《美国观察》13 | 拜登政府“气候新政”：新意何在？有何分歧？
本文是《美国观察》栏目推出的第13篇文章，主要聚焦拜登政府“气候新政”的具体走向和面临的主要分歧。
闫咏琪，中山大学国际关系学院本科生
拜登执政以后不仅将应对气候变化列为“四大优先事项”之一[1]，而且将气候变化问题置于美国国家安全和对外政策的核心位置，颁布了全方位、多领域的“气候新政”，试图重塑美国气候国际领导权。
与特朗普政府的气候政策相比，拜登政府的气候政策以前所未有的积极态势呈现许多新特征，预示着美国的气候治理进入新阶段。然而，面对党派分裂及利益集团纷争，“气候新政”的实施不会一帆风顺。此外，俄乌局势的演变以及即将到来的中期选举也为拜登“气候新政”增添了更多的不确定性。
拜登政府“气候新政”，新在何处？
2021年1月20日，拜登入主白宫的第一天就正式宣布重新加入《巴黎协定》，展现新一届政府应对气候变化的决心。截至2022年3月11日，拜登总统已经签署了84项行政命令、61份总统备忘录、208份公告和43份通知，在这些总统文件中，气候政策是其中最重要的内容之一[2]。通过一系列行政命令及行动，拜登政府已然勾画出其“气候新政”的大致轮廓。
第一,在定位上，拜登政府将气候问题上升到内政外交的新高度。2021年1月27日，拜登总统颁布《应对国内外气候危机的行政命令》（Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad）[3]，明确用“危机”（crisis）一词强调应对气候变化问题的紧迫性，并将气候危机置于美国国家安全与外交的中心。基于这一定位，拜登总统提出了“30—50”气候治理长期目标，进而通过一系列具体举措全面落实。
第二,在手段上，拜登政府采取“全政府”“全方位”的具体举措，调动各方积极性。这一特点主要集中在两方面，一是设立专门机构，将应对气候危机贯穿政府的各个部门，打造“全政府”的应对之策。拜登政府设立总统气候特使一职，并将应对气候危机纳入国家安全委员会的职责范围；通过行政令的方式建立白宫国内气候政策办公室，支持国务院及总统气候特使的工作[4]。
二是将应对气候危机贯穿到各个领域，打造全方位的气候治理格局。2021年5月20日，拜登政府颁布《关于气候相关金融风险的行政令》(Executive Order on Climate-Related Financial Risk) 要求加强对金融机构的监管[5]；2021年8月5日，颁布《加强美国在清洁汽车、卡车领域领导地位的行政命令》(Executive Order on Strengthening American Leadership in Clean Cars and Trucks) 加强汽车行业的清洁排放治理[6]。2021年11月通过的《基础设施投资和就业法案》(Infrastructure Investment and Jobs Act) 更是将气候政策全面融入到美国未来经济发展规划之中，从电动汽车、公共交通、电力基础设施、应对气候灾害等各方面加大“气候投资”[7]。
第三,在政策上，拜登政府“气候新政”实用主义色彩明显，希望借助气候政策实现政治目标。对外政策方面，拜登政府试图通过气候危机重塑其领导力[8]。在特朗普高举“美国优先”旗帜、挥舞“单边主义”大棒的四年里，美国在全球的领导能力受到严重削弱。拜登执政后的一个重要任务就是重塑全球领导力。在此背景之下，拜登政府以“气候新政”为突破口，积极开展气候外交，上任伊始便宣布重返《巴黎协定》，2021年4月更是邀请了包括中国、俄罗斯在内的共40个国家领导人开展网络气候峰会。拜登政府此举不止在共同应对全球气候治理，更是为了凝聚共识、提升自身领导力。
在国内政策中，拜登政府试图借助“气候新政”拉动经济增长，复苏美国经济。在2021年12月8日的行政令中，拜登强调“在应对气候危机的过程中，我们有一个千载难逢的经济机会来创造和维持就业，可以以此提供更稳定持续的工作环境、加强美国的社区建设、推进环境正义”[9]。在此之前，拜登政府已然通过“美国就业计划”“拜登－哈里斯应对气候危机创新行动创造就业”等利用应对气候危机以增加就业机会[10]。
总体看，拜登“气候新政”几乎完全推翻了特朗普政府的气候政策，显示出应对气候危机的强烈决心，标志着美国气候治理迈入新阶段。然而，在互相撕扯的两党恶斗、充满纷争的利益集团及日益撕裂的美国社会背景下，拜登“气候新政”并非一帆风顺。
拜登政府“气候新政”面临何种分歧？
美国皮尤中心2021年9月的调查显示，与其他领域相比，美国民众对气候变化的关注较少，但分歧更大[11]。巨大的分歧不仅影响拜登“气候新政”的实施效果，更限制了拜登政府的下一步举措，为“气候新政”蒙上了一层阴影。
首先，最明显的分歧体现在两党之间。自20世纪90年代起，两党在气候治理方面就存在巨大分歧。在气候治理的目标方面，几乎所有的民主党人和民主党倾向者（90%）都支持2050年实现碳中和的目标，相较之下，只有不到一半的共和党人和共和党倾向者（44%）支持这一目标[12]。
在气候治理的举措上，大部分民主党人都支持新能源的开发，而对化石燃料的使用存在负面看法，但共和党人对化石燃料的看法却没有那么负面，对清洁能源的开发也没有那么积极[13]。
两党之间的分歧，使得共和党人可能从国会、司法体系两方面对拜登“气候新政”形成阻碍。虽然目前民主党在众议院掌握些许优势，但在参议院的比例却是一半对一半（其中民主党核心小组中包含两名独立参议员）[14]。这意味着如果民主党想要推进气候治理的立法要面对强大阻力，不仅要确保内部团结，还要争取部分共和党人的支持。
然而，民主党内部也并非铁板一块，在《重建更好法案》（Build Back Better Act）投票的关键时刻，身为民主党人的参议员乔·曼钦 (Joe Manchin) 却表示反对，从而使得法案被迫停滞[15]。此外，由于特朗普在任时任命了大量反对气候治理的司法官员，拜登“气候新政”在司法领域同样面临碰壁风险。
其次，利益集团的分歧也给拜登“气候新政”增添了压力。在过去一年多的时间里，环保组织、新能源企业等支持“气候新政”的同时，也在具体举措中不断要求更多。在拜登政府作出延缓钻探新石油、天然气的决定后，环保组织立马表示“延缓是不够的，应该像拜登承诺的那样取消”[16]。
作为利益直接受损的传统能源产业则对拜登“气候新政”施加了更大的压力。拜登上任之初，美国西部能源联盟(Western Energy Alliance) 就以超越总统职权范围为由在怀俄明州地方法院起诉拜登政府发布的行政命令[17]。
在具体的事件中，利益集团的压力不仅仅来自环保组织及传统能源行业，那些直接的利益攸关方更会积极施加压力，拜登政府因此常被迫采取折中方案。在光伏面板征税的事件当中，从事光伏电池板制造的企业以“损害美国能源独立”为由批评关税豁免；而光伏面板的安装公司和太阳能协会则主张取消额外关税。拜登政府在两难之下只能选择折中方案，延长关税的同时进行部分修改，但依然未能使双方满意[18]。
最后，州政府与联邦政府之间的分歧也不容忽视。在美国，联邦政府与州政府有各自的权力范围，不存在简单的隶属关系，因而州政府在地方事务上有很大的自主性。西弗吉尼亚州作为化石燃料行业的关键所在地，是反对拜登气候政策的主要代表。自从民主党在大选后以微弱优势获得多数席位以来，西弗吉尼亚州的各个团体一直向曼钦施压，最终致使曼钦在《重建更好法案》问题上发生逆转[19]。
值得一提的是，虽然拜登“气候新政”面临巨大的分歧及各方压力，但美国国内已然在气候治理方面形成了一定的共识。根据皮尤研究中心的调查，大多数美国人认为美国应该优先发展风能和太阳能等可再生能源，并采取措施使美国到2050年实现碳中和[20]。此外，苹果、谷歌、可口可乐等大型公司组成的“商业联盟”也对拜登“气候新政”的计划和目标表示公开支持[21]。
小结
拜登政府“气候新政”将气候问题上升到内政外交的新高度，集“全政府”之力打造“全方位”的气候治理格局。在分裂的政治、社会当中，“气候新政”虽然受到多方压力，但也取得了不可忽视的进步，不仅使得美国气候治理在制度领域迈入新阶段，而且凝聚了越来越多的社会共识。
然而，气候治理并非一朝一夕之功。乌克兰事件加剧了全球能源市场的紧迫性，石油、天然气价格不断攀升使得能源安全成为美国民众辩论的主要话题，重新强调能源独立和国家安全可能会令拜登政府在减少化石燃料使用上受到更大阻力，甚至出现倒退。
此外，即将到来的美国中期选举也存在很大的不确定性，面对虎视眈眈而又意见相反的共和党，选举结果将直接影响“气候新政”的未来走向。因此，虽然重建的蓝图已然画好，但重建效果仍然是个未知数。
编：刘宇宁 审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] 当选后不久（2020年11月8日），拜登和哈里斯就宣布了下一任期的四大优先事项，包括：应对新冠疫情、促进经济复苏、确保种族平等、应对气候变化。
[2] The White Houses, “Joe Biden's executive orders and actions “ https://ballotpedia.org/Joe_Biden%27sexecutive orders and_actions Executive_orders_ issued_by_Biden 访问时间：2022/3/11
[3] The White Houses, “Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad “ , 2021/1/27 https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/
[4] The White Houses, “Executive Order on the Establishment of the Climate Change Support Office “, 2021/5/7 https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/05/07/executive-order-on-the-establishment-of-the-climate-change-support-office/
[5] The White Houses, “Executive Order on Climate-Related Financial Risk “ , 2021/5/20 https://www.whitehouse. gov/ briefing-room/presidential-actions /2021/05/20/executive-order -on-climate-related-financial-risk/
[6] The White Houses, “Executive Order on Strengthening American Leadership in Clean Cars and Trucks “, 2021/8/25 https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/ 2021/08/05/executive-order -on-strengthening-american-leadership-in-clean-cars-and-trucks/
[7] H.R.3684 - Infrastructure Investment and Jobs Act, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/ house-bill/3684/text
[8] 欧歌：《拜登政府的气候优先：表现、动因及困境》，载《国际研究参考》，2021年第7期，第1-9页。
[9] The White Houses, “Executive Order on Catalyzing Clean Energy Industries and Jobs Through Federal Sustainability “, 2021/12/8 https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential -actions/2021/12/08/ executive-order-on-catalyzing-clean-energy-industries-and -jobs-through- federal-sustainability/
[10] 陈迎、王谋、吉治璇：《拜登政府气候行政指令解析及应对策略探讨》，载《气候变化研究进展》，2021年第7期，361-366页。
[11] Jacob Poushter& Moira Fagan & Christine Huanga, Americans are less concerned but more divided on climate change than people elsewhere,2021/9/14 https://www.pewresearch.org/fact-tank/2021/09/14/americans -are-less-concerned - but-more-divided-on-climate-change-than-people-elsewhere/
[12] Alec Tyson,&Cary Funk &Brian Kennedy , Americans Largely Favor U.S. Taking Steps To Become Carbon Neutral by2050, https://www.pewresearch.org/science/2022/03/01/americans- largely-favor-u-s-taking-steps -to- become-carbon-neutral-by-2050/
[13] Alec Tyson,&Cary Funk &Brian Kennedy , Americans Largely Favor U.S. Taking Steps To Become Carbon Neutral by2050, https://www.pewresearch.org/science/2022/03/01/ americans- largely-favor-u-s-taking-steps -to- become-carbon-neutral-by-2050/
[14] https://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Senate Majority_and_minority_parties 访问时间：2022/3/16
[15] Jessica Bursztynsky, Sen, Joe Manchin says he won't vote for Biden's Build Back Better Act, potentially killing the social and climate bill, https://www.cnbc.com/2021/12/19/sen-joe-manchin-says -he-wont-vote-for-bidens- build-back -better-act.html?&qsearchterm=Biden%27s%20climate%20policy
[16] Emma Newburger, Biden pauses new oil and gas leases amid legal battle over cost of climate change, https:// www.cnbc.com/2022/02/24/biden-administration-pausing -new-oil-and -gas- leases-amid-legal-battle-.html
[17] 赵行姝：《拜登政府的气候新政及其影响》，载《当代世界》，2021年第5期，第26-33页。
[18] Pippa Stevens, Biden extends Trump-era solar tariffs, with several modifications, https://www.cnbc.com/ 2022/02/04/president-biden-extends-trump-era-solar- tariffs-with-several-modifications-.html?&qsearchterm=Biden%27s%20climate%20policy
[19] Brian Schwartz, Corporate donations to Sen. Joe Manchin's PAC surged as he fought President Biden's agenda, https://www.cnbc.com/2021/12/21/joe-manchin- pac-saw-surge-of- corporate-donations-as-he-fought-biden-agenda.html?&qsearchterm=Biden%27s%20climate%20policy
[20] Alec Tyson,&Cary Funk &Brian Kennedy , Americans Largely Favor U.S. Taking Steps To Become Carbon Neutral by2050, https://www.pewresearch.org/science/2022/03/01/americans-largely - favor-u-s-taking-steps -to-become-carbon-neutral-by-2050/
[21] Brian Schwartz, Corporate donations to Sen. Joe Manchin's PAC surged as he fought President Biden's agenda, https://www.cnbc.com/2021/12/21/joe-manchin-pac-saw-surge-of -corporate - donations-as-he-fought-biden-agenda.html?&qsearchterm=Biden%27s%20climate%20policy
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