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杨磊 朱德全｜职业教育高考政策执行的效果评价与完善路径——基于政策执行系统模型的分析
一、引 言
上述问题既影响职业教育高考制度的有效推行，同时也制约我国双轨制教育评价体系的建设进程。然而，已有研究多从职业教育高考政策本身出发去讨论，但很多问题并不是政策本身的问题，而是政策执行出现了偏差，尤其表现在省域层面。部分研究虽然对政策执行进行了系统讨论，但所选用的分析工具仍需进一步完善。基于此，本研究拟从政策学的视角出发，将职业教育高考置于政策执行系统模型的分析框架下进行研究与反思，希冀揭示职业教育高考政策执行的效果评价，并寻求完善政策有效执行的路径。
二、职业教育高考政策执行系统模型分析框架
（一）政策执行系统模型的选择
主流的政策执行模型主要有3种范式：一是强调政策制定者中心地位的自上而下范式；二是强调政策执行组织之间互动的自下而上范式；三是旨在消解自上而下和自下而上弊端，强化各自优点的整合范式。根据使用情景，政策执行模型可分为结构模型、管理程序模型、行为模型、政治模型、社会模型、系统模型和折中模型。Kernaghan和Kenneth从政策制定与执行的关系出发，将政策执行模型分为5种：传统官僚型、命令分散型、讨价还价型、命令实验型和官僚解释型。具体而言有以下经典模式：史密斯（Thomas B．Smith）的政策执行过程模型、范·米特（Van Meter D.S.）与范·霍恩（Van Horn C.E.）的政策执行系统模型、麦克劳夫林（Mc Laughlin）的政策执行互适模型、赖因（Martin Rein）和拉宾诺维茨（Francine Rabinovitz）的政策执行循环模型、萨巴蒂尔（P.A.Sabatier）和马兹马尼安（Maxmanian D.A.）的政策执行综合模型、戈金（Goggin M.L.）的府际政策执行沟通模型等多样化的模型。这些政策执行模型并没有绝对的好与坏，只是基于研究的角度，性质不同的政策需要通过不同的政策执行模型加以说明。
我国大部分教育改革是将国家重要政策文件作为主要依托与遵循蓝本，因此，大部分教育改革的政策执行都是自上而下的模式。在教育研究领域，大部分学者倾向于采用史密斯的政策执行过程模型。然而，史密斯的政策执行过程模型主要是以一种社会变化的观点来分析政策执行的过程，实际上并未将政策本身看作系统化的有机整体。职业教育高考虽然是一项全国性的教育评价改革举措，但它自身也是一个复杂的评价系统。同时，国家层面已经明确表示职业教育高考要加强省级统筹。为此，职业教育高考政策的不同执行者对政策的了解程度与价值倾向，对整个制度的执行起着至关重要的影响。但是，史密斯的政策执行过程模型恰好忽略了这一关键性要素，且该模型虽然强调政策执行的环境因素，但并未将政策本身作为系统进行研究，即没有对系统中要素与要素、要素与系统、系统与环境、系统与系统的相互作用和变化规律进行探讨。若以其作为分析框架，始终会受到科层制结构的影响，而对职业教育高考中出现的“条”“块”分割现象视而不见。
与史密斯模型相比，米特-霍恩政策执行系统模型更倾向于把研究对象作为系统来认识和解决政策执行实践中的各类问题。如图1所示，米特-霍恩政策执行系统模型列举了政策执行的六大影响因素：政策目标和政策标准；政策资源；组织间沟通和执行行为；执行机构的特性；执行者的偏好；政治、经济和社会环境。职业教育高考是典型的国家制定颁布、省级教育行政部门统筹实施，自上而下推行的政策。作为一个类型化的教育考试系统，内部各要素之间、要素与系统之间、系统与系统之间的关系十分复杂。米特-霍恩政策执行系统模型作为一项兼具“自上而下”与“系统化”特性的政策执行理论模型，其六大自变量在很大程度上能够用于解释职业教育高考政策的执行过程。基于此，本研究选取米特-霍恩政策执行系统模型作为职业教育高考政策执行的分析工具，并通过对政策执行的实证探讨，系统、全面地描绘职业教育高考政策执行的实践效果。
（二）政策执行系统模型要件解读
1.政策目标和标准。政策执行的前提是有清晰的目标，如果职业教育高考政策执行过程始终与既定目标保持一致，那就说明执行效果好。政策标准则是作为衡量职业教育高考政策目标达成程度的具体指标，是政策（制度）本身价值诉求的体现。
2. 政策资源。政策资源是指为保障政策的顺利执行而提供的外部支持条件，具体包含人力、物力、设备、技术、信息等资源。相对于普通高考，职业教育高考以专业为考试逻辑，政策执行过程中对资源的依赖程度远超普通高考。若政策资源补给不到位，职业教育高考政策的执行效果必将受到影响。
3. 组织间的沟通和执行行动。国家在很大程度上对职业教育高考实行权责下放，采取省级统筹的高职分类考试招生模式。同时，职业教育高考政策执行不仅是省级教育考试院的任务，还需要本科院校、高职院校、中职学校、地方考试中心、企业行业的协调与配合。为避免政策执行过程中因机构部门层级过多导致信息传递出现“噪声现象”，不同层级的执行机构之间要建立常态化的沟通交流机制，例如，通过规范、激励、惩罚等手段促进政策执行过程中达成一致的行动。
4. 政策执行机构的特征。政策执行机构是政策执行责任的主要承担者，往往是一项政策能否成功执行的关键力量。职业教育高考目前采取省级统筹，核心的政策执行机构是各个省份的教育考试院，一般情况下教育考试院会单独设立分管职业教育高考的部门。分管部门在整个教育考试院的地位、工作人员的基本构成与能力、该部门与其他机构以及与职业教育高考改革研究专家的关系，会直接影响到政策执行人员的偏好，影响职业教育高考政策的顺利开展。
6. 政策执行者的偏好。机构是政策执行效果的组织承担者，人员则是政策执行效果的个体承担者，只有当个体承担者真正了解政策、认同政策、愿意为政策执行付出努力，政策执行机构才能真正地运转起来。执行者的偏好主要是指政策执行者（包含教育考试院负责人、高职院校招生负责人、中职学校管理者和教师）对职业教育高考政策的了解程度、接受程度，以及践行职业教育高考政策的态度。只有当执行者对职业教育人才培养目标和标准有清晰的认识，对中等职业学校考试不存在偏见，才会大幅度提升职业教育高考政策成功执行的可能性与有效性。
三、职业教育高考政策执行的效果评估
（一）省域政策目标的缺失或模糊，导致执行结果的准确性较低
第一，国家层面明确“各地要坚持分类考试作为高职院校招生的主渠道”，作为主要渠道，职业教育高考招生比例至少要超过普通高考的招生比例。但是，截至2022年，全国仅有16个省份（占比51.61%）在政策制定与执行的过程中同时做到了职业教育高考招生比例超过50%，甚至部分招考院校分类招生计划中大量名额向普通高中毕业生倾斜。第二，针对国家层面提出的“职业教育高考采取‘文化素质+职业技能’的考试评价方式”，31个省教育考试院颁布的职教高考实施方案或招考院校招生章程、招生简章中都进行了直接的论述。《进一步完善高职院校分类考试工作的通知》有一条明显的要求，即“职业技能考试成绩占比原则上不低于50%”。但在各省份的实践中，真正落实“文化素质+职业技能”的考试评价方式，且职业技能考试成绩占比原则上不低于50%的，只有20个省份（占比64.52%），剩余11个省份（占比35.48%）职业技能考试成绩占比低于50%。第三，针对国家层面提出的“适度扩大中高贯通招生规模”，31个省份中仅有8个省级职教高考实施方案对其进行了论述（占比25.81%），剩余的23个省份均未将中高贯通招生纳入到省级职教高考实施方案中（74.19%）。虽然大部分高职院校招生计划中都会对中高贯通招生进行单列，或单独设计招生简章，但这样就与国家层面的政策目标产生了执行偏差。整体而言，当前我国不同省域之间对国家层面职业教育高考政策目标的理解存在明显差异。部分省份在国家政策目标的指导下，制定了适合本省职业教育发展现状，且适合省域各级各类教育行政部门、学校执行的职业教育高考招生实施方案。然而部分省份存在明显的理解偏差和误解行为，制定的职业教育高考招生实施方案目标模糊、不全面、缺乏操作性，导致职业教育高考政策在执行过程中准确性较低，且无法获得社会各界的认可。
（二）政策执行资源配置不足，造成考试结果的效度无法得到保障
本研究访谈了部分省教育考试院职业教育高考的相关负责人以及职业技能考试考点负责人，得知职业技能测试划拨的经费太少，无法覆盖考试所需，考点甚至会倒贴钱组织考试。他们实际上知道省域层面下拨的职业技能考试经费不够用，但基于一定的教育情怀，他们认为自己必须承担一份社会责任。也就是说，在经费不足的情况下，考点负责人还是会为了招生质量履行相应的招考责任，但长期经费不足必然会影响考试工作人员的积极性，无法保障考试环境，最终影响考生的发挥，影响考试结果的有效性。
（三）政策执行权责下放，导致考试过程的公平与效率受到削弱
两种不同的招考组织方式各有利弊。从建立省域统筹的职业教育高考制度这一政策定位来看，两种招生考试组织方式都是符合这一要求的，不同的是招生院校在招生考试组织过程中承担的权利与义务的差异。第一种考试组织方式最大的优势就是同时兼顾公平与效率。职业教育高考在社会上的熟知度还有所欠缺，即使对于普通中学的教师和学生来说也相对陌生，为此职业教育高考在推进过程中还需要树立权威的社会形象。由省级教育考试院统一组织命题、考试、阅卷、录取等环节，能够在全省范围内建立内部具有一致性的职业教育高考运行体系，统一命题可以减少人为因素导致的考试难度不一致、考试信息泄露等基本问题，保障考试过程的公平公正。而第二种招生组织方式则将更多的招生自主权下放到招考院校，这样的做法从理论层面更有利于招考院校招到自己满意的学生，更有利于提升后续技能型人才培养的质量。
但是，职业教育招生考试权责的下放在一定程度上增加了招考院校的负担，不同招考院校自身的办学水平以及对职业教育高考理解的差异都会影响考试公平、公正、有效地开展。如果省域层面公布的实施办法内容十分简单，具体的执行标准和操作细节存在严重的缺失，各招生院校招生过程中则可能存在招生方案过于粗糙、标准不一、方案与国家层面的政策目标相违背等系列问题。总之，省级教育考试院对权责下放的度掌握得不够合理，在对国家政策目标没有进行规定的情况下将职业教育高考的大量工作“打包”下放给招生院校；部分招生院校可能会结合国家相关政策制定与国家层面政策目标一致的招生方案，但大部分招生院校在省域粗糙的招生方案的基础上，简单地给出一份“自主性”的招生简章，很多内容与国家政策目标相违背，导致职业教育高考政策执行效果无法得到保障。
（四）政策执行组织之间缺乏制度化的交流机制，缺乏利益共生点
职业教育高考按当前的组织形式主要是由省教育厅统筹安排，但其本质上还是一项自上而下的政策，省级教育行政部门需要在国家职业教育高考制度的指导下统一安排本省的职业教育高考。但是在执行过程中不同的执行主体对职业教育高考的认识不到位，存在一定的认知偏差。例如，部分省级政府职能部门工作人员在认识观念上没有准确、完整地理解职业教育高考的含义，认为只要高职院校的考试和现行高考分开了，就建立了职业教育的考试途径。职教高考政策执行组织之间实际上保持着一种默契，就是“我把任务下达下去，你可以根据学校自身特色进行调整”。在这样的情况下，很多学校的自身特色就成了其做出较少改变的保护伞机制。其中，最明显的就是职业教育高考招生计划的制定。目前，大部分省份的省级教育行政部门会大致规划职业教育高考各类型考生、各专业的招生人数，再由高职院校自行制定学院层面的招生计划，在这一过程中职业院校具有很大的招生自主权，学校层面可以用“我们学校专业特殊”等理由将招生计划限定在普通高中生。
产生上述问题的最直接原因就是政策执行组织之间缺乏制度化的交流机制，并且缺乏利益共生点，未将职业教育高考当作贯通、联通、融通整个大职业教育的类型化教育评价改革。当前，大部分高职院校仍然希望将招生名额投放到普高生，一方面是因为省域教育行政部门没有做出针对中职生的强制性招生计划，部分省份职业教育高考中普高考生占据大量比例，其考试难度与复杂程度远低于中职考生。另一方面主要是高职院校认为中职学生整体的学习能力、学习习惯以及生活习惯相对较差，如果大量招收，可能影响教学质量，而且中职生已经具备了一定的专业知识和操作技能储备，和普高生一起上课不好组织。通过调研发现，中职学校的确是按照职业教育高考标准对有升学意愿的学生开展教学和人才培养，但高职院校很少与中职院校就招生问题展开讨论。高职院校实际上并未对中职学校的人才培养提供指导，未尝试建立中高贯通的课程体系、人才培养体系，从根源上培养适合职业教育的技术技能型人才。
（五）社会舆论宣传不到位，普职分流时家长思维固化
（六）政策执行主体缺乏“类型化”意识，政策执行源头动力不足
2022年3月14日，教育部职成司发布《职业教育与继续教育2022年工作要点》，明确提出“推进职业教育与继续教育数字化升级”。在这样的背景下，省级教育考试院作为职业教育高考政策执行的核心主体，需要利用数字化、信息化资源来保障政策执行的效果。目前省级考试院最权威、受众面最广的数字化资源就是其官方网站，其官方网站对职业教育高考的整体设计能显示出政策执行者对该政策的偏好。通过对全国31个省级教育考试院官方网站模块设计与内容更新的研究发现，各教育考试院对职业教育高考的页面布局可分为3种类型：第一种是将职业教育高考单列，在布局上与普通高考以及其他类型的教育考试并列，但是全国范围内仅山东省采用这一做法，其将职业教育高考定义为春季高考，而普通高考则为夏季高考，二者是并列关系；第二种做法是将职业教育高考与普通高考统一在高考高招（普通高考）当中，但二者又是独立、平行的关系，职业教育高考政策文件单独更新，采取这样做法的省份有7个（占比22.58%）；第三种做法是简单地将职业教育高考划归普通高考，并未对二者进行单独区分，二者的文件更新也未做单独分类处理，采取这样做法的省份有23个（占比74.19%）。就目前职业教育高考的开展情况看，虽然大部分省份在制定招生实施方案的过程中会明确指出“在职业教育分类考试的指导下”，但只有一部分省份明确对分类考试的类型进行了统一说明，或是明确说明要推行职业教育高考。而大部分省份一定程度上只是以职业教育高考的相关理论变革以往的单独招生考试模式。从本质上看，职业教育高考制度并未真正建立起来，省级教育考试院对职业教育高考的政策偏好相对不足，直接影响政策目标的达成度，职业教育高考作为一种类型化教育评价方式来看待的共识并未形成。
四、职业教育高考政策执行的完善路径
（一）增强政策目标意识，制定详细的考试执行标准
我国职业教育高考采用的是在国家顶层设计指导下的省域统筹安排模式，因为只有在这样的设定下才会有“国家——省域”政策执行畅通路径。按照政策执行系统模型的分析，最前端的问题在于省域层面对国家层面的顶层设计缺乏详细的分解与解读，导致目标意识模糊，执行结果的准确性较低。为此，从省域层面看，省级教育厅抑或是教育考试院应该增强政策目标意识，制定详细的职业教育高考执行标准。一方面，省级教育厅或教育考试院应当重视对国家政策文本的解读，梳理国家层面职业教育高考的政策目标。目前，省域层面职业教育高考政策落实目标达成度低，最明显的表现就是省域层面制定的职业教育高考政策文本缺少国家顶层设计的关键要件。为此，省级教育厅或教育考试院应当以最新国家政策文本尤其是《关于进一步完善高职院校分类考试工作的通知》（2021年）作为蓝本，梳理国家层面职业教育高考政策目标的核心要件，并将其融入本省的职业教育高考实施方案当中。另一方面，省级教育厅或教育考试院应该严格践行国家相应标准，若国家未设定相应标准，则需要依据自身职业教育发展水平制定符合实际的执行标准。当国家层面对某项政策目标作出要求时，省域层面要严格落实。例如，国家层面规定“高职院校分类考试采取文化素质+职业技能的考试评价方式，其中职业技能考试成绩占比原则上不低于50%”，各省份就应该严格落实。如果无法落实需要说明该项标准是不适用于本省，还是其他原因导致标准需要做出调整。而对于国家层面没有作出详细标准的政策点，省域层面就要结合自身实际研发操作标准供招生院校参考。
（二）多渠道拓宽职业教育高考政策执行的经费来源
相比普通高考，职业教育高考考试成本更大。即使参与职业教育高考的考生要支付更多的考试费用，但主要还是以省域统筹考试经费为主。在这样的情况下，经费还是相对短缺，导致职业教育高考政策执行整体所需资源配置不足，考试结果的效度无法得到保障。为此，要合理配置职业教育高考的政策执行资源。一方面，需要设立职业教育高考单独的专项项目经费，并根据经济发展水平逐年递增，争取达到同层次普通高考的标准，甚至在部分地区如考生基数小、经济发展相对落后的地区，可以高于普通高考，以保障所有的考生都能拥有良好的职业技能测试环境。另一方面，完善多元化职业教育高考经费投入机制。我国应不断探索职业教育的多元融资模式，在以政府拨款为主的前提下，通过税收减免等政策鼓励企业和其他社会民间资本以直接投资或提供实训场所等方式积极参与职业教育。同理，职业教育高考应该借鉴“1+X”证书制度的相应思路，政府使用税收抵免激励政策，积极鼓励企业参与职业教育高考，为职业教育高考提供标准化的考试场所、开发相应考试内容与标准、提供熟练的工程师作为考试评委，以此有效降低考试组织成本，同时增强职业教育高考人才选拔过程中的市场适应性，提升职业教育高考考试结果的有效性。
（三）优化组织架构，提升职业教育高考政策执行力
省域内部需要优化组织架构，省级教育考试院应该下设负责职业教育高考的实体部门，实现省域层面职业教育高考政策执行由“权责不明”向“统一协调”转变，提升职业教育高考政策各执行主体的政策执行力。目前全国范围内职业教育高考专业考务队伍建设整体落后。省级教育考试院应该设置负责职业教育高考的实体部门，以规范性文件的形式明确该实体部门在职业教育高考开展过程中的具体职能，切实发挥该实体部门的领导作用。具体而言，该部门负责研究起草全省职业教育考试相关政策、标准、考务管理办法，承担全省职业教育相关考试命题、实施、录取等组织管理工作。设立单独的实体部门能够促进职业教育高考的建设目标更加合理与规范，形成责任明确、任务清晰的目标体系；同时还能够联动其他社会部门，领导各招生院校开展考试工作，改变当前职业教育高考政策执行过程中“单枪匹马”，或因分工模糊造成的职责懈怠。通过不断优化相关实体部门的独立决策权力，调动更多的政策资源更好地将职业教育高考作为一项类型化教育评价制度进行建设。
（四）建立常态化交流机制，形成职业教育高考共同体
针对当前职业教育高考政策执行主体之间利益诉求不一致的问题，应该建立制度化、常态化的交流机制，让不同主体之间相互了解各自需求，通过不断弥合不同主体之间的信息差，创造更多的利益连接，形成职业教育高考政策执行的共同体。
首先，省级教育考试院每年应该举办常态化的职业教育高考研讨会，涉及的群体包含省域内各级各类教育考试机构、职业技术教育学专家、招生院校负责人、中职学校教师、普通高中教师、企事业用人单位负责人、部分教育媒体；研讨内容包括职业教育高考招生计划、人才选拔标准、考试内容与方式设计、考试评价标准、录取机制、人才后续培养、人才就业等问题。通过对上一年度的职业教育高考进行反思与总结，找出本省职业教育高考政策目标达成度低，执行效果不佳的制约因素。其次，招生院校和中职学校、普通高中之间作为考生输出和输入的两个端口应该保持有机互动。招生院校作为人才输入端口应该明确自身招生需求与人才培养的职责，通过对职业教育高考生源的在校生进行学情分析，明确职业教育高考生源存在的优点与缺点，并积极向中职学校或普通高中反馈。而中职学校和普通高中应该根据招生院校的反馈，结合自身办学目标和办学计划重新调整人才培养目标，实现人才培养模式的中高衔接。最后，省级教育考试院要建立常态化的信息反馈机制。职业教育高考是一种“自上而下”的执行模式，但政策执行也要因地制宜，常态化的信息反馈机制就是要对无法执行的问题进行反馈，并上报到省域层面，国家层面，并对相关政策目标做出具有弹性的修正。
（五）加强舆论正向引导，营造职业教育高考良性社会环境
（六）政策执行主体树立类型化教育评价改革意识
首先，省级教育厅或教育考试院应当树立类型化教育、类型化教育评价的意识，成立职业教育高考独立实体部门的同时，还应该重视自身门户官网的建设，以提高宣传能力。更重要的是，要将考试栏目中普通高考与职业教育高考并列平行，而不是简单地将职业教育高考划归普通高考体系。其次，高职招生院校也应该发挥自身主体性作用，作为人才输入端口、高端技术型人才培养基地，应当积极开发具有类型化特色的考试内容，以此来选拔类型化人才。针对中职学校人才培养存在的问题需要及时沟通处理，而非简单地认为中职学生生源不好，而是应该帮助中职学校纠偏人才培养模式中的问题。再次，企业事业等用人单位作为人才需求端口，应该参与职业教育高考标准的制定，特别是参与职业技能测试过程，以此选拔出符合自身需求的高端技术技能型人才。最后，基础教育阶段的教师应当更新自身教育观念，变革以往将职业教育看作次等教育的观念，积极主动地了解技能型社会的未来构想，了解高等职业教育未来的发展愿景。教师应真心认可高等职业教育，将学生分为“学术型”与“技能型”两类，而非“好学生”和“差生”两类。总之，当不同政策执行主体树立类型化教育评价改革意识时，职业教育高考政策的执行效果自然会得到显著提升。
（注：文章公众号推文中的参考文献及注释省略，详见纸刊）
END
文章刊于《云南师范大学学报》
（哲学社会科学版）
2023年第4期
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