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政府信息公开行政案件中，如何界定“政府信息”的范围？

陈慧玲 新则 2022-12-10
收录于合集 #新则·实务 406个

“
政府信息公开行政案件，是公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵权其合法权益，直接提起或者在行政复议后再提起的行政诉讼案件。其中，申请人向行政机关申请获取政府信息，行政机关逾期不予答复或者拒绝提供，申请人因此提起行政诉讼的情况较为常见。

此种情况下，原告申请的信息是否属于《政府信息公开条例》（下称《条例》）调整范围内的政府信息常常是双方争议的焦点，也是法院审查的重点。本文结合法规及司法实践，对《条例》所指“政府信息”的范围与认定做梳理，希望对你有所帮助。
”

文 | 陈慧玲 上海德禾翰通律师事务所
本文由作者向新则独家供稿

《条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本条是判断原审申请的信息是否属于政府信息的最基本依据。但是本条对于政府信息的范围规定的较为原则和宽泛，导致实务中容易发生争议。判断是否属于政府信息，仍由司法机关进行个案判断，具体有以下几点值得关注。

01.
《条例》第20、21条规定的主动公开的政府信息可以作为参考

《条例》第20条规定了行政机关应主动公开的政府信息，列举了行政法规、规章和规范性文件，机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名等具体14类政府信息，第21条规定了地方政府及其部门应当根据情况主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收等方面的政府信息。

尽管上述规定涉及的是行政机关主动公开的政府信息，无法涵盖更大范围的依申请公开的政府信息范围，并且其中大部分规定较为宽泛，但在部分案件中可能仍具有一定的参考意义。

比如在边某某等与西宁市城中区人民政府等政府信息公开行政纠纷案（青海省高级人民法院与省司法厅联合发布2019年行政机关败诉典型案例之七）以及顾某诉某街道办事处政府信息公开案（江苏省苏州市中级人民法院发布10起行政审判典型案例之五）中，原告申请公开房屋拆迁安置补偿相关信息，法院均参考了《条例》中主动公开的政府信息条款，认为上述信息本应由被告主动公开，但被告直至收到原告信息公开申请后，仍未提供相关信息，属于行为违法。

02.
不动产登记资料、户籍信息、工商登记资料不属于《条例》调整范围

根据《条例》第36条第7项，以及国务院办公厅政府信息与政务公开办公室对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号复函，不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料等特定行政管理领域的业务查询事项与《条例》规定的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人需依据相应的法律法规办理。

之所以这样规定，是因为以上信息必定涉及第三人及利害关系人，这也是平衡个人隐私与公众知情权的应有之意。

相关案例可以参考曾某某等诉南昌市政府信息公开复议案（南昌铁路运输中级法院发布行政审判典型案例之四）、杨某某与吉林省长春净月高新技术产业开发区管理委员会再审案【(2020)最高法行申15319号】。

03.
政府信息应当是现有的信息

根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条以及最高院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第3项，《条例》所指的政府信息，应当是现有的信息，如果名义上是申请信息公开，但实际需要行政机关汇总、分析、加工、重新制作、搜集的，不属于《条例》调整的范围。

举几个实践案例中申请人要求获取的信息内容[1]：

① 吉建房字〔1999〕27号通知的效力问题；
② 1500多亩的基本农田转变为建设用地的法律依据是什么？相关的文件有哪些（也含会议纪要、记录等）？请公开中央、福建省、福州市、晋安区、宦溪镇各人民政府、国土相关部门关于基本农田转变的法律依据、文件等[2]；
③ 公安机关进行传唤及强制传唤相关的所有规定[3]。

上述内容均需行政机关搜集、分析、汇总等，因而被法院认定为不属于《条例》调整范围。

04.
政府信息应当是行政机关对外履行行政管理职责过程中形成的信息，而非内部事务信息

根据《条例》第16条以及国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条，内部事务信息可以不予公开。内部信息是指人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息。

在马某某诉上海市人民政府信息公开案【(2017)最高法行申8098号】中，最高院认为，马某某向上海市政府申请公开“上海市虹口区信访办调研员（原信访办副主任）刘宁京被国家信访局评为G20先进工作者并嘉奖的上报材料”，属行政机关在履行人事管理职责过程中形成的内部事务信息，不属于《条例》规定的政府信息范畴，上海市政府不予公开该信息并无不当，并未因此侵害马春英的知情权等合法权益。

05.
过程性信息可以不予公开

关于过程性信息，2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条将过程性信息描述为“处于讨论、研究或者审查中”的信息。

据此，实务中一般认为，过程性信息具有相对性：在行政行为作出之前，过程性信息因在过程中，未有结果，因而具有不确定性，不予公开；行政行为一经作出，过程性信息就不再是“出于讨论、研究或者审查中的”过程性信息，属于“过程已成既往”，应当予以公开。

在西安未央法院李某某等20人诉西安市人民政府信息公开案【（2014）未行初字第38号】、北京高院王某与北京东城区人民政府信息公开案【（2018）京行终1807号】、南京中院罗某某诉南京市秦淮区人民政府政府信息公开案【（2014）宁行初字第200号】中，法院都是这样的观点。

2019年修订的《条例》第16条将过程性信息描述为“在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息”。上述规定并未强调“处于讨论、研究或者审查中”，尽管前述意见第2条并未失效，但是在《条例》2019年修订之后，笔者发现，很多案例中，法院不再着重审查行政行为是否已经确定做出。

比如在秦某某与广西壮族自治区兴安县人民政府再审案【(2020)最高法行申13962号】，最高院直接援引条例第16条，认为秦某某向兴安县政府申请公开的蒋建林、蒋建军西环路8亩土地报批报建问题的专题会议纪要是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，属于过程性信息，不属于公开范围。

尽管笔者认为在判断是否属于过程性信息仍应结合前述意见第2条规定，看行政行为是否已经确定做出，但是实务认定中的变化确实值得我们关注。

结语

实务中，原告申请获取的信息各式各样，在很多案件中，判断是否属于《条例》调整范畴内的政府信息并不容易，本文仅提供一些思路，具体还是需要紧紧围绕《条例》第2条的规定进行个案判断。需要说明的是，本文仅是对判断是否属于政府信息的讨论，至于属于政府信息，但是不属于公开范围则不在本文讨论之列。


注释：
[1] 孙某某与吉林省人民政府行政复议不予受理决定案，案号为(2015)行提字第19号，载《最高人民法院公报》 2016年第12期
[2] 汤某某与福建省福州市晋安区人民政府土地信息公开复议纠纷再审案，案号为(2019)最高法行申2741号
[3]杨某与公安部再审案，案号为(2018)最高法行申6358号

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