户自愿参与宅基地整理。
5 结论
第一，农村宅基地资源和农户规模的化整为零有利于实现自组织的农村宅基地整理。这拓展了“较小规模的宅基地整理更易于采用自组织模式”和“潜在大集团的集体行动是基于特殊利益小集团的集体行动”的经典论断。
第二，具有充分社会资本积累和积极有为村庄领导者的农村社区更有可能出现自组织的农村宅基地整理。同时，农户参与宅基地整理的较强自愿性和利益一致性也为自组织模式的产生创造有利条件。上述发现均为印证现有研究中提到的促成公共池塘资源的自组织治理的社区特征和参与者特征提供了来自中国的经验证据。
第三，因地制宜的规则设计是促成自组织的农村宅基地整理的关键。与H村宅基地整理相关的选择规则、信息规则、范围规则、聚合规则和支付规则体现和落实了理论上自组织的主要设计原则。进一步地，这些规则还要着眼于宅基地整理的方案设计、方案执行和收益分配的具体行动情境，与宅基地资源条件、农村社区特征和农户特征相匹配。这表明自组织的规则设计不仅需要符合上述基本原则，还应兼顾地方适宜性。
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（本文责编：张冰松；网络编辑：曾 爽）