地方债大事记：从0到28.7万亿

2014-04-30 《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（国发〔2014〕18号）：

规范政府举债融资制度，开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台政府融资职能，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。（城投调控、地方债务限额管控）

2014-08-31 《中华人民共和国预算法（2014年修正）》，自2015年1月1日起施行：

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。（新预算法发布，开“地方债”前门）

2014-09-21 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）：

修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。（将地方债分为一般债和专项债）

对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

2014-10-23 《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）：

清理甄别工作的目的，是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。（甄别2014年12月31日存量政府债务）

2015-03-12 《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号） ：

一般债券指为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。发行期限为1年、3年、5年、7年和10年，单一期限发行规模不得超过当年发行规模的30%。（一般债发行办法、期限要求）

2015-03-18 《地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32号）：

2015年地方政府专项债券包括为2015年1月1日起新增专项债务发行的新增专项债券，为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换专项债券。（2015年开始发行置换专项债）

2015-04-02 《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）：

专项债券指为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。采用记账式固定利率附息形式，发行利率采用承销、招标等方式确定。发行期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，7年和10年期债券的合计发行规模不得超过50%。（专项债发行办法、期限要求）

2015-04-10 《地方政府一般债券预算管理办法》（财预〔2015〕47号）：

2015年地方政府一般债券包括为2015年1月1日起新增一般债务发行的新增一般债券、为置换截至2014年12月31日存量一般债务发行的置换一般债券（含为偿还2015年到期的地方政府债券本金发行的一般债券）。 （2015年开始发行置换一般债）

2015-05-18 《财政部中国人民银行银监会关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》（财库〔2015〕102号）：

2015年省、自治区、直辖市（含经省政府批准自办债券发行的计划单列市）人民政府在财政部下达的置换债券限额内采用定向承销方式发行一定额度地方政府债券，用于置换部分存量债务。对于地方政府存量债务中的银行贷款部分，地方财政部门应当与银行贷款对应债权人协商后，采用定向承销方式发行地方债予以置换。对于地方政府存量债务中的信托、证券、保险等其他机构融资形成的债务，经各方协商一致，地方财政部门也可采用定向承销方式发行地方债予以置换。（采用定向承销方式发行置换债）

2015-12-21 《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）：

对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。（债务限额管理）

将地方政府债务分类纳入预算管理。地方政府要将其所有政府债务纳入限额，并分类纳入预算管理。其中，一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。

地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。（三年左右时间，发行置换债）

2015-12-22 《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》：

截至2014年末地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举借，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付较高的利息。预算法规定，地方政府债务应通过发行政府债券方式举借。对清理甄别后纳入预算管理的非政府债券形式的政府存量债务，通过发行地方政府债券逐步进行置换，是规范地方政府债务预算管理的重要举措，也有利于减轻地方利息负担。（发行置换债）

2016-01-25《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2016〕22号）：

地方政府发行新增债券的规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债券限额；发行置换债券的规模不得超过财政部下达的当年本地区置换债券发行规模上限，执行过程中可以根据实际情况减少当年置换债券发行规模。对于根据地方政府债务限额管理规定，利用腾出的债务限额空间发行债券的，以及通过发行新的地方债偿还到期旧的地方债的，应当在置换债券发行规模上限内统筹考虑。（新增债、置换债规模上限要求）

加强组织领导，确保地方债发行工作顺利完成。地方财政部门应当于每季度最后一个月15日之前，向财政部报送下季度存量债务分月到期量和地方债发行初步安排（包括季度计划发行量和初步发行时间等），财政部汇总各地情况后及时反馈地方财政部门，作为地方财政部门制订具体发行计划的参考。（按季度报送发行安排）

2016-03-29 《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》：

按照修改后的预算法要求，全国人大常委会审议批准了国务院提出的2015年地方政府债务限额。为确保地方政府债务有稳定的偿债资金来源、保证落实到具体项目的债务资金链不断裂，该限额将2014年年末地方政府债务余额如数计入，对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，计划通过三年左右的过渡期，由地方在上级批准的限额内安排发行地方政府债券置换，2015年计划发行置换债券3.2万亿元。（发行置换债）

2016-10-27《地方政府债务性风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）：

明确省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责；重申地方政府责任范围，明确各类政府性债务处置原则；将政府性债务风险事件分为四个等级进行分级响应和应急处置。（地方政府债务性风险应急处置预案）

2016-11-03 《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号）：

分类处置的基本原则：(一)对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。(二)对非政府债券形式的存量政府债务，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。(三)对清理甄别认定的存量或有债务，不属于政府债务，政府不承担偿债责任。属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。此外，对2014年修订的预算法施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照(三)依法处理。（地方政府性债务风险分类处置）

2016-11-09 《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）：

地方政府一般债务包括地方政府一般债券（简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（简称非债券形式一般债务）。

非债券形式一般债务应当在国务院规定的期限内置换成一般债券。（地方政府一般债务管理办法）

2016-11-09 《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）：

地方政府专项债务（简称专项债务），包括地方政府专项债券（简称专项债券）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务（简称非债券形式专项债务）。

专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。

非债券形式专项债务应当在国务院规定的期限内置换成专项债券。（地方政府专项债置换）

2016-12-20 《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号）：

明确财政监察专员办监督责任和权利，监督内容包括地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。（地方政府债务监督暂行办法）

2017-02-20《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2017〕59号）：

地方财政部门应当按年度、项目实际统筹设计债券期限结构，可适当减少每次发行的期限品种。鼓励发行规模较大、次数较多的地区，研究建立地方债续发行机制，合理设计地方债续发行期限品种、规模，每期债券可续发1－2次，以适当增大单期债券规模，同时避免出现单次兑付规模过大。（期限要求）

加强组织领导，确保地方债发行工作顺利完成。地方财政部门应当不迟于2017年3月31日，向财政部上报全年债券发行总体安排，并不迟于每季度最后一个月15日，向财政部上报下一季度地方债发行初步安排，财政部汇总各地发行初步安排后及时反馈地方财政部门，作为地方财政部门制定具体发行安排的参考。2017年第一季度发行初步安排，应当不迟于2月28日向财政部报送。（按季度报送发行安排）

2017-03-23 《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）：

各省、自治区、直辖市、计划单列市新增限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内测算，报国务院批准后下达地方。新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。（限额分配管理）

2017-05-16 《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）：

地方政府土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。（土地储备专项债）

2017-06-26 《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）：

地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。前款所称专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。

收费公路专项债券资金应当专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设，不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用收费公路专项债券资金。（收费公路专项债）

2017-07-14 第五次全国金融工作会议：

各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。（金融工作会议严控地方政府债务增量）

2017-12-23 《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》：

积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。（城投调控）

开好地方政府规范举债融资的“前门”。一是适度增加地方政府债务限额。地方政府一般债务重点用于支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。二是支持地方政府合法合规与社会资本合作。（开好规范融资“前门”）

2018-03-01 《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）：

地方政府棚户区改造专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。前款所称专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。（棚户区改造专项债）

2018-05-09 《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）：

合理设置地方政府债券期限结构。公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。公开发行的7年期以上（含7年期）债券发行总规模不得超过全年公开发行一般债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）一般债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）一般债券规模。（期限要求）

公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。公开发行的7年期以上（含7年期）普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）普通专项债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）普通专项债券规模。（期限要求）

加强债券发行组织领导。地方财政部门应当不迟于2018年5月15日，向财政部上报全年债券发行总体安排，并不迟于每季度最后一个月15日，向财政部上报下一季度地方政府债券发行初步安排，财政部汇总各地发行初步安排后及时反馈地方财政部门，作为地方财政部门制定具体发行安排的参考。（按季度报送发行安排）

2018-12-20 《地方政府债务信息公开办法（试行）》（财预〔2018〕209号）：

预决算公开范围的地方政府债务限额、余额、使用安排及还本付息等信息应当在地方政府及财政部门门户网站公开。财政部门未设立门户网站的，应当在本级政府门户网站设立专栏公开。（地方政府债务信息公开）

省级财政部门应当在每月二十日前公开本地区下一月度新增地方政府债券和再融资债券发行安排，鼓励有条件的地区同时公开多个月份地方政府债券发行安排。（按月度报送发行安排）

2019-04-25 《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号）：

财政部不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限。对于一般债券，地方财政部门应当合理均衡各期限发行规模，满足更多类型投资者的期限偏好。对于专项债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。（期限要求）

推出地方债券柜台发行。按照积极稳妥、分步推进的原则，由省级财政部门分批实施地方债券商业银行柜台市场发行业务。（推出柜台发行）

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）：

允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。（专项债用作资本金）

2020-04-03 《增加地方政府专项债规模强化对中小微企业普惠性金融支持发布会》财政部副部长许宏才：

优化资金投向，体现疫情防控需要和投资领域需求变化。在重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域的基础上，适当扩大专项债券使用范围，将国家重大战略项目单独列出、重点支持；同时，增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，特别是加快5G网络、数据中心、人工智能、物联网等新型基础设施建设。（扩大专项债使用范围）

2020-04-14 国务院常务会议：

确定加大城镇老旧小区改造力度，推动惠民生扩内需。重点改造完善小区配套和市政基础设施，中央财政给予补助，地方政府专项债给予倾斜。（专项债用途增加旧改）

2020-07-27 《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）：

优化新增专项债券资金投向。坚持专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡。重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。

依法合规调整新增专项债券用途。赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。

坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。（专项债不投向土储、地产）

2020-10-21 《财政部2020年前三季度财政收支情况新闻发布会》财政部预算司一级巡视员王克冰：

按照党中央、国务院决策部署，合理扩大专项债券作为符合条件的重大项目资本金范围，并将各地专项债券用作项目资本金规模占比从20%提高至25%。（专项债用作资本金）

2020-11-04 《财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）：

地方财政部门应当均衡一般债券期限结构。年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%），再融资一般债券期限应当控制在10年以下（含10年）。

地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。（期限要求）

地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地区下季度地方债发行计划。（按月度、按季度报送发行安排）

2021-01-14 《地方政府债券信息公开平台管理办法》（财预〔2021〕5号）：

地方政府债券信息公开平台注册网站名称为“中国地方政府债券信息公开平台”，地方政府按照相关规定组织本地区各级财政部门通过该公开平台公开地方政府债务相关信息。（建设地方政府债务信息公开平台）

2021-01-28 2020年财政收支情况网上新闻发布会文字实录：

加强专项债券管理，提高政府债券资金使用绩效，发挥专项债券对加快重大项目建设、做好“六稳”工作、落实“六保”任务的积极作用。一是及时出台工作指引。明确专项债券用途调整的程序、范围、时限、信息公开等要求，指导地方开展好相关工作，尽早形成实物工作量。二是持续强化监管。提高信息化监管手段，对专项债券管理实行“一竿子插到底”穿透式监控，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息，督促地方规范使用债券资金。三是强化信息公开。充分发挥全国统一的地方政府债务信息公开平台作用，督促地方公开债券信息以及项目建设进度、资金使用进度等，以信息公开强化外部约束。四是做好专项债券项目准备。指导地方做好2021年专项债券高质量项目准备，坚持负面清单管理，确保项目合格合规；坚持形成有效投资，确保形成实物工作量；坚持债务风险防范，确保法定债券不出现风险。（专项债严监管）

2021-02-01《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号）：

2021年新增专项债券重点用于交通基础设施，能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施，市政和产业园区基础设施，国家重大战略项目，保障性安居工程等领域。棚户区改造主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。（专项债主要投向九大领域）

2021-05-06 财政部长刘昆《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》：

用好地方政府专项债券资金，推动各地做好项目储备，优先选择成熟度高的项目予以支持，充分利用信息化手段掌握项目资金使用和建设进度等情况，发现问题及时督促解决，避免债券资金沉淀闲置。（专项债严监管）

2021-06-10 《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）：

专项债券项目实施穿透式监管。财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管，根据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查，及时纠偏纠错。

绩效目标量化，目标设置作为安排专项债券资金的前置条件。综合评分为90分（含）以上的为“优”，80分（含）至90分的为“良”，60分（含）至80分的为“中”，60分以下的为“差”。

将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素。

省级政府抽查比例不低于本地区上年新增专项债务限额的5%。省级财政部门根据工作需要，每年选取部分重大项目开展重点绩效评价。选取项目对应的资金规模原则上不低于本地区上年新增专项债务限额的5%，并逐步提高比例。

对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”。（专项债严监管）

相关报告：

《四季度政府债发行知多少？》

《2021年隐性债务置换试点知多少？》

《计划外“再融资债”，有何变化？》